金融支持中国煤炭依赖型城市煤炭产业低碳转型-以内蒙古鄂尔多斯和霍林郭勒为案例--中央财经大学.pdf

1 金融支持中国煤炭依赖型城市煤炭产业低碳转型——以内蒙古鄂尔多斯和霍林郭勒为案例Finance supporting low-carbon transformation of coalindustry in coal-relied cities in China——Take Ordos and Huolingol in Inner Mongolia asexamples 中 央 财 经 大 学 绿 色 金 融 国 际 研 究 院2022.12International Institute of Green Finance (IIGF) Central University ofFinance and EconomicsDecember, 2022 2 致谢本研究由中央财经大学绿色金融国际研究院统筹撰写，由能源基金会提供资金支持。ACKNOWLEDGEMENTThis reportis aproduct of International Instituteof Green Finance (IIGF)Central Universityof Finance andEconomicsand is funded byEnergyFoundationChina. 3 课题主持人：王遥中央财经大学绿色金融国际研究院院长任玉洁中央财经大学绿色金融国际研究院绿色金融中心主任孙李平中央财经大学绿色金融国际研究院能源金融特邀研究员课题组成员：毛倩中央财经大学绿色金融国际研究国际合作部主任金子曦中央财经大学绿色金融国际研究院研究员傅奕蕾中央财经大学绿色金融国际研究院研究员汪洵中央财经大学绿色金融国际研究院研究员万秋旭中央财经大学绿色金融国际研究院研究员 张琦彬中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员赵鑫中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员徐洪峰中国社会科学院俄罗斯研究所副研究员孙铭鸿中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理易嘉榆中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理伊磊中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理陈佳楠中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理黄健邦中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理冯思莹中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理吴雨洁中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理 徐铭中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理王越洋中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理王紫萱中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理 4 目录执行摘要1一、内蒙古煤炭产业转型及煤炭资源依赖性城市.3（一）内蒙古煤炭产业发展现状及问题3（二）内蒙古煤炭依赖型城市煤炭产业转型路径9（三）金融支持煤炭依赖型城市煤炭产业转型的功能作用.15（四）煤炭依赖型城市：鄂尔多斯和霍林郭勒的代表性17二、金融支持鄂尔多斯煤炭产业转型.18（一）鄂尔多斯煤炭产业现状及转型路径.181.鄂尔多斯煤炭产业发展现状及问题.182.鄂尔多斯煤炭产业转型路径23（二）鄂尔多斯煤炭产业转型的金融需求.361.金融需求总量分析.36 2.金融需求结构分析.433.金融风险分析44（三）支持鄂尔多斯煤炭产业转型的金融基础及问题471.金融基础472.面临问题49（四）煤炭产业转型的金融支持路径571.明确煤炭行业转型发展的顶层设计，统筹供给安全与积极转型572.鼓励企业积极运用兼并重组优化结构，增强企业可持续融资的自身能力.593.逐步强制落实煤炭企业“转型融资”，形成支持煤炭行业高效转型的市场供给604.