2020年 地方政府参与全国碳市场工作手册

北京中创碳投科技有限公司 前 言 积极应对气候变化，已成为全球共识和大势所趋。习近平总书记多次强调“应对气候变化不是别人要我们做，而是我们自己 要做”，“是国家可持续发展的要求，是推进构建人类命运共同体的责任担当”。近年来，我国把应对气候变化作为加快经济发 展方式转变的重大战略机遇，通过大力推动绿色发展，淘汰落后产能，调整经济结构、产业结构和产品结构，实现了经济增长和 应对气候变化的双赢。碳排放权交易（以下简称“碳交易”）作为运用市场机制控制温室气体排放、应对气候变化的有效手段， 成为我国推动低碳经济转型的重要政策工具。 我国自 2011 年起探索建立碳排放权交易市场（以下简称“碳市场”），并在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳等 “两 省五市”开展试点工作。经过多年实践，七个试点已基本建成主体明确、规则清晰、监管到位的区域碳市场，为建设全国碳市场 提供了丰富的借鉴经验。数据表明，碳交易机制有效促进了试点地区的减排工作，试点地区碳排放强度下降幅度明显高于全国平 均水平。 2017 年 12 月底，以发电行业为突破口的全国碳市场正式启动。作为生态文明制度建设的重要组成部分，全国碳市场的启动 不仅是落实习近平总书记对国际社会应对气候变化的承诺，也是贯彻党的十九大精神，落实党中央、国务院关于生态文明建设决 策部署的重大举措。 2018 年 4 月，为落实国务院机构改革方案，国家应对气候变化职能从国家发展改革委划转至新组建的生态环境部，地方应 对气候变化职能相应转由各地生态环境部门承担。目前全国碳市场建设工作任务艰巨、时间紧迫，为帮助地方碳市场主管部门和 其他参与方尽快熟悉和掌握碳交易的基本知识和相关工作要求，在能源基金会（美国）的支持下， 清华大学中国碳市场研究中心 和 北京中创碳投科技有限公司 共同 编写了这本《地方政府参与全国碳市场工作手册》，期望能为全国碳市场建设贡献绵薄之力。 本工作手册主要包括五部分内容：第一部分介绍了碳市场的建设背景，包括气候变化与全球碳市场态势；第二部分介绍了碳 市场的基本知识和运作方式；第三部分介绍了我国碳市场的发展现状及趋势；第四部分详细梳理了地方政府为参与全国碳市场需 要开展的重点工作及保障措施；第五部分归集了“林业碳汇”、“碳普惠”、“碳信息披露”等与碳市场紧密相关的十个热点专 题。 本手册的数据和信息来源于各交易所及国家和试点地区碳交易主管部门的文件或公告，如有不正之处，欢迎指正。 2019 年 3 月 本报告由能源基金会资助。 报告内容不代表能源基金会观点。 地方政府参与全国碳市场工作手册 地方政府参与全国碳市场工作建议 依据《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，全国碳市场建设将依次经过 “基础建设期” 、 “模拟运行期” 和 “深 化完善期”。以全国碳市场正式启动交易为节点，地方政府参与全国碳市场建设可分为“基础建设阶段”和“实施运行阶段”。 基础建设阶段 在基础建设阶段，建议省级碳交易主管部门做好以下工作（详见表 1）： 1. 建立碳市场工作机制，由省级生态环境部门主要负责，其他相关部门协同推进； 2. 制定配套制度，例如地方性碳市场管理办法和实施方案； 3. 组织历史数据报送核查工作，包括组织企业上报历史排放数据，组织第三方核查机构审核排放报告，向国家主管部门报送 本辖区排放数据和重点排放单位名单； 4. 在国家碳交易支撑系统上线运行后，按照统一部署及时完成开户工作； 5. 根据国家分配方法进行经济影响评估，研究制定适合本省的配额分配和管理方案；组织企业参与模拟交易，根据模拟交易 情况完善配额分配相关制度； 6. 有计划、有针对地开展能力建设，全方位提升市场各参与主体的业务水平。 实施运行阶段 在实施运行阶段，建议省级碳交易主管部门做好以下工作： 1. 做好年度碳排放数据的监测、报送和核查工作，确保 MRV 常态化、制度化、流程化； 2. 做好年度配额的分配和调整工作； 3. 督促企业按时完成年度配额清缴，并对本省配额分配、管理和履约情况进行分析评估； 4. 酌情扩大本省覆盖范围，向国家碳交易主管部门报批； 5. 配合国家主管部门在核查、履约等方面做好监管工作； 6. 定期对本地碳市场运行开展全方位评估，总结经验教训，发现问题及时处理或上报。 全国碳交易正式启动后，省级主管部门年度工作流程如下图所示（图中时间节点仅为示例，实际以未来国家政策为准，其中 重点环节的工作建议见表 2）。 