绿色市政融资--中欧生态城 (1).pdf

Europe – China Eco -Cities Link Project T he Europe -China Eco Cities Link (EC -LINK) Project is a Technical Assistance project financed by the European Commission and operated by the Chinese Ministry of Housing and Urban Rural Development (MoHURD). 绿色金融导则 绿色市政融资 绿色市政融资的目标 。 绿⾊市政融资的总体⺫标是，通过社会可持续发展和⻓期的⽅式，向必要的绿⾊基础设施 提资⾦和融资，来⽀持城市的绿⾊发展。绿⾊基础设施指能够帮助城市减少碳排放和污染⽔平的基础设施，以及 能够增强城市韧性抵御⽓候变化和其他灾害的基础设施。符合绿⾊投资条件的项⺫类型已在中欧⽣态城编制的 《绿⾊设计指南》中列出。政策导向 。 根据“⼗三五”规划中确定的绿⾊议程来看，中国设定了 2030 年左右实现 全国碳排放峰值的宏伟⺫标，明智地认识到经济增⻓与应对⽓候变化应⻬头并进。⾯对这种新的经济环境，积极 发展绿⾊⾦融看来是中国的必然选择。这项挑战的核⼼在于⾦融管理规则。转型过渡将产⽣⼤量成本。由保尔森 基⾦会、中国能源基⾦会以及中国可再⽣能源⾏业协会编写的《绿⾊⾦融与低碳城市》系列研究报告估算，未来 五年，在中国建设低碳城市将需要 6.6 万亿元⼈民币（合 1 万亿美元）。 1 这包括中国城市的节能建筑、低碳交通 和清洁能源投资。 新机会。 ⼤多数中国城市通过出售⼟地和国家补贴转移等⽅式，取得近期发展所需⼤部分资⾦，但未来可能通过 税收改⾰和使⽤新的融资⼯具，在融资⽅⾯进⾏⼤量创新。⼟地增值税、其他税款等资⾦来源，以及市政绿⾊债 券、私营部⻔融资和政府与社会合作等融资来源，将成为更重要的市政融资机制。 资金来源 选项 ⾸先，收取所有当前适⽤的税款（⽆减免），并将所有当前服务费⽤设定在尽可能接近回收成本（全额收 取），然后审查当前可能节省的补贴，以便腾出收⼊⽤于投资。通过透明的评估 过 程明确资⾦来源并分配 给 具体投资。短缺资⾦应该由新的收⼊来源 弥 补（⻅下⽂）。评估流程架构和所需信息在中欧⽣态城编制 的预可⾏性研究指南中列出。 土地价值 捕获（ LVC ） 这项税收征收对象是，直接受益于其所在地区市政基础设施改善的企业、⼯业和私⼈⼟地所有者。背后的 逻辑是，例如假设在店铺周围建了⼀个新的公共交通枢纽，由于这⽚街区的⼈员流动增加，⼀些⼩型服务 也将参与进来。对⼀些产业或私⼈业主也是如此，他们将从城市基础设施的改善获得额外利润。 ⼟地价值捕获很适合为绿⾊投资提供资⾦，因为它能让地⽅政府把分布⼲泛且效益分散的项⺫成本回收， ⽐如与⽓候相关但没有直接收⼊或成本节省的项⺫，特别是适应⽓候变化类项⺫。虽然中国还没有有效的 房产税，但可以通过增加产业地产、区域开发机构（⾼科技园区等）以及对其他类型开发公司收费来实施 ⼟地价值捕获。过去⼤多数⼟地价值捕获（也称为改良税）主要⽤于公共交通项⺫。市政轨道交通系统项 ⺫是⽐较成功的案例，⽐如⾹港地铁系统。 1 资料来源：http://www.bloomberg.org/press/releases/1-trillion-usd-investment-needed-five-years-build-low-carbon-cities-china/ Europe – China Eco -Cities Link Project T he Europe -China Eco Cities Link (EC -LINK) Project is a Technical Assistance project financed by the European Commission and operated by the Chinese Ministry of Housing and Urban Rural Development (MoHURD). 