持续开展煤炭转型融资的风险监测，布局科学处置搁浅资 产的优化措施.625.将金融支持与举国创新的科技发展相结合，重点提升创新型融资环境.636.在鄂尔多斯率先试点建立公平转型基金，利用资金引导资源平稳转移.647.持续增强金融服务能力与绿色金融配套能力建设.65 5 （五）金融支持煤炭企业转型的案例研究：公司.661.企业简介662.转型框架673.转型阶段68三、金融支持霍林郭勒煤炭产业转型.72（一）煤炭产业现状及转型路径研究721.霍林郭勒煤炭产业发展现状及问题.722.霍林郭勒煤炭产业转型路径76（二）煤炭产业转型的金融需求.871.金融需求总量分析.872.金融需求结构分析.88（三）煤炭产业转型的金融供给.881.金融基础88 2.面临问题91（四）煤炭产业转型的金融支持路径951.依托“煤炭保供”，构建生态“补偿”机制.952.建立绿色金融融资支持，形成地方“渐绿”融资路径963.增强地区金融发展能力，不断能提升县域金融活力.974.积极参与各类绿色交易市场，创新发展环境权益融资97四、金融支持煤炭依赖型城市煤炭产业转型的挑战与机遇100（一）金融支持煤炭产业转型的制约因素1001.产业发展制约：新旧动能衔接尚处于转化初期.1002.行业发展制约：金融生态基础薄弱且发展动力有限.1013.绿色金融发展制约：支持新动能发展的系统化路径未成熟.1014.转型金融发展制约：支持煤炭产业转型的金融供给机制未 形成102（二）金融支持煤炭行业转型的主要机遇1021.我国支持新动能发展的绿色金融机制正在成熟.1032.煤炭产业发展为转型金融创新提供应用场景1033.现代金融体系的深化与创新为金融服务产业能力的提升提供空间.104 6 五、国际经验106（一）德国鲁尔区案例分析.1061.总体进展1062.关键举措1073.借鉴意义111（二）日本北九州案例分析.1131.总体进展1132.具体举措1133.借鉴意义117（三）欧盟公正转型案例分析.1191.总体进展1192.具体举措1193.借鉴意义121 六、金融支持煤炭依赖型城市煤炭产业转型的政策建议1231.进一步加快完善绿色金融基础能力建设，增强顶层引领1232.逐步布局支持煤炭产业转型的转型金融体系，科学稳定金融预期127 1 执行摘要“双碳”目标下煤炭依赖型城市转型成为必然选择，内蒙古煤炭产业转型也将呈现出新旧动能转化与煤炭产业高质量发展的双重路径特征。煤炭产业是内蒙古发展的支柱型产业，“十三五”以来，内蒙古煤炭产业加快推动结构调整和产能优化，在煤炭清洁利用、煤化工转型升级等方面已取得积极成效，但经济发展耗能严重、煤炭企业成本上升绩效下滑、产业倚能倚重低质低效等问题依然突出，仍需积极稳妥推动煤炭产业高碳转型。根据对内蒙古一次能源发展路径的预测，课题组形成了对煤炭依赖型城市转型的三阶段划分，其中第一阶段为 2030年前，煤炭产业处在重要战略窗口期，煤炭依赖型城市煤炭转型首要需以保障能源安全为前提有序释放优质煤炭产能，同时需提升煤炭清洁高效利用能力。第二阶段是煤炭快速减量期（2030年-2050年），煤炭产业处在深化转型发展期，需顺应煤炭从基础能源向调节性能源转变的趋势，加速配合新能源发展。第三阶段是煤炭迈向中和（2050年-2060年），此阶段煤炭行业与全国碳减排进程同步，基本实现全方位转型，煤炭依赖型城市的新旧动能转化应接近尾声。在煤炭依赖型城市转型的总体框架下，鄂尔多斯与霍林郭勒的煤炭产业转型也将分阶段开展，同时二者也基于城市特征、发展水平、 发展基础等不同而各有特色。鄂尔多斯煤炭产业转型的规模化、全面化、深度化特征更为显著，涉及煤炭保供能力的持续优化，煤化工产业向多元化、纵深化升级，高精尖煤炭产业及负碳技术的持续开发、新能源基地的加快部署等；霍林郭勒的煤炭产业转型更具县域特征，即集中在关键环节重点发力，涉及煤炭清洁利用，电解铝行业的优化 2 发展，第三产业服务业作为新动能的持续壮大等。从煤炭依赖型转型的金融需求来看，鄂尔多斯与霍林郭勒两地煤炭产业均面临较大的资金需求，同时也亟待多层次的金融结构予以支撑。鄂尔多斯重点产业金融需求呈现融资总量需求多样化、融资能力需求多样化的特征，短期内需整合政策性金融与商业金融、直接融资与间接市场综合发力。霍林郭勒受到金融生态影响，间接金融是主要支持手段，但部分关键领域也需直接金融模式支持。然而，金融支持煤炭依赖型城市煤炭产业转型面临多重因素相互制约。各地区从主体、行业、金融基础、绿色金融与转型金融布局等 层面均面临着不同的问题，共同难点主要体现在：一是煤炭产业发展瓶颈与新兴动能尚属培育期的客观挑战，使得金融支持煤炭产业转型的抓手不够；二是煤炭依赖型城市多数金融生态本身较为薄弱、使得金融市场活跃度不足，制约了绿色金融和转型金融的创新；三是绿色金融自身系统化布局尚不完善、转型金融亦刚刚起步。