北京中创碳投科技有限公司 督促企业备案下年度监测计划 组织企业提交上年度排放数据 督促企业按照监测计划开始本年度排放监测 组织第三方核查机构开展核查 督促企业提交核查报告向控排企业发放本年度配额 公布履约情况 对上一年度配额进行调整，督促控排企业清缴配额 组织报告复核、完成数据汇总及上报 表 1：省级主管部门在碳市场基础建设阶段的主要任务及建议 主 要 任 务 工 作 建 议 国 家 主 管 部 门 相 关 规 定 建 立 工 作 机 制 1.成立碳市场建设领导小组，负责总体 指导和统筹协调推进碳排放权交易 重点工作。建议由省政府分管领导 担任组长 ，省 生态环境厅分管领导担 任 副组长，省财政厅、林业厅、统计局等省直相关单位领导为小组成员。 2.设立专家顾问委员会， 邀请本地 专家以及国家级专家担任顾问，提供建 议和技术支持。 3.各设区市同时设立相应工作机构，配合省级主管部门开展工作。 《 全 国 碳 排 放 权 交 易 管 理 暂 行 办 法 》 第 五 条 ： 各省、自治区、直辖市发展和改革委员会是碳排放权交易的 省级碳交易主管部 门 (以下称省级碳交易主管部 门)，依 据本办法对本行政区域内的 碳排放权交易相关活动进行管理 、监 督和指导 。其 它各有关部门应按照各自职责， 协同做好与碳排放权交易相关的管理工作。 《 全 国 碳 排 放 权 交 易 市 场 建 设 方 案 （ 发 电 行 业 ） 》 （ 二 十 一 ） 强化责任落实。各省级及计划单列市人民政府负责本辖区内的碳市场建设工作。 制 定 配 套 制 度 （ 非 必 要 紧 急 任 务 ， 但 具 有 重 要 意 义 ） 制定地方性的碳市场管理办法和实施方案，将有助于明确各 相关部门职 责、有助于地方配额分配和管理、有助于强化市场监管。 组 织 排 放 数 据 报 送 与 核 查 1.根据国家公布的标准和指南并结合地方实际，明确相关技术要求或进 一 步细化碳排放报告与核查的技术规范。 2.组织企业上报历史排放数据和监测计划，督促企业按时提交。 3.组织第三方核查机构审核排放报告。 4.统计分析排放数据 ，向 国家主管部门 汇总报送排放数据和本辖区重点排 放单位名单。 《 全 国 碳 排 放 权 交 易 管 理 暂 行 办 法 》 第 二 十 六 条 ： 重点排放单位应根据国家标准或国务院碳交易主管部门公布的企业温室气体排放核算与报告指南，以 及 经备案的排放监测计划，每年编制其上一年度的温室气体排放报告， 由核查 机构进行核查并出具核查报告后，在规定 时间内向所在省、自治区、直辖市的省 级碳交易主管部门提交排放报告和核 查报告。 《 全 国 碳 排 放 权 交 易 市 场 建 设 方 案 （ 发 电 行 业 ） 》 （ 十 ） 碳 排 放 监 测 、 报 告 与 核 查 制 度 。 国务院发展改革部门会同相关行业主管部门制定企业排放报告管理办法、完 善企业温室气体核算报告指南与技 术规范。各省级、计划单列市应对气候变化主管部门组织开展数据审定和报送工作。 完 成 支 撑 系 统 开 户 在国家几大支撑系统完成建设后， 按照国家统一部署 ，及 时完成省级主 管 部门开户，督促并协助控排企业完成开户。 《 全 国 碳 排 放 权 交 易 管 理 暂 行 办 法 》 第 十 七 条 ： 注册登记系统为国务院碳交易主管部门和省级碳交易主管部门、重点排放单位 、交 易机构和其他 市场参与 方等设立具有不同功能的账户 。参 与方 根据国务院碳交易主管部门的相 应要 求开立账户后 ，可 在注册登记系统中进行 配额管理的相关业务操作。 第 二 十 四 条 ： 国家确定的交易机构的交易系统应与注册登记系统连接，实 现数据交换， 确保交易信息能及时反映到注 册登记系统中。 制 定 配 额 分 配 和 管 理 方 案 1.研究制定本省配额管理细则，明确配额管理工作的分工及工作流程， 2.根据国家配额分配方案进行本省经济影响评估，向国家提出改进建议。 3.制定适合本省的配额分配方案，建立配额预发、预留和调整机制。 4. 发放配额，组织企业参与模拟交易；根据模拟交易情况，完善配额分 配相关制度和方法。 《 全 国 碳 排 放 权 交 易 管 理 暂 行 办 法 》 第 十 二 条 ： 国务院碳交易主管部门 根据 不同行业的具体情况，参考相关行业 主管部门的意 见，确定统一的配 额免费分 配方法和标 准。