更积极主动的价值捕获形式是“增值”税，它既可以⿎励绿⾊基础设施投资，也可以为绿⾊基础设施提供 资⾦。这种⽅案是，在某⼀区域，例如公共交通⾛廊沿线，提⾼开发密度后（重新进⾏区域规划时可要求 规定提⾼能源效率和“绿⾊”⽔平）。当地政府从房产增值收益中拿⾛⼀部分，可以是预先收取（如哥伦 ⽐亚），或作对开发后房产租⾦收税（如中国）。这项增加的收⼊可⽤作投资的基础资⾦（如税收增量融 资（TIF））（⻅下⽂）。 税收增量融资 （ TIF ） 税收增量融资机制允许地⽅政府以当地未来收⼊借款。建设基础设施的费⽤将通过房地产开发在未来产⽣ 的额外税收来⽀付。地⽅政府将能够（⽤这⼀新的收⼊来源）承担需要恢复或进⾏棕地开发区域的资⾦需 求。各城市可以指定地区作为税收增量融资区，并指定将未来的税收（通常是房产税）增量⽤于⽀付其他 基础设施开发的费⽤。和⼟地价值捕获⼀样，在中国实⾏有效房产税之前，可以征收其他税收和/或费⽤ ⽅法来替代。 美国⾃ 1953 年起开始采⽤税收增量融资，并已在很多案例中显现成效。税收增量融资也很适合为绿⾊投 资提供资⾦，因为它能让地⽅政府把分布⼲泛且效益分散的项⺫成本回收，⽐如⽓候相关的项⺫。 融资 方式选项 绿⾊债券。发⾏债券增加了市政部⻔的负债⽔平，同时有助于撬动社会资⾦投资于绿⾊项⺫。要发⾏绿⾊ 债券，城市必须将债券收⼊⽤于绿⾊项⺫融资。通常包括各种项⺫的组合，从绿地开发到现有基础设施的 更新。由于债券必须到期偿还，所以重点投资能产⽣收⼊的项⺫（即⽓候缓解/节能项⺫）将最为有效。 但是考虑到还款来源，⽆论是项⺫收⼊还是其他来源（例如税收），这类融资的优势之⼀是⼀种债券可以 为各种绿⾊项⺫提供资⾦。 在中国，各城市或机构发⾏的绿⾊债券数量很少，但考虑到中国绿⾊债券市场的规模（全世界最⼤），其 潜⼒是巨⼤的。在其他地⽅，市政绿⾊债券⽅案使合格的地⽅政府发⾏⼈能够以优惠的利率借到资⾦，为 节能项⺫提供资⾦，⽐如 • 降低公共建筑的能耗 • 实施绿⾊社区计划（包括贷款、赠款或其他还款机制），⽐如更换节能路灯，以及提升住宅能效 贷款计划等 • 发展低碳能⼒，特别是⽤可再⽣能源发电 绿⾊债券需要⼤量资源，来监测、报告和验证（MRV）通过绿⾊债券融资的项⺫成果。有些省份会⽤于项 ⺫成本补贴。监测、报告和验证（MRV）流程所需的信息基本上与中欧⽣态城编制的预可⾏性研究（PFS） 指南中要求的信息⼀致。 撬动社会资本 融资。 对于地⽅政府⽽⾔，要吸引社会资本共同为基础设施措施提供资⾦，需要做以下⼏件 事： • 需要社会资本参与投资的商业模式必须令⼈信服； • 需要明确股本回报率；以及 Europe – China Eco -Cities Link Project T he Europe -China Eco Cities Link (EC -LINK) Project is a Technical Assistance project financed by the European Commission and operated by the Chinese Ministry of Housing and Urban Rural Development (MoHURD). • 私营部⻔承担的⻛险须控制在可以承受的范围。 这些问题都在中欧⽣态城编制的 PFS 指南中阐述。 政府与社会资本 合作。 过去，政府与社会资本合作（PPP）是撬动私营部⻔融资的最主要形式——在中国 有时称为社会资本项⺫。 2 政府与社会资本合作是公共部⻔和私营部⻔之间建⽴的合作伙伴关系，私营⽅ 提供公共服务，并承担⼤量的财政、技术和业务⻛险。要实现绿⾊ PPP，项⺫⺫标和结构有时必须调整。 ⼀个很好的例⼦是，采⽤能效义务（EEO）设定公共事业质量⺫标，⽐如需要回收再利⽤的⽔量。PPP 协 定保持不变，但设定⺫标时将外部效应内部化。能效义务是所谓需求⽅管理的⼀部分，其中能源公司和公 ⽤事业单位有义务为节能减排措施提供资⾦。如果没有达到节能⺫标，将对该公司处以罚款。换⾔之，公 ⽤事业是为了让客户节省能源。例如，能源公司向客户提供如何节能的建议或资助，并安装相关设施。