为此，本研究以内蒙古鄂尔多斯和霍林郭勒为案例，在分析其煤炭产业发展现状与困境的基础上形成对于煤炭产业低碳发展进程的总体研判，并基于煤炭产业转型发展的方向和路径，形成关于金融需求的总体研究。在进一步分析其金融支持煤炭行业转型发展的现状、 基础与挑战后，结合对国际相关经验的分析，总结形成绿色金融、转型金融支持煤炭产业转型的实施建议。最后也基于两地区共性特征的分析，形成关于金融支持内蒙古煤炭依赖型城市转型的实施建议。 3 一、内蒙古煤炭产业转型及煤炭资源依赖性城市（一）内蒙古煤炭产业发展现状及问题1.煤炭产业是内蒙古发展的支柱型产业，“十三五”以来，内蒙古煤炭产业加快推动结构调整和产能优化，但总体上尚未改变粗放生产的方式，能源消耗和二氧化碳排放居高不下。内蒙古煤炭资源储备丰富，长期以来是全国主要的煤炭输出地区，是国家重要能源和战略资源基地。“十三五”期间，全区累计生产煤炭48.5亿吨，近60%供应华北、东北、华东等地区，占全国跨省交易量的1/3。2022年全国煤炭日产量从当前的1200万吨进一步增加至 1260万吨，其中内蒙古日产量高达390万吨，位列全国第一，未来内蒙古还需肩负国家能源安全保障供应，短中期来看仍需有序释放优质产能。突出的煤炭资源禀赋优势，也使内蒙古形成了资源型经济发展模式[1]，煤炭产业[2]成为地区经济发展的关键支柱。“十三五”期间，内蒙古煤炭产业在结构调整与产能优化上发展显著，结构调整方面，内蒙古形成了以煤炭开采和洗选为引领，以煤电、现代煤化工、有色冶炼等产业等为延伸的产业结构，煤炭、焦炭、PVC、甲醇、烯烃、电解铝、铁合金等大宗工业产品全国市场占有率达到28.3%、7.8%、20.3%、21.9%、33.4%、14.3%、26.5%，分别比 2015年提高4个、1个、6.1个、4个、11.9个、6个和10个百分点。产能优化方面，以煤炭开采和洗选为例，“十三五”期间内蒙古煤[1]资源型经济即资源丰富的地区依托先天资源优势，尤其是煤、石油、天然气等矿产资源的开采、加工形成主导产业支撑经济增长的发展模式，具有先天资源优势明显、产业结构较为低级且单一的以资源型产业为主导的特点。 [2]本课题所述煤炭产业是广义概念，即与煤炭资源紧密相关的产业，包括煤炭开采与洗选、煤炭直接利用、高载能和煤炭间接利用以及面向煤矿建设服务的生产。 4 炭累计退出产能0.69亿吨，新增优质产能1.6亿吨/年，超额完成国家下达的任务，煤炭供给能力与质量显著提升。然而，内蒙古能源资源优势与生态环境劣势并存，煤炭工业仍未根本性扭转粗放式生产道路。从能源消费总量来看，能耗水平居高不下，2020年内蒙古能源消费总量达到2.71亿吨标准煤，超出国家下达2.25亿吨标准煤的控制目标，能源资源利用效率偏低。从二氧化碳排放总量来看，碳排放总量与碳排放强度远超全国平均水平，且呈持续增长的态势。横向全国对比来看，总量方面，据公众环境研究中心（IPE）数据，2020年，山东、河北和内蒙古碳排放总量位列全国 前三，占全国碳排放总量的比例分别高达8.65%、8.30%和7.55%，三省碳排放之和约占全国碳排放总量的四分之一。强度方面，2020年内蒙古的人均二氧化碳排放强度高达31.22吨二氧化碳当量/人，居全国之首且远超全国其他省份，同期除第二位的宁夏人均碳排放29.48吨二氧化碳当量/人外，其他省份人均碳排放均低于18吨二氧化碳当量/人。纵向历史发展来看，近年来，内蒙古碳排放总量和人均二氧化碳排放强度均呈现不断增加的趋势，其中碳排放总量自2016年60537万吨增至2020年79288万吨，增幅达30.97%；人均二氧化碳排放强度自2016年24.02吨二氧化碳当量/人增至2020年31.22吨二氧化碳当量/人，增幅达29.98%，如期实现碳达峰、碳 中和目标任务面临挑战。 5 图1内蒙古一次能源构成比例（2010-2020年）资料来源：内蒙古统计局《内蒙古统计年鉴》 图2中国不同省份二氧化碳排放占比（2020年）资料来源：公众环境研究中心（IPE） 6 60537.47 65297.37 72814.18 77993.98 79288.1624.02 25.82 28.73 31.32 31.22 202224 262830 32 0100002000030000 40000500006000070000 80000 2016 2017 2018 2019 2020图3内蒙古碳排放总量和人均二氧化碳排放强度变化趋势（2016-2020年）2.