各省、自治区、直辖市结合本地实际 ，可 制定并执行比全国 统一的配额免费分配方法和标准更加严格 的分配方法和标准。 第 十 三 条 ： 省级 碳交易主管部门依据第十二条确定的配额免费分配方法和标准，提出本行政区域内重点排放 单位的免 费分配配额数量，报国务院碳交易主管 部门确定后，向本行政区域内的重点 排放单位免费分配排放配额。 开 展 能 力 建 设 吸收国内外碳市场建设经验，借助本地专家或外部力量，有计划、 有针 对 性地开展能力建设，以提升市场各参与 主体的业务水平。 《 全 国 碳 排 放 权 交 易 市 场 建 设 方 案 （ 发 电 行 业 ） 》 （ 二 十 二 ） 推 进 能 力 建 设 。 组织开展面向各类市场主体的能力建设培训，推进相关国际合作。鼓励相关行业协会和 中央企业集团开展行业碳排放数据调查 、统计分析等工作，为科学制定配额 分配标准提供技术支撑。 地方政府参与全国碳市场工作手册 表2：省级主管部门在碳市场实施运行阶段的年度工作流程及重点环节的工作建议 工作流程 组织控排企业 提交上年度排放报告 组织第三方核查机构 对排放报告进行核查 对排放报告进行 复核、汇总和报送 调整上年度配额， 督促控排企业清缴履约 向控排企业 发放本年度配额 督促控排企业 备案下年度监测计划 涉及主体 控排企业、第三方核查机构 第三方核查机构、控排企业 第三方核查机构、控排企业 控排企业 控排企业 控排企业 省级主管部门的 工作建议 1.发布核查工作通知，明确报 送企业范围及工作程序和要 求。 2.组织控排企业和第三方核查 机构召开工作启动培训会。 3.引导企业借助null国家碳市场 帮助平台null或本地专家资源， 及时解决监测、报送中遇到的 技术性问题。 4.督促控排企业按时提交上年 度排放报告和补充数据表。 1.组织第三方核查机构对控排 企业提交的上年度排放报告和 补充数据表进行核查。 2.对上年度新纳入控排企业的 排放监测计划进行审核。 3.对已备案的排放监测计划， 如有修订，需组织第三方核查 机构进行审核。 1.采用抽查复查、专家评审等 方式确保数据质量。 2.对国家主管部门要求复查的 控排企业、核查报告显示排放 情况存在问题的控排企业以及 除上述两种情况外一定比例的 控排企业，对其排放报告与核 查报告进行复核。 2.将复核确定后的汇总数据、 单个企业的核查报告结论页、 排放报告、补充数据表、经审 核的监测计划，按照要求报送 至国家主管部门。 1.依据核查结果调整上年度配 额。 2.发布履约通知，明确履约时 间、流程和处罚措施。 3.在控排企业清缴配额后予以 确认，及时公布履约情况。 4.企业关闭、停产、合并、分 立或者产能发生重大变化的， 可根据实际情况对其已获得的 免费配额进行调整。 5.每年对控排企业上年度的配 额清缴情况进行分析，并将清 缴情况上报国家主管部门。 1.根据核查结果确定本年度控排 企业名单，并上报国家主管部门。 可酌情扩大本省碳交易覆盖范 围，并报送国家主管部门审批。 2.依据国家统一方法和标准，制 定本省本年度配额分配和管理方 案。 3.上报本省控排企业免费分配配 额数量，经国务院碳交易主管部 门确定后进行分配。 4.免费分配后剩余的配额可用于 有偿分配或用于新建项目分配。 对控排企业提交的监测计划 进行审核备案。 国家主管部门的 相关规定 国家主管部门在此项工作启动 前，通常会发布《关于做好**** 年度碳排放报告与核查及排放 监测计划制定工作的通知》 国家主管部门发布的《关于做 好****年度碳排放报告与核查 及排放监测计划制定工作的通 知》 国家主管部门发布的《关于做 好****年度碳排放报告与核查 及排放监测计划制定工作的通 知》 《全国碳排放权交易管理暂行 办法》第二十九条 《全国碳排放权交易管理暂行 办法》，第三十至三十三条 《全国碳排放权交易市场建设 方案（发电行业）》，第十一条 《全国碳排放权交易管理暂行办 法》，第十二至十五条 《全国碳排放权交易管理暂 行办法》，第二十五条、第二 十六条 注意事项 上年度新纳入企业需在此阶段 制定并提交排放监测计划。 核查机构需按照国家主管部门 公布的核查指南开展碳排放核 查工作。重点排放单位对核查 结果有异议的，可向省级碳交 易主管部门提出申诉。 复查相关费用由省级财政予以 安排。 省级主管部门可对逾期或不足 额清缴的控排企业依法依规予 以处罚，并将相关信息纳入全 国信用信息共享平台实施联合 惩戒。 地方可制定并执行比全国统一的 配额免费分配方法和标准更加严 格的分配方法和标准。 