这 些⾏动是可衡量的，并且可以核实。每节约⼀个千⽡时可提供⼀定补贴。评估最初可以为节省的合作 （PPP）项⺫所需的信息在中欧⽣态城编制的 PFS 指南中阐述。 国际金融机构（ IFI ）。 亚洲开发银⾏和世界银⾏等多边开发银⾏，以及德国复兴信贷银⾏等双边银⾏，都 为投资项⺫提供优惠融资。这些机构为绿⾊项⺫提供优先权，因为加⼤缓解⽓候变化和适应⽓候影响领域 的投资⼒度是全球政策的优先要务。这些机构有意愿撬动本地资本市场资⾦，共同成⽴基⾦，⽐如⼭东绿 ⾊发展基⾦等。这些实体能够提供数千万乃⾄数亿美元的资⾦。资助⽅向既有政府实体（如城市）也有私 营部⻔（如 PPP 项⺫）。此外还有其他双边机构提供 1000 万美元以内的技术援助，⽤于研究和筹备项⺫。 以及获得其他援助的机会，例如： • 绿⾊⽓候基⾦（GCF）——这是⺫前的旗舰⽓候融资机构。⺫前正在进⾏资本重组，已承诺提供 第⼀批资⾦。同时该基⾦有很强意向对于如何通过新⼀轮融资的城市投资来扩⼤其影响⼒，特别 是在第⼀轮融资中占⽐较少的地区——包括印度尼⻄亚。中国可以借此机会采⽤系统化⽅法对市 政⽓候类型项⺫投资（项⺫开发和创新融资），通过绿⾊⽓候基⾦认可的国际⾦融机构（执⾏机 构）获得实施。 • 全球环境基⾦（GEF）信托基⾦——全球环境基⾦管理着不同的信托基⾦，包括最不发达国家信 托基⾦（Least Developing Countries Funds）、⽓候变化特别基⾦（Special Climate Change Fund）和全球环境基⾦信托基⾦（GEF Trust Fund）。全球环境基⾦可直接投资，也通 过认可机构投资，⽐如世界银⾏以及其他区域性合作伙伴。作为联合国⽓候变化框架公约 （UNFCCC）的⼀个实体，全球环境基⾦接受缔约⽅⼤会（COP）的指导并对其负责。该基⾦承 诺的资源总额超过 80 亿美元，正在实施新⼀轮的注资。全球环境基⾦着重关注能⼒建设、项⺫开 发和使⽤种⼦资本，包括过去⼆⼗年来的混合融资模式，以开拓和扩⼤对可再⽣能源、能源效率、 城市交通和其他相关领域新技术的融资。但是，调动私⼈资本⽤于涉及⽣物多样性和⾃然资源管 理的混合融资计划（简称保护融资）仍处于起步阶段。全球环境基⾦还有⼀些专项计划，例如可 持续发展城市综合⽅案（Sustainable Cities Integrated Approach），计划投资 1.4 亿美元，撬 动 14 亿美元的联合融资，以⿎励 22 个试点城市的智慧城市发展。 • 双边⽓候基⾦：英国⽓候基⾦和德国国际⽓候倡议（IKI）——这些基⾦都有兴趣扩展在市政领域 中的活动。德国国际⽓候倡议近来征集的提案中，将城市倡议列为优先项。他们很可能会⽀持类 似于绿⾊⽓候基⾦（GCF）讨论的倡议。 2 关于公私合作的讨论，还请参⻅ OECD 2012，Financing green urban infrastructure（融资绿⾊城镇基础设施）。http://www.oecd.org/gov/regional- policy/WP_Financing_Green_Urban_Infrastructure.pdf Europe – China Eco -Cities Link Project T he Europe -China Eco Cities Link (EC -LINK) Project is a Technical Assistance project financed by the European Commission and operated by the Chinese Ministry of Housing and Urban Rural Development (MoHURD). • 混合融资。2007-2013 年期间，欧盟在其多年度⾦融框架下发起⼀项规模较⼤的混合融资计划， 已逐渐发展成为欧盟对外合作的重要⼯具，约占欧盟 2007 年⾄ 2014 年间发展预算的 4%——超 过 20 亿欧元。欧盟在对外合作的所有区域都设⽴了的区域混合基⾦。⽰例有亚洲投资基⾦ （AIF）、中亚投资基⾦和太平洋投资基⾦。