“新旧动能转换”是支撑煤炭产业转型的有利支撑，以便在“腾笼换鸟”中降低煤炭产业的过度依赖，当前内蒙古以新兴产业发展和传统产业升级为代表的绿色发展已获成效，但产业规模有限、创新能力不足等问题仍为掣肘。一方面，“十三五”以来，内蒙古经济社会绿色发展获得显著成果，已经初步培育了发展新动能，不仅包括新兴产业发展带来的新发展机遇，例如新能源、新材料、现代装备制造业等；还包括传统产业转型 升级带来的新发展空间，例如绿色矿山、现代化能源基础设施、绿色农牧产品等。新发展机遇方面，以新能源产业为例，根据《内蒙古自治区“十四五”能源发展规划》，2020年内蒙古新能源占近1/3电力装机和1/5的全社会用电量，自治区成为全国最大新能源生产基地和消纳利用地区；此外，根据内蒙古电力行业协会统计，截至2021年底，全区装机容量为15403.11万千瓦，同比增长5.64%；其中风电装机为3992.86万千瓦，同比增长5.5%，太阳能发电1341.13万千 7 瓦，同比增长14.03%。新发展空间方面，以绿色矿山建设为例，2021年内蒙古煤矿区土地复垦率达57%，截至2021年年底纳入全国绿色矿山名录的煤炭企业共284家，矿区生态环境质量稳定向好。另一方面，内蒙古产业发展瓶颈仍然突出，一是产业发展不充分，2020年内蒙古制造业占GDP比重13.3%，不到全国平均水平的一半，新兴产业规模小、贡献少，转方式调结构任务艰巨。二是创新支撑能力不足。2019年内蒙古规模以上工业企业研发经费支出占营业收入比重0.7%，约为全国平均水平的一半；规模以上工业企业中开展科技研发活动的占比9.9%，低于全国平均水平24.3个百分点。 图4内蒙古新旧动能产业类别3.煤炭资源优势与依煤而起的产业发展基础为煤炭依赖型城市带来了经济发展的红利，但过分依赖自然资源也带来了产业结构不佳、人才流失严重、生态环境破坏严重等多重问题，面临转型的紧迫性。得益于丰富的煤炭资源储备，煤炭依赖型城市具有长时间、持续 8 性发展的机会。内蒙古矿产资源丰富，截至2020年底，全区共有103种矿产的保有资源量居全国前十位，其中有48种矿产的保有资源量居全国前三位，特别是煤炭、铅、锌、银、稀土等21种矿产的保有资源量居全国第一位。依托资源基础，煤炭及关联行业的工业经济发展快速，2021年全年全部工业增加值比上年增长6.5%。分行业看，其中煤炭开采和洗选业增长2.1%，石油、煤炭及其他燃料加工业增长14.2%，化学原料和化学制品制造业增长6.0%，有色金属冶炼和压延加工业增长15.4% [3]。资源基础成为经济发展的重要支撑，也支撑了不少典型的煤炭依赖型城市，如蒙西的乌海，蒙东的扎赉诺尔、蒙中的鄂尔多斯等。然而，过分依赖自然资源导致的生产要素竞争力薄弱也成为制约煤炭依赖型城市转型的关键因素。煤炭资源开发与利用在带来财富的同时，“资源诅咒”也相伴而来。以鄂尔多斯为代表的煤炭依赖型城市的发展是紧紧围绕其所在区域内资源的开发与利用而进行的，长期以来，开采资源、挖掘资源，出售矿产品、外运矿产品，造成了靠输出矿产品的煤炭资源依赖型城市面临着产业结构不佳、人才流失严重、 生态环境破坏严重等多重问题。一是产业结构不佳，煤炭资源依赖型城市以采掘和原料工业为主的产业比重过大，各类产品的加工链短、中间产品比例高、最终消费品比例低，而技术含量和附加值高的最终产品工业和高新技术产业发展不足。二是人才流失严重，较为集中的产业结构决定资源依赖型城市对多样化的高层次人才的需求较少，难以自主培养大批高层次人才，甚至还部分由于行业波动或发展放缓出 [3]资料来源：内蒙古自治区人民政府网。 9 现大批人才外流的现象。三是生态环境破坏，大规模、高强度、大面积的资源开采，各类高耗能工业的迅速发展，使煤炭资源依赖型城市环境急剧恶化，生态环境失衡，土壤沙化、大气污染、地下水系受损等问题频发，严重影响生产生活。无论是基于双碳目标下低碳经济体系构建的要求，还是城市可持续发展能力的建设，煤炭依赖型城市的转型均迫在眉睫。（二）内蒙古煤炭依赖型城市煤炭产业转型路径能源结构的转型及由此带来的新旧动能的转化，是内蒙古煤炭依赖型城市转型的重要路径，其中能源结构的调整是根本性的。具体而 言，一方面要利用内蒙古自治区发展可再生能源的区域优势，加快煤炭依赖型城市中风光等可再生能源高比例发展，在能源结构调整的过程中实质上降低减排压力，并以能源结构改善引领煤炭依赖型城市的产业用能模式与用能结构的调整，实现新动能驱动的新发展机制。