控排企业在整个年度内，需 严格按照监测计划进行监测 并记录 表 2: 省级主管部门在碳市场实施运行阶段的年度工作流程及重点环节的工作建议 北京中创碳投科技有限公司 目录 名词解释 .1 | 第一部分 | 碳市场建设背景 3 气候变化是人类面临的严峻挑战 .4 气候变化的影响和危害 4 全球合作应对气候变化 7 碳交易：以市场机制应对气候变化 .9 碳市场null奖优淘劣null ，创新发展路径 9 碳市场已成为全球主要减排政策工具 10 中国应对气候变化的定位与目标 .12 | 第二部分 | 碳市场基本知识及运作方式 .14 碳交易体系的核心要素 15 配额总量 15 覆盖范围 16 监测报告与核查 18 配额分配 20 交易机制 22 抵消机制 23 履约机制 26 碳市场运行的支撑系统 27 数据报送系统 27 注册登记系统 28 交易和结算系统 28 | 第三部分 | 我国碳市场发展现状 .29 试点经验证明碳交易在中国切实可行 .31 基本情况 31 试点经验 33 全国碳市场正在有序稳步推进 .34 政策体系 34 建设进展 37 地方政府参与全国碳市场工作手册 | 第四部分 | 地方政府参与全国碳市场的步骤和措施 .39 重点任务 .41 基础建设阶段的主要任务 41 实施运行阶段的主要任务 44 保障措施 .47 领导高度重视 47 加大资金支持 47 强化能力建设 48 积极宣传引导 48 | 第五部分 | 专题 49 【专题一】：温室气体从何而来？为何与污染物同根同源？ .50 【专题二】：碳交易如何实现全社会低成本减排？ 51 【专题三】：碳配额总量和碳排放总量一样吗？ 52 【专题四】：温室气体排放量是如何计算的？ 53 【专题五】：基于项目的碳减排量和碳配额有什么区别？ 54 【专题六】：为什么林业碳汇现如今备受青睐？ 54 【专题七】：我国温室气体排放数据报送体系分几层？ 56 【专题八】：为什么要重视企业碳信息披露 ? .57 【专题九】：什么是碳普惠？与碳市场有何关系？ 58 【专题十】：什么是“三位一体”的多层次碳市场？ 60 | 第六部分 | 附件 61 附件 1 全国碳排放权交易管理暂行办法 62 附件 2 全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业） .67 附件 3 国家发展改革委办公厅关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通 知 .70 附件 4 国家发展改革委办公厅关于做好 2016、2017 年度碳排放报告与核查及排放监 测计划制定工作的通知 73 附件 5 关于做好 2018 年度碳排放报告与核查及排放监测计划制定工作的通知 75 北京中创碳投科技有限公司 1 名词解释 1. 温室气体 《联合国气候变化框架公约》将温室气体定义为“大气中那些吸收和重新放出红外辐射的自然和人为的气态成分”。《京都 议定书》及其修正案中规定控制的 7 种温室气体为：二氧化碳（CO 2 ）、甲烷（ CH 4 ）、氧化亚氮（ N 2 O）、氢氟碳化合物（HFCs）、 全氟碳化合物（PFCs）、六氟化硫（SF 6 ）和三氟化氮（NF 3 ）。 2. 气候变化 《联合国气候变化框架公约》中对气候变化的定义指“除在类似时期内所观测的气候的自然变异之外，由于直接或间接的人 类活动改变了地球大气的组成而造成的气候变化”。通俗而言，气候变化是指工业革命以来，由于人为活动排放温室气体导致大 气中温室气体浓度增加引起的以变暖为主要特征的全球气候变动。 3. 国家自主贡献 国家自主贡献是各缔约方根据各自国情和发展阶段确定的应对气候变化行动目标。根据巴黎大会决议和《巴黎协定》有关要求， 缔约方每 5年通报一次国家自主贡献。 2015年，我国提出了国家自主贡献目标：二氧化碳排放 2030年左右达到峰值并争取尽早达峰； 单位国内生产总值二氧化碳排放比 2005 年下降 60%-65%，非化石能源占一次能源消费比重达到 20% 左右，森林蓄积量比 2005 年 增加 45 亿立方米左右。 4. 二氧化碳当量 指一种用作比较不同温室气体排放的量度单位，可以把不同温室气体的效应标准化。各种不同温室效应气体对地球温室效应 的贡献度不同，由于二氧化碳是人类活动产生温室效应的主要气体，为了统一度量整体温室效应的结果，规定以二氧化碳当量为 度量温室效应的基本单位。一种气体的二氧化碳当量是通把该气体的吨数乘以其全球变暖潜能值（GWP）后得出的。 5. 