与欧盟的其他混合基⾦⼀样，亚洲投资基⾦的优先投 资能源、⽔资源、环境和运输领域，以绿⾊投资为重点。 国际⾦融机构和其他国际绿⾊融资来源所需的信息在中欧⽣态城编制的 PFS 指南中阐述。 绿色市政融资关键绩效指标 （ KPI ） 3 用于监 测 城市的投融资绩效（可用于各个投资领域）。 指标类别 指标：指示值 目前进展 / 预期完成时间 1 融资渠道 国家⽀持__（⼗亿元） – 占总投资的%。 ⾃有收⼊__（⼗亿元） – 占总投资的%。 仍待确定 2 绿⾊融资（专项资⾦；绿⾊债 券）[1] __（⼗亿元） – 占总投资的% [1] 仍待确定 资料来源： [1] 中国住房和城乡建设部， 2015 年和 2016 年版本， 《绿色生态城区规划评价标准》（草案） ，北京 [非官方翻译 ]。 城市行动建议 建议： 要为您的城市制定绿⾊市政融资⽅案，应做出以下政策和投资决策： 绿色融资 —— 方法和投资 工作领域 最低要求 良好方法 确⽴清晰的融资策 略 • 税种和税源最⼤化，最好与被征税的投资相关。 • ⼲泛确定可能的融资来源，优先利⽤那些成本最低并与项 ⺫投资周期相匹配的资⾦。 • 依据中欧⽣态城编制的 PFS 指南，进⾏透明的投资评估。 • 启动⼟地价值捕获（LVC）和/ 或税收增量融资（TIF）计划 • 评估项⺫的⻓期财务可持续性 确定您所在省/市 可⽤的专项绿⾊融 资基⾦： • 政府⽀持计划（例如：上海绿⾊电⼒机制、北京绿⾊⾦ 融、住建部海绵城市）。 • 制定全国性的绿⾊⾦融发展政策： o 中国⼈民银⾏（PBoC） o 中国银⾏间市场交易商协会（NAFMII） o 中国银⾏保险监督管理委员会 o 国家发展和改⾰委员会（NDRC） • 国际绿⾊⾦融机构： o 亚洲开发银⾏ （ADB）：⼭东绿⾊发 展基⾦ o 世界银⾏（WB） o 亚洲基础设施投资基⾦ （AIIB） 3 这些关键绩效指标由中欧⽣态城项⺫编制汇总。请参⻅：中欧⽣态城，2016 年，中欧⽣态城市关键绩效指标。北京（草案，尚未发布） Europe – China Eco -Cities Link Project T he Europe -China Eco Cities Link (EC -LINK) Project is a Technical Assistance project financed by the European Commission and operated by the Chinese Ministry of Housing and Urban Rural Development (MoHURD). o 等等 • 国内绿⾊⾦融机构： o 上海浦东发展银⾏绿⾊建筑贷款 o 上海城建投资发展公司（上海城投） o 中国北京环境交易所（CBEEX） o 中国⼯商银⾏（ICBC） o 中信银⾏（CITIC） o 华夏银⾏ o 兴业银⾏ • 私营部⻔资⾦。 • 政府⽀持的绿⾊债券计划（财政部） • ⾦融机构在评估/尽职调查时所需信息在中欧⽣态城编制 的 PFS 指南中阐述。 o 德国复兴信贷银⾏ （KFW） o 绿⾊⽓候基⾦ （GCF）/ 全球环境基 ⾦（GEF）/ 等 适应⽓候变化项⺫ ——选择合适的投 资项⺫ • 排⽔和防洪项⺫ 投资——考虑可能的收⼊来源，如⼟地租⾦ 融资——考虑优惠的国际⾦融机构资⾦来源 • 供⽔（包括海⽔淡化）韧性项⺫ 投资——考虑成本回收定价 融资——考虑优惠的国际⾦融机构资⾦来源 对于这些领域 投资——考虑⼟地价值捕获（LVC） 和税收增量融资（TIF）机制 融资——考虑绿⾊资⾦来源，结合应 ⽤和监测、报告和核查（MRV）成 本 缓解⽓候变化项⺫ ——选择合适的投 资项⺫ • 供⽔、污⽔处理和能源效率项⺫。 投资——使⽤成本回收定价 融资——考虑优惠的国际⾦融机构资⾦/政府与社会资本 合作（PPP） • 绿⾊交通。 o 公共交通：快速公交系统（BRT），轨道交通系 统（有轨电⻋、城市列⻋），地铁/轻轨系统 o 私⼈交通：电动汽⻋。 o 电动⻋辆的充电基础设施。 