《内蒙古自治区国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，到2025年，新能源成为电力装机增量的主体能源，新能源装机比重超过50%，确定了内蒙古能源结构转型的基本目标。在总体目标的引领下，下辖的各煤炭依赖型市区、县域等也提出了发展可再生能源的明确目标，形成对总体目标的有力支撑。另一方面煤炭依赖型城市通常也是煤炭保供的重要战略基地，“十四五”时期，煤 炭仍将是我国的主体能源，而在推动实现“双碳”目标的进程中，煤炭消费将逐步减量替代，并最终成为基础性保障能源，由此也决定了在双碳目标下，对于煤炭依赖型城市而言，煤炭依然有其高质量发展的必要性。综合来看，煤炭产业的长期发展重点在于高度适应时代发展 10 需求，提升发展质量、保障能源供应安全，协助构建以新能源为主体的多元化能源供应方式。能源结构调整的路径，也在一定程度上反应了煤炭依赖型城市转型的路径。为直观展现多元化能源供应方式实现过程，课题组以政策目标为关键指导，以能源禀赋为核心支撑，以产业基础为重要依据，预测绘制了内蒙古一次能源系统转型路线图，基于一次能源系统转型路线图的对转型路径的划分，也将成为鄂尔多斯、霍林郭勒两个案例城市转型路径的阶段性划分依据。 图5内蒙古一次能源系统转型路线图专题1内蒙古能源转型路线预测方法一、研究方法本研究基于历史数据资料、经济理论、数学模型的统计预测三要素对内蒙古一次能源结构进行预测。统计预测的方法大致分为定性预测、定量预测两类。定性预测法是凭借逻辑判断，通过使用者所掌握的数据，对事物的当前发展现状以及未来的趋势做出判断，并将该判断进行量化处理；具体的方法有情景预测法、德尔菲法、层次分析法、模糊综合评比法等。定量预测法是通过研究变量之间的关系，或基于历史统计建立数学模型的方法继续预测；具体的方法有回归预测法和时间序列预测法。结合数据可得性等原因，本研究将结合定性预测和定量预测两种方式，考虑预测的发展阶段和环境条件，对已有数据进行处理，并预测未来 11 能源结构。二、研究框架 三、研究计算步骤一：消费曲线与生产曲线拟合碳中和情景下全国分品种能源消费总量与结构变化趋势借鉴张希良等学者《碳中和目标下的能源经济转型路径与政策研究》测得的一次能源消费结构，在一次能源消费量与生产量关联性为1的假设下，结合《内蒙古自治区“十四五”能源发展规划》中披露内蒙古2020年一次能源生产总量为6.5亿吨标准煤的完成情况，做出了2020年至2060年内蒙古每五年一次能源生产总量预测。专题表1 2020-2060年全国消费曲线、内蒙古生产曲线拟合量及拟合图 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060全国一次能源消费量（亿吨标煤）50.2 55.7 59.7 60.4 60 57.1 53.7 51.3 50内蒙古一次能源生产量（亿吨标煤）6.5 7.2 7.7 7.8 7.8 7.4 7.0 6.6 6.5 12 步骤二：内蒙古一次能源结构该步骤在步骤一内蒙古分品类能源生产总量的基础上，对非清洁能源占比及清洁能源占比进行同比例拟合。根据《内蒙古自治区“十四五”能源发展规划》《内蒙古自治区“十四五”可再生能源发展规划》，2020年内蒙古一次能源生产结构中非清洁能源总计占比95.19%，其中煤炭占比99.43%，石油、天然气等其他非清洁能源占比0.57%；清洁能源占比为4.81%，其中风电占比71.33%、光伏发电占比23.33%、以水及生物质为代表的其他清洁能源占比5.33%。结合内蒙古地区资源禀赋及内蒙古“十三五”期间能源生产完成情况，从地方发展实际情况出发，将非清洁能源进一步拆解为煤炭、其他非清洁能源占比，将清洁能源进一步拆解为风电、光伏和其他清洁能源占比。按照地方发展规划确认“双碳”情景下各种类能源占比的调整变化趋势及变化速率。各品种能源占比与步骤一所测内蒙古一次能源生产总量相乘得到各品种能源生产量。专题表22020-2060年内蒙古各品种能源占比及生产量 内蒙古各品种能源占比煤炭其他非清洁能源风电光伏其他清洁能源2020 94.65% 0.54% 3.42% 1.14% 0.26%2025 89.28% 0.82% 6.74% 2.85% 0.31%2030 83.39% 1.25% 10.40% 4.68% 0.29%2035 72.60% 1.98% 17.02% 8.13% 0.28%2040 58.96% 2.96% 24.94% 12.61% 0.53%2045 46.66% 4.40% 31.33% 16.74% 0.88%2050 35.25% 6.47% 36.42% 20.52% 1.33%2055 