碳排放 指煤炭、天然气、石油等化石能源燃烧活动和工业生产过程以及土地利用、土地利用变化与林业活动产生的温室气体排放， 以及因使用外购的电力和热力等所导致的温室气体排放。碳排放是温室气体排放的总称，由于温室气体中二氧化碳影响最为严重， 因此用“碳”作为代表。 6. 碳排放权 是指依法取得的向大气排放温室气体的权利。 7. 碳强度 即碳排放强度，是指单位国内生产总值二氧化碳排放。 8. 碳排放权交易 即碳交易，是为促进温室气体减排，减少碳排放所采用的市场机制，即把碳排放权作为一种商品进行交易。 9. 碳排放配额 政府分配给重点排放单位指定时期内的碳排放额度，是碳排放权的凭证和载体。1 单位配额相当于 1 吨二氧化碳当量。 地方政府参与全国碳市场工作手册 2 10. 碳市场 即碳排放权交易市场。指以控制温室气体排放为目的，通过法律界定、人为建立起来的政策性市场。通过交易温室气体排放 配额或温室气体减排量，以全社会最低经济成本实现减排目标。 11. 重点排放单位 也称控排企业，是指满足碳交易主管部门确定的纳入碳排放权交易标准，且具有独立法人资格的温室气体排放单位，每年有 获得碳排放的权利及上缴配额的义务。 12. 国家核证自愿减排量（CCER） 是指依据国家发展和改革委员会发布施行的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》的规定，经其备案并在国家注册登记系 统中登记的温室气体自愿减排量。 13. 林业碳汇 通过实施造林再造林和森林管理、减少毁林等活动，吸收大气中的温室气体并与碳排放权交易结合的过程、活动或机制。 14. 碳金融 指服务于限制温室气体排放等技术和项目的直接投融资、碳排放权交易和银行贷款等金融活动。 15. 碳普惠制 对小微企业、社区家庭和个人的节能减碳行为进行具体量化和赋予一定价值，并建立起以商业激励、政策鼓励和核证减排量 交易相结合的正向引导机制；旨在普及低碳知识，推行低碳生活和低碳消费，推广使用低碳产品、技术。 CDM：Clean Development Mechanism 清洁发展机制 CER： Certification Emission Reduction 核证减排量 CCER： China Certified Emission Reduction 国家核证自愿减排量 EU ETS： European Union - Emission Trading Scheme 欧盟碳排放权交易体系 ICAP： International Carbon Action Partnership 国际碳行动伙伴组织 FFCER： Fujian Foreset Certified Emission Reduction 福建林业碳汇 MRV： Measurement, Reporting and Verification 监测、报告和核查 北京中创碳投科技有限公司 3 第一部分 碳市场建设背景 地方政府参与全国碳市场工作手册 4 气候变化是人类面临的严峻挑战 气候变化的影响和危害 气候变化已成为全球关注的热点问题。近百年来全球气候变化的结论，是建立在完备的科学理论基础和坚实的观测数据之上 （图 1-1），并被国际社会和科学界主流普遍接受。联合国政府间气候变化专门委员会 1 （ IPCC）最新评估报告显示：过去的 130 年全球地表平均温度上升了 0.85℃ ，最近 30 年是有记录以来最热的 30 年； 1901 年到 2010 年，全球平均海平面上升了 19 厘米； 过去 10 年间冰川融化的速度比上世纪 90 年代加快了数倍。 图 1-1 地表温度变化（1901 年 -2012 年） 图片来源：IPCC 1 IPCC 是世界气象组织 (WMO) 及联合国环境规划署 (UNEP) 于 1988 年联合建立的政府间机构，目前有 195 个会员国。 IPCC 的作用是在全面、客观、公开和透明的基础上提供对气候变化的科学评估，并每五年发布一次。截至目前共发布了五次评估报告， 为全球气候治理提供了全面和准确的科学依据。 北京中创碳投科技有限公司 5 全球气候变化主要是由温室气体过度排放所导致。IPCC 报告指出，“以化石燃料燃烧为主的人类活动，是导致大气中温室 气体含量增加的主要原因”（图 1-2）。因此，减缓气候变化的关键就是减少化石燃料的使用，从而减少以二氧化碳为主的温室 气体排放。 