投资——尽可能使⽤成本回收定价，满⾜增加的载客量 融资——考虑优惠的国际⾦融机构资⾦/政府与社会资本 合作（PPP） • 绿⾊建筑 o “被动式住宅”建筑 o “净零”能源建筑 投融资——根据预先批准的抵押贷款潜在担保需求，调查 项⺫所需融资 融资——考虑优惠的国际⾦融机构资⾦/政府与社会资本 合作（PPP） • 城市农业： 农林产品产⽣⽣物能源，多元化的⾷品供应链。 投资——调查潜在的收⼊来源，例如⼟地租赁 融资——考虑优惠的国际⾦融机构资⾦ • 废弃物管理，具有废物再⽣能源 的潜⼒。 • 分布式可再⽣能源的⽣产、输配 和储存。 • ⼯业效率： o 垃圾发电 o 热电联产 o 材料的再利⽤和再循 环：循环经济的废弃物 管理。 投资——尽可能使⽤成本回收定 价 融资——考虑优惠的国际⾦融机 构资⾦/政府与社会资本合作 （PPP），另外考虑绿⾊资⾦来 源，结合应⽤和监测、报告和核 查（MRV）成本 符合绿⾊投融资资格的项⺫类型在中欧⽣态城编制的《绿⾊设计指南》中有所阐述。 Europe – China Eco -Cities Link Project T he Europe -China Eco Cities Link (EC -LINK) Project is a Technical Assistance project financed by the European Commission and operated by the Chinese Ministry of Housing and Urban Rural Development (MoHURD). 避免： 此外，对照上述领域，应避免采取有损绿⾊政策和投资的⾏动。 工作领域 应予避免的行为 解释说明 投资 不要设想传统的⼟地融资来源到未来还适 ⽤。 如果没有对投资项⺫进⾏完整的财务和经 济成本效益分析，不要申请融资（参⻅中 欧⽣态城 PFS 指南）。 不要认为到未来⽓候问题更重要的情况 下，当前提出的投资需求⽔平还能⾜够。 限制使⽤耕地、许多城市⼈⼝增⻓放缓、⽣活⽅式偏好 的变化侧重于更集中化和多元化的社区，这些都将影响 ⺫前的融资模式。 融资 如果没有考虑好可⽤的融资范围，特别是 在绿⾊⾦融领域，不要去接洽传统的⾦融 机构。 覆盖⾏业： 绿⾊建筑、绿⾊基础设施、可再⽣能源和能源存储、清 洁⽔、暴⾬降⽔和防洪控制、城市交通和城市轨道系 统、废弃物管理、垃圾发电、⽣物质⽣产甲烷、⼯业效 率、城市农业。（参⻅中欧⽣态城《绿⾊设计指南》） 不要认为⾦融机构能够为⾮绿⾊项⺫（例 如燃煤电站）提供融资和再融资。 很多国家银⾏和保险机构已开始审查，如果绿⾊政策升 级，投资是否有“搁浅”的⻛险，如果有，就剔除它 们。 融资流程示例 。 对于中欧⽣态城绿⾊设计指南中定义的绿⾊项⺫，城市不应该⼀开始就直接接洽地⽅、省或国家 的政策性银⾏，⽽应该： • 仔细评估可能与项⺫相关的潜在收⼊增加——并不仅仅是⺫前收⼊，例如公交场站空间综合开发，或有可以提 ⾼收费来⽀付新基础设施； • 此外，考虑可以申请的国内/国际技术援助赠款或投资拨款（⻅上⽂）； • 根据潜在的收⼊来源，评估该项⺫是否能全部或部分交给私营部⻔运营（例如公交运⾏，管理公交⻋⽽⾮⻋站） ——这可以通过估算私营部⻔的财务回报率来决定（参⻅中欧⽣态城 PFS 指南）； • 如果该项⺫对于私营部⻔可⾏，则按照既定规则进⾏招标； • 如果不可⾏，或是需要筹集其余部分投资成本，可与专业的绿⾊基⾦（⽐如⼭东绿⾊基⾦）和/或国际⾦融机 构接洽，通常资⾦成本⽐政策性银⾏便宜； • 对于其余部分的融资，按照当前做法先与政策性银⾏接洽，再与商业银⾏接洽。 融资⽅案之间的差异可能很⼤。例如，假设建设⼀个投资 10 亿元⼈民币、建设周期为 10 年的市政项⺫。 • 如果由政策性银⾏融资，5 年期，贷款分 2 批提供（假设按 4.9%利率滚动，费⽤为 1%）。融资成本的净 现值总额为：1.58 亿元⼈民币。 • 如果向绿⾊⽓候基⾦申请到 2 亿元⼈民币（1%利率 25 年），国际⾦融机构提供 4 亿元⼈民币（4.0%利率 25 年），剩余 4 亿元⼈民币由政策性银⾏提供，但期限为 7.5 年（对应⻛险级别较低项⺫），此时融资成 本的总净现值为：1.1 亿元⼈民币——节省了 30%以上。