24.94% 7.15% 41.06% 24.35% 2.50%2060 15.55% 7.31% 44.70% 27.87% 4.57% 内蒙古各品种能源生产量（亿吨标煤）煤炭其他非清洁能源风电光伏其他清洁能源2020 6.15 0.04 0.22 0.07 0.022025 6.44 0.06 0.49 0.21 0.02 13 2030 6.45 0.10 0.80 0.36 0.022035 5.68 0.15 1.33 0.64 0.022040 4.58 0.23 1.94 0.98 0.042045 3.45 0.33 2.32 1.24 0.062050 2.45 0.45 2.53 1.43 0.092055 1.66 0.47 2.73 1.62 0.172060 1.01 0.47 2.89 1.80 0.30根据内蒙古一次能源系统转型路线图，结合煤炭产业发展的宏观环境综合分析[4]，认为内蒙古煤炭资源依赖型城市的煤炭产业转型进程可分为三个阶段，并在各阶段具有差异性定位。一是煤炭有序达峰（2030年前），煤炭产业处在重要战略窗口期。此阶段，煤炭资源与煤电的定位仍然都是基础能源，煤炭资源型 城市煤炭转型首要需以保障能源安全为前提、推进煤炭消费替代和转型升级，基于当前我国煤炭发展的基础性作用及双碳的时间要求，有序达峰阶段还可进一步区分为两个维度，即具体从时间维度来看，立足以煤为主的基本国情，按照能源不同发展阶段，遵循“‘十四五’时期严格合理控制煤炭消费增长，‘十五五’时煤炭消费逐步减少”的总体目标，统筹煤炭供给安全与推进煤炭消费替代和转型升级。与此同时，考虑到地方经济可持续发展的需要，还需推动清洁能源等现代能源经济和新兴低碳产业发展。二是煤炭快速减量（2030年-2050年），煤炭产业处在深化转 型发展期。此阶段，顺应煤炭从基础能源向调节性能源转变的趋势，煤炭依赖型城市的发展模式需加快调整，煤电加速配合新能源发展。因此，煤炭依赖型城市的煤炭产业需强化绿色清洁利用能力，并配合新能源发展速度、逐步压降产能。同时，考虑到煤炭行业的可持续发 [4]彭苏萍.西部煤炭资源清洁高效利用发展战略研究[M].北京:科学出版社,2019. 14 展一方面取决于先进煤炭技术的突破，另一方面需要转向煤炭原料属性或多元化的转型发展这一研究结论[5]，此阶段深化煤炭产业精深发展将成为煤炭依赖型城市煤炭产业转型的关键抓手。此外，内蒙古风光自然资源优势下，推动清洁能源快速规模化发展成为煤炭依赖型城市在此阶段转化动能的关键路径，新兴动能也需持续培育壮大以服务经济平稳增长的需要。三是煤炭迈向中和（2050年-2060年），煤炭产业处于碳中和任务完成期。此阶段，煤炭行业与全国碳减排进程同步，基本实现产业全方位转型，并逐渐转为保障性能源，煤炭依赖型城市的新旧动能 转化应接近尾声。充分发挥煤炭灵活性、推动转为兜底保障的辅助性能源，并通过深度结合CCUS、绿氢等负碳、零碳技术，促进煤炭利用迈向零碳，成为煤炭依赖型城市完成全面转型的重要路径。在此阶段，煤炭依赖型城市将全面建立清洁低碳安全高效的能源体系和绿色低碳循环发展的经济体系。 [5]孙旭东,张蕾欣,张博.碳中和背景下我国煤炭行业的发展与转型研究[J].中国矿业,2021,30(02):1-6. 15 图6内蒙古煤炭依赖型城市煤炭产业转型路线图（三）金融支持煤炭依赖型城市煤炭产业转型的功能作用金融是现代经济的核心，通过资金融通、资源配置、增加生产要素总量等提高要素生产率，实现对宏观经济的有效调节。在积极推动金融供给侧改革的背景下，绿色金融与转型金融成为支持低碳经济体系构建的有效金融供给。绿色金融是支持应对气候变化、资源高效利用、环境改善的重要金融力量，转型金融是绿色金融的有效补充，旨在支持高碳行业及尚无最优绿色替代技术的行业有效转型。针对以煤炭产业高质量发展与新旧动能有序转化为支撑的、煤炭依赖型城市的 转型，绿色金融与转型金融也将通过发挥资源配置、风险管理、市场定价等积极作用形成对转型的有效支撑。一是发挥资源配置功能，引导资源流向绿色新动能与煤炭转型领域。绿色金融与转型金融通过绿色债券、绿色信贷等绿色金融产品与转型金融工具、可持续挂钩类金融工具等转型金融产品，引导资金流向绿色低碳领域，给予相关产业发展、技术升级、消费直接资金支持，为产业发展注入新动力。以支持绿色金融与转型金融的货币政策工具为例，2021年11月，中国人民银行创设推出两个新的结构性货币政策工具：碳减排支持工具和支持煤炭清洁高效利用专项再贷款，支持 金融机构向清洁能源、节能环保、碳减排技术、煤炭清洁高效利用等领域提供优惠利率融资，这对于煤炭依赖型城市的转型路径将形成明显支撑。