图 1-2 化石燃料燃烧排放的 CO 2 占比最大 图片来源： IPCC 图 1-3 气候变化对全球的影响 图片来源： IPCC 地方政府参与全国碳市场工作手册 6 气候变化对全球的主要影响包括海平面上升、洪水、热浪、干旱、破坏生态系统等，如果不及时采取措施应对，将严重影响 人类的生产生活 ( 图 1-3)。例如，岛国被淹引发难民危机、淡水短缺引发资源之争、农作物减产引发粮食危机、大量物种灭绝导 致生物多样性受损、雾霾和病毒传播导致疾病肆虐 …… 气候变化已成为全球可持续发展最大威胁之一。 2018 年 10 月， IPCC 发布《全球升温 1.5℃ 特别报告》 2 ，再次为气候变化敲响警钟。报告指出，如果能将气温升高控制在 1.5℃ 以内，会明显比升温 2℃ 更好地避免一系列灾害（图 1-4），数字的鲜明对比，提醒着各国急需采取更有力的行动控制全球升温速度。 图 1-4 全球升温 1.5℃ 和 2℃ 的影响对比 图片来源： IPCC 2 该特别报告是 IPCC 第六次评估报告的系列报告之一，来自 40 个国家的 91 位作者参与编写，共评估了 6000 余份科学论文。 北京中创碳投科技有限公司 7 全球合作应对气候变化 图 1-5 应对气候变化的三大国际法律性文件 地方政府参与全国碳市场工作手册 8 国际社会自上世纪 80 年代起就广泛开展合作，积极探索应对气候变化的方法和路径。在联合国主持下，先后谈判制定了《联 合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）、《京都议定书》和《巴黎协定》，构成了目前全球开展气候变化合作的三大国 际性法律文件（图 1-5）。自 1995 年起，《公约》缔约国在每年 12 月会召开气候大会，至今已举办了 24 届，收获了丰硕的成果（表 1-1）。尤其是《巴黎协定》的快速生效，再次表明气候变化是人类有史以来最具共识的议题之一。 表 1-1 联合国气候大会部分成果展示 表1-1 联合国气候大会部分成果展示 成果 时间 主要内容 《京都议定书》 1997年通过 2005年生效 要求发达国家在2008年至2012年，实现温室气体排放总量在1990年基础上至少 减少5%的目标。 巴厘路线图谈判进程 2007年启动 加强2012年后应对的气候国际合作，防止《议定书》第一、第二承诺期之间出现 空档。 《哥本哈根协议》 2009年 商讨《京都议定书》一期承诺到期后的后续方案。 多哈气候谈判 2012年 对京都议定书的后续安排达成了政治共识；明确2013到2020年全球减排总体安排； 启动了巴黎协定谈判授权。 《巴黎协定》 2017年 包括《巴黎协定》实施细则草案，进一步明确了2018年促进性对话的框架和方式， 以及加速2020年前气候行动的一系列安排。 北京中创碳投科技有限公司 9 碳交易：以市场机制应对气候变化 碳交易与应对气候变化的关系 碳交易 通过市场机制 “奖优淘劣” 买碳有成本 倒逼企业淘汰落后产能 卖碳有收益 激励企业节能减排 投资有回报 推动低碳技术创新 带动绿色金融发展 直接作用 ：减少温室气体排放。 间接作用：促进减排规模化、 技术化和专业化，最终实现产 业结构升级。 溢出效应：实现全社会低碳绿 色转型 价格传导 碳市场“奖优淘劣”，创新发展路径 碳市场是一种全新的环境经济政策工具，其最大的创新之处在于通过“市场化”的方式解决环境问题，通过发挥市场在资源 配置中的决定性作用，在交易过程形成合理碳价并向企业传导，促使其淘汰落后产能或加大研发投资。碳市场机制特别是碳金融 的发展有助于推动社会资本向低碳领域流动，有利于激发企业开发低碳技术和应用低碳产品，带动企业生产模式和商业模式发生 转变，提高企业的市场竞争力，为培育和创新发展低碳经济提供动力（图 1-6）。 图 1-6 碳交易机制通过价格传导机制奖优淘劣 地方政府参与全国碳市场工作手册 10 受气候变化谈判的影响和推动，即便是在全球金融危机蔓延、国际经济复苏乏力的情况下，各国对气候变化的重视程度不但 没有减弱，反而加大了对低碳绿色发展的重视和投入。这是因为他们认识到，应对气候变化、发展低碳经济，加大对新能源和可 再生能源领域的投资，不但有利于降低污染物排放（ 参见专题一：温室气体从何而来？为何与污染物同根同源？ ），更有利于刺 激本国经济走出危机困境，促进新的就业岗位和制造新的经济增长点，从而拉动经济的可持续恢复和增长，提高长远竞争力。 以美国 GDP 排名第一的加州为例，为实现 “ 到 2020 年温室气体排放降至 1990 年水平 ” 的减排目标，加州于 2013 年 1 月启 动了碳排放权交易体系。高额的碳价 3 激发了清洁技术创新，并吸引了大量相关行业的投资，如今加州的清洁技术投资和专利数 量在美国处于领先地位，清洁技术专利的注册数量比排名第二的纽约州高出 4 倍，仅 2016 年就有 14 亿美元的清洁技术风险投资 流入加州，占当年美国全国总额的 2/3。此外，碳交易也推动了加州清洁电力的发展，在过去 5 年间，加州太阳能发电成本下降 了 80%-90%，风能下降了 60%。与此同时，加州碳市场及其他相关政策帮助该州创造了 50 多万个工作岗位，其中与太阳能电源 有关的就有超过 15 万个（图 1-7）。加州经验证明，实施碳交易不仅不会损害经济发展，反而会为经济的可持续发展提速。 图 1-7 碳交易为加州带来大量投资和工作岗位 碳市场已成为全球主要减排政策工具 碳交易机制作为促进可持续发展的重要措施，在全球备受青睐。根据国际碳行动合作组织（ICAP）发布的《全球碳市场进 展报告》和世界银行发布的《2017 年碳定价现状与趋势》，截至 2017 年底，全球共有 21 个碳交易体系（ETS）在投入运行，除 中国全国碳市场和 9 个区域碳市场 4 外，还包括欧盟、新西兰、瑞士、韩国、加拿大魁北克碳市场，美国加州碳市场和覆盖东部 9 个州的区域温室气体减排行动（RGGI），日本东京都和埼玉县碳市场等。这些碳市场覆盖了超过 70 亿吨的温室气体排放，占全 球碳排放总量的 15%。此外，巴西、俄罗斯、泰国、土耳其、越南、哈萨克斯坦等国家正在考虑或筹备建设碳市场（图 1-8）。 与此同时，在 158 个国家提交的国家自主贡献（INDC）中，有 40% 计划利用市场机制完成减排目标。 虽然部分国外碳市场在发展中遇到了碳价暴跌、市场低迷等阶段性问题，但总体来看，未来仍将是产品不断丰富、交易逐步 扩大的趋势。此外，各国市场间的链接和全球碳市场的统一已成为不可逆转的趋势。 3 加州碳价自开市以来一直保持在12美元之上，2017年9月达到15.40美元的历史最高价（当时欧盟价碳价为7.31美元）。 目前加州碳价仍保持在 15 美元左右。 4 除七个碳交易试点外，目前我国还有四川和福建两个区域碳市场。 北京中创碳投科技有限公司 11 正在实施 计划实施 考虑实施 图 1-8 全球碳交易体系现状（来源 :ICAP ） 地方政府参与全国碳市场工作手册 12 中国应对气候变化的定位与目标 随着世界经济和排放格局的变化，中国参与全球气候治理角色的重要性不断增强。中国根据自身国情、发展情况、可持续发 展目标和国际责任担当，确定了到 2030 年的自主行动目标（图 1-9），包括二氧化碳排放 2030 年左右达到峰值并争取尽早达峰， 单位国内生产总值二氧化碳排放比 2005年下降 60%-65%，非化石能源占一次能源消耗比重达到 20%左右等。党的十九大报告指出， 中国正 “ 引导应对气候变化的国际合作，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者 ” 。 图 1-9 中国 2030 年碳减排的自主行动目标 中国经济发展现已进入调结构、稳增长的 “ 新常态 ” ，长期粗放型、资源依赖型的经济增长方式产生了经济社会发展需要与 资源短缺之间的巨大矛盾。应对气候变化、创新发展路径不是“别人要我们做，而是我们自己要做”，因为低碳发展也是实现我 国经济社会可持续发展的必然选择。建立符合我国国情的碳市场有助于我国转方式、调结构、升档次、克服中等收入陷阱、提高 国际领域的低碳竞争力。（图 1-10） 图 1-10 中国碳市场建设的内外因素 北京中创碳投科技有限公司 13 政策速递：机构改革有利于推动我国应对气候变化工作 2018 年初，根据国务院机构改革方案，国家应对气候变化职能从国家发展改革委划转至新组建的生态环境部， 因此地方应对气候变化职能将相应由各地生态环境部门承担。 截至目前，各省市生态环境厅（局）已相继挂牌，职能转隶工作正在进行中。针对一些人质疑“机构改革会 造成应对气候变化职能在某种程度上减弱”，2018 年 10 月，在生态环境部举行的例行新闻发布会上，应对气候 变化司李高司长做出如下回应： “机构改革把应对气候变化职能调整到新组建的生态环境部，是党中央、国务院在新形势下进一步加强应对 气候变化的新举措。” “应对气候变化工作涉及到经济社会发展方方面面，关系到国家的全局和长远，从来都不是某一个部委能够 单独完成的，需要各部门之间协调配合，需要地方积极落实，需要行业和企业积极参与，也需要全社会共同努力。 