二是发挥风险管理功能，强化金融韧性。风险管理功能，是通过 16 识别和防范由于环境、气候因素带来的金融风险，从而增强金融机构和金融体系的稳健性。金融体系具有效率和韧性的一项重要特征就是能够对重大风险进行识别、定价和管理。为防范金融风险，全球金融组织和机构推出与气候相关的金融风险防范政策及举措，人民银行深入研究气候和环境因素与金融风险的内在联系与潜在传导路径，引导金融机构识别、评估和管理好自身环境和气候相关风险，并组织了23家全国性银行机构分行业开展气候风险敏感性压力测试，在试点省份开展高碳行业压力测试。煤炭依赖型城市中煤炭及其衍生产业的高碳属性，决定了金融风险管理功能发挥的重要性。 三是市场定价功能助力环境成本内生化。金融定价功能是资源优化配置的重要支撑，资产的内在价值通过金融市场交易中买卖双方相互作用的过程得以“发现”，可通过差异利率、风险担保要求、保费差别等予以体现价值的差异。如在绿色信贷方面，贷款不良率低于全国商业银行不良贷款率平均水平，同时目前已有多个金融机构针对绿色信贷给予FTP内部定价优惠，部分对符合人民银行碳减排支持工具条件的低利率贷款免加收低价贷款资金成本，对运用碳减排金融支持工具发放贷款给予收入奖励等，进一步激励绿色信贷发放。从人民银行碳减排支持工具的运用来看，当金融机构向重点领域发放碳减排贷款后，可向人民银行申请资金支持，人民银行按贷款本金的60%向 金融机构提供资金支持，利率为1.75%，期限1年，可展期2次。截至2022年7月，碳减排支持工具累计发放1827亿元，支持银行发放碳减排领域贷款3045亿元，带动减少碳排放超过6000万吨。在煤炭依赖型城市转型的过程中，市场定价功能将通过推动转型效益、 17 绿色效益向经济效益转化，更好地激励市场主体开展高质量的转型活动。（四）煤炭依赖型城市：鄂尔多斯和霍林郭勒的代表性为进一步分析煤炭依赖型城市煤炭产业的转型路径，分别选择鄂尔多斯与霍林郭勒作为地级市和县域市代表展开研究。其中，鄂尔多斯作为全国最大的原煤生产地级市，每年供应着全国六分之一的煤炭，在2021年间，鄂尔多斯保障了全国18个省市的煤炭供应，煤炭销量达7.2亿吨，创历史新高，是国家重要的煤炭能源基地；而霍林郭勒因煤而建，有着全国五大露天煤矿之一的霍林河露天煤矿，两者都 是极具典型性的煤炭依赖型城市。从煤炭及相关产业对地方经济增长的带动作用来看，2021年鄂尔多斯全年规模以上工业增加值按可比价同比增长5.8%，按三大门类分，采矿业增加值同比增长5%；制造业增长4.9%；电力、热力、燃气及水生产和供应业增长13.3%，三大门类比重分别为78.1%、14.8%和7.1%。霍林郭勒当前也逐步走出了用煤发电、用电炼铝、用铝做铝后精深加工的全产业链发展模式，被中国有色金属工业协会评价为“中国最适合发展煤电铝产业的地区” [6]，2020年地方全年实现规模以上工业总产值527.1亿元，其中原煤企业产值55.71亿元，占规模以上工业比重10.5%；电解铝企业产值296.18亿元，占规模以上工业比重56.1；铝后加工企业产值140.02亿元，同比增长21.95%，占规模以上工业比重26.5%；发电企业产值22.32亿元， [6]资料来源：霍林郭勒市人民政府官网，http://www.hlgls.gov.cn/hlgl/sqjj/2022-09/30/content_ 44d1d1f123cf474c9fd7b8e33122f3e6.shtml 18 占规模以上工业比重4.2%；碳素企业6.27亿元，占规模以上工业比重1.2%，煤炭及相关产业对经济的驱动作用显著。从煤炭及相关产业转型的迫切程度来看，由于两地区对煤炭及相关产业的显著依赖，其也面临较大的减排压力。鄂尔多斯市近年来能耗快速增长，“十三五”前四年，全市新增能耗总量3033万吨标准煤，超出“十三五”控制目标2433万吨标准煤，增量全区第一；单位GDP能耗累计上升53.8%，升幅全区第一。霍林郭勒也受到地方发展电解铝所需新增用能指标超于存量指标的矛盾。综上来看，煤炭及相关产业既为地方发展注入强劲动力，也使地方转型面临现实挑战，其转型的基础与困境也反应着内蒙古煤炭依赖型城市的共性特征。二、金融支持鄂尔多斯煤炭产业转型 （一）鄂尔多斯煤炭产业现状及转型路径1.鄂尔多斯煤炭产业发展现状及问题鄂尔多斯市煤炭产业规模庞大，是经济发展的支柱产业，低碳转型已见成效，但仍面临产业较为低端、环境影响较为严峻的问题。鄂尔多斯市是我国第一大煤炭生产城市，截至2021年，全市含煤区面积达6.1万平方公里，占全市国土面积的70%以上，煤炭探明储量2102亿吨，约占全国煤炭探明储量的六分之一。