我国成立了国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，由总理来担任组长，同时几乎所有的国务院组成部门都 是这个协调小组的成员，这充分说明了这项工作需要统筹协调。” “应对气候变化涉及到全球，环境污染治理是国内工作，但应对气候变化和环境污染治理有很大的潜力进行 协同增效。机构调整为我们实现应对气候变化与环境污染治理的协同增效提供了体制机制保障，这对进一步做好 应对气候变化工作是有利的，同时我国已经提出了到 2020、2030 年中长期的应对气候变化目标，现在最重要的就 是抓落实。生态环境系统有非常强有力的监督体系和监督机制，更好地统筹协调利用好这样的体系，对推动我国 应对气候变化目标的实现也具有非常重要的意义。” 2018 年 3 月，国务院机构 改革方案出炉，国家发改委的 应对气候变化和减排职责划转 至新组建的生态环境部。 2018 年 8 月，生态环境 部“三定”方案印发，设置 了应对气候变化司，明确其 相关职能。 2018 年 10 月，生态环境部 内设机构详细职责公布，明确国 内政策和履约处承担全国碳排放 权交易管理工作。 地方政府参与全国碳市场工作手册 14 第二部分 碳市场基本知识及运作方式 碳交易机制的核心思想是建立一个碳排放总量控制下的交易市场，政府通过引入总量控制与交易机制（Cap and Trade），使 控排企业受到碳排放限额约束。如果企业碳排放量超出政府为其设定的限额，则需要通过碳交易市场购买相应配额，否则将受到 处罚；企业也可选择通过技术改造或改善经营等手段减少碳排放，并通过碳交易市场出售节余的配额而获利（图 2-1）。每家控排 企业出于自身利益最大化的考虑，会选择对自己最有利的方式实现碳排放达标，或自身减排，或通过碳市场购买配额。相比行政 命令机制，碳市场可以使得社会总减排成本更低。（参见专题二：碳交易如何实现全社会低成本减排？） 图 2-1 碳交易基本原理 北京中创碳投科技有限公司 15 碳交易体系的核心要素 碳交易体系的核心要素包括配额总量、覆盖范围、配额分配、排放数据的监测报告与核查（ MRV）、履约考核、抵消机制 以及市场交易（图 2-2）。 图 2-2 碳交易体系的核心要素 配额总量 碳交易的初衷是控制温室气体的排放量，通过设定配额总量确保碳排放权的 “ 稀缺性 ” 是碳交易的实践前提。配额总量的多 少决定了碳市场上配额的供给，进而影响配额的价格。 “ 物以稀为贵 ” ，通常情况下，配额总量越多则碳价越低，总量越少则碳 价越高。 配额总量设定的方法通常有两种，分别是 “ 自上而下法 ” 和 “ 自下而上法 ” （图 2-3），前者优势是可以根据国家减排目标 调节碳交易体系的松紧度，后者的优势是考虑了参与者的具体情况，但是需要有高质量的分行业数据做支撑。 图 2-3 配额总量设定的两种方法 地方政府参与全国碳市场工作手册 16 在现阶段，经济快速增长的发展中国家往往很难设定出绝对量化的碳减排目标。因此，我国碳市场是在综合考虑经济发展要 求和温室气体控排目标的基础上，与企业历史排放数据相结合，采用 “ 自上而下 ” 与 “ 自下而上 ” 相结合的方法，并遵循 “ 适度 从紧 ” 和 “ 循序渐进 ” 的原则设定碳市场总量。随着国家低碳战略和减排目标的调整，未来配额总量也会随之改变。 ( 参见专题三： 碳配额总量和碳排放总量一样吗？ ) 图 2-4 全国配额总量设定方法示意图 值得一提的是，碳排放总量控制目标是确定全国碳市场配额总量的基础，碳市场配额总量实际上是我国碳排放总量的一部分， 两者并不等同。以我国七个碳交易试点为例，碳市场配额总量占各试点地区排放总量的比例不同，一般在 40-60% 区间，这与各 试点碳市场纳入行业、企业及其排放特征不同等因素密切相关。 覆盖范围 碳市场的覆盖范围决定了配额总量的多少，由纳入行业、纳入气体和纳入标准 5 所决定（图 2-5）。通常，覆盖的参与主体和 排放源越多，则碳交易体系的减排潜力越大，减排成本的差异性越明显，碳交易体系的整体减排成本也就越低。但并不是覆盖范 围越大越好，因为覆盖范围越大，对排放的监测报告和核查（ MRV）的要求也越高，管理成本也越高，同时加大了碳交易的监 管难度。 图 2-5 碳市场覆盖范围分类 5 纳入标准包括三个方面：一是标准的类型，即可以是排放量，也可以是其它参数；二是标准的数值，即多大排放量以上 的排放源或多大规模以上的排放源才被纳入；三是标准的对象，即该标准针对的是排放设施还是排放企业。 北京中创碳投科技有限公司