凭借丰富的煤炭资源，鄂尔多斯形成了煤炭生产、煤电、煤化工为主的煤炭产业链，近年来产业已开展了绿色转型，但受到产业高耗能高污染的内在属性以 及地区发展能力的限制，仍面临环境污染整治与产业转型升级挑战。（1）煤炭产销 19 从煤炭产销来看，鄂尔多斯已开展绿色矿山建设，但距离内蒙古全域发展目标仍有较大提升空间，同时外运导致的污染仍较为显著。鄂尔多斯有序推进智能矿山建设，开展了多个绿色矿山试点工程，例如以酸刺沟煤矿为试点，投入运行私有云系统、智能综合管控平台、智能机器人巡检系统等九项主要职能系统。但绿色开采技术应用仍不够广泛，高端煤机装备、智能化装备制造发展滞后；矿井（坑）水、煤矸石、煤层气等资源综合利用水平偏低。全市绿色矿山建设比例仅为35%，距离内蒙古“到2025年底，全部矿山达到国家或自治区级绿色矿山建设标准”的要求仍有差距。同时在运输方面，铁路运输是鄂尔多斯煤炭外运主要方式，公路运输相对较少，主要用于铁路无法 覆盖的区域和省内短途运输，而且公路运煤扬尘和碳排放较高，据统计，鄂尔多斯33万辆煤炭运输柴油卡车每年即产生3000万吨碳排放[7]。能源消费结构方面，鄂尔多斯煤炭消费占比较大。2020年，在全国能源消费结构中，煤炭占比56.80%，而内蒙古煤炭占比达到82%，其中鄂尔多斯煤炭消费占比高达87%，显著高于全国和自治区平均水平。鄂尔多斯煤炭消费产生了较大碳排放，内蒙古自治区一年碳排放量约为7亿吨，其中鄂尔多斯占比约1/3，其碳排放2亿吨左右，相当比例来自煤炭及相关产业的排放 [8]。（2）煤电领域鄂尔多斯煤电节能提效工作已获进展，但煤电机组能耗仍然较高。“十三五”期间，鄂尔多斯污染防治攻坚战全面推进，升级改造61台 [7]搜狐.鄂尔多斯又上《经济日报》.2018-12-27.https://www.sohu.com/a/285086355_ 99902236.[8]能见Eknower.解密全球首个零碳产业园:零碳新工业体系迈出新一步.2021-10-16.https://www.sohu.com/a/495455205_ 314909 20 5385蒸吨燃煤锅炉，淘汰燃煤小锅炉507台，完成79台燃煤机1775万千瓦超低排放改造。但是当前鄂尔多斯现役燃煤发电机的煤耗水平仍相对落后于世界先进水平。同时受到能耗双控目标影响，与“十三五”规划设定的目标相比，2020年鄂尔多斯煤电投产规模并未达到预期目标。 图7鄂尔多斯已建成煤电装机容量和已建成煤电厂数量（2020年）（3）煤化工领域在煤化工领域，鄂尔多斯加快产业链聚集与延伸，但仍面临资源、环保与技术等制约，长期深度发展能力受限。鄂尔多斯市已建成全球规模最大的现代煤化工基地，初步构筑了煤制油气、煤制甲醇烯烃、煤制乙二醇、煤基新材料等多条产业链，现代煤化工产能1925万吨，其中煤炭深加工产业链、煤基新兴产业链水平走进世界前列。但仍面临较多发展难点，具体来说，一是缺水问题严重。目前，我国煤化工项目单位水耗较大、规模体量大，平均每吨煤直接制油用水5.8吨、 煤间接液化用水6-7吨、煤制天然气用水7-9吨、煤制乙二醇用水25吨、煤制烯烃用水22-28吨，但内蒙古煤化工项目用水主要依赖 21 黄河，但黄河总水量有限，且逐年减少，水资源短缺瓶颈直接制约煤化工产业发展。二是现代煤化工带来更加复杂的环境保护问题。现代煤化工废水的处理难度较大，特别是含有难降解的焦油、酚、多元酚等高浓度难降解有机废水，采用一般的生化工艺很难处理，处理成本高。三是关键技术与装备研发上仍有短板，当前许多关键工艺技术尚未突破，导致产业链短、产品品种少、品质低，同质化现象突出，同时国内装备在大型化、过程控制等方面与国际先进水平相比仍有一定差距。就本地创新能力来看，截至2022年初，鄂尔多斯市共有规上工业企业525户，仅有国家、自治区认定的企业技术中心21户，占比很小，科技创新能力不足，制约了现代煤代工产业智能化、高端化、 绿色化发展[9]。 图8鄂尔多斯煤炭产业链[9]推进煤炭高效清洁利用情况、存在问题及建议[EB/OL]. [2022.12.13].http://gxj.ordos.gov.cn/ywgz/202203/t20220331_ 3169775.html. 22 数据来源：公开资料整理（4）煤建材领域煤建材产业位居自治区前列，但当前的发展规模相对有限。由于鄂尔多斯拥有较为丰富的煤矸石资源以及粉煤灰等工业固体废物，其煤建材产业的发展仍然居自治区前列。目前鄂尔多斯当地将煤建材作为主营业务之一的公司主要有内蒙古华奥煤炭有限公