“能耗双控”到“碳双控”：挑战与对策_宣晓伟.pdf

·碳达峰碳中和专题 · “ 能 耗双控 ” 到 “ 碳 双控 ”: 挑战与对策 宣 晓伟 摘 要 2021 年中央经济工作会议提出要 “创造条件尽早实现能耗双 控向碳排放总量和强度双控转变 ”。当前我国要实现 “能 耗双控 ”向 “碳双 控 ”的转变仍面临着一系列的挑战 ， 例如 : “碳双控 ”政策能否延续 “能耗 双控 ”政策的做法 ; 中央和地方如何确定 “碳双控 ”的目标和责任 ; “碳双 控 ”政策和 “能耗双控 ”政策的相关机构和人员如何实现有效配合 ; “碳双 控 ”政策如何衔接 “碳交易 ”“碳 税 ”等市场手段 ; “碳双控 ”政策如何应 对国外的气候政策等 。由 “计划主导 ”向 “市场主导 ”转变是尽早实现 “能耗双控 ”向 “碳双控 ”转变的总体思路 ， 具体措施包括 : 一要积极扩大 全国性碳交易市场的范围和作用 ; 二要发挥 “碳税 ”“碳 标准 ”等手段的作 用 ; 三要完善 “碳双控 ”政策的机构和职能设置 ; 四要构建激励相容的环 境 ， 有效激发各地开展 “碳双控 ”工作的积极性 。 关键词 能耗双控 碳双控 计划主导 市场主导 ［ 中图分类号 ］ F01 ［ 文 献标识码 ］ A ［ 文 章编号 ］ 2095 － 851X ( 2022) 03 － 0042 －14 【作 者简介 】宣晓伟 ， 国务院发展研究中心研究员 ， 邮政编码 : 100010。 致谢 : 感谢审稿专家匿名评审 ， 当然文责自负 。 ① “碳 达峰 ”和 “碳中和 ”狭义理解仅指二氧 化碳排放的达峰和中和 ， 广义理解则包括二氧化碳达峰和 中和 、温室气体达峰和中和 、净零二氧化碳排放及净零温室气体排放等相关概念 ， 目前中国官方尚未就 “碳中 和 ”目标进行具体说明 ( 陈迎 ， 2022) ， 本 文 “碳双控 ”中的 “碳 ”指二氧化碳排放 ， 主要包括能源消耗 、工 业生产等人为产生的二氧化碳排放 。 一 、引 言 2020 年 9 月 ， 中国在国际社会正式提出 “二 氧化碳排放力争于 2030 年前达到峰 值 ， 努力争取 2060 年前实现碳中和 ”的目标 ( 新华社 ， 2020) ① 。2021 年 12 月 ， 中 央经济工作会议提出 “要 科学考核 ， 新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总 24 量 控制 ， 创造条件尽早实现能耗双控向 碳排放总量和强度双控转变 ”( 新华社 ， 2021) 。在碳达峰碳中和的大背景下 ， 重点是控制 “碳排放总量 ”而非 “能源消费总 量 ”， 核心是提高 “碳生产率 ”而不仅仅是提高 “能源产出率 ”。因 此 ， 如何尽早实 现 “能耗双控 ”向 “碳双控 ”的转变 ， 是当前推进 “双碳 ”工作的重要内容和关键 举措 。 围绕中国如何更好实现碳达峰碳中和目标 ， 已有中国科学院 、中国社会科学院 、 国务院发展研究中心 、清华大学等多家机构和众多学者开展了大量的研究 ， 在实现路 径 、技术清单 、行动主体 、体制机制 、政策举措等多个方面取得了丰富的成果 ( 丁 仲礼 ， 2021; 潘家华等 ， 2021; 王灿等 ， 2021; 周宏春等 ， 2021; 宋国恺 ， 2021; 张 浩楠等 ， 2022) 。然而 ， 如何尽早实现 “能耗双控 ”向 “碳双控 ”转变 ， 还是一个较 新的议题 ， 研究成果相对不多 ， 相关的分析仍有待进一步深入 。尽管已有的研究就实 现 “能耗双控 ”向 “碳双控 ”转变的必要性 、可行性 ， 以及实施路径进行了初步的 探讨 ( 李瑾等 ， 2022; 谢典等 ， 2022) ， 但 我国要实现 “能耗双控 ”向 “碳双控 ”的 转变 ， 并非是一个简单 的政策目标转换问题 ， 而是涉及到未来 “碳双控 ”政策如何 充分汲取已有 “能耗双控 ”政策实施过程中的经验和教训 、行政主导的政策逻辑如 何适应新形势而变化 、执行 “能耗双控 ”和 “碳双控 ”政策的机构和人员如何整合 、 中央和地方怎样分担 “碳双控 ”的相关职责 、国内的 “碳双控 ”政策转换如何应对 国外气候政策等一系列重大问题 。应当说 ， 要尽早实现 “能耗双控 ”向 “碳双控 ” 的转变 ， 我国仍面临着严峻挑战 ， 亟待对上述问题展开深入分析 ， 提出具有针对性的 思路和建议 。 有鉴于此 ， 本文将围绕如何尽早实现 “能耗双控 ”向 “碳双控 ”的转变展开研 究 。第二部分对 “能耗双控 ”和 “碳双控 ”政策的沿革和现状做简要介绍 。第三部 分讨论从 “能耗双控 ”向 “碳双控 ”转变面临的问题和挑战 ， 重点分析我国目前以 行政主导为主要特征的 “双碳 ”政策在实践中所存在的问题 ， 以及从 “能耗双控 ” 向 “碳双控 ”转变过程中将遇到的挑战 。第四部分是尽早实现 “能耗双控 ”向 “碳 双控 ”转变的总体思路和具体建议 。 二 、我 国 “能 耗双控 ”和 “碳 双控 ”政策沿革和现状 ( 一 ) “能 耗双控 ”和 “碳双控 ”政策沿革 1. 目标设定 “十一五 ”( 2006—2010 年 ) 时期 ， 中国首次提出了 “能耗强度 ”目标 ， 明确到 2010 年全国单位国内生产总值的能源消费量要比 2005 年下降 20%。 “十 二五 ” ( 2011—2015 年 ) 时期 ， 在继续设定 “能耗强度 ”目标 ( 降低 16%) 的基础上 ， 又 增设了 “碳排放强度目标 ”， 即 2015 年的单位国内生产总值二氧化碳排放要比 2010 年的水平降低 17%， 还提出了 “合理控制能源消费总量 ”的要求 。 “十 三五 ” 34 宣 晓伟 : “能耗双控 ”到 “碳双控 ”: 挑战与对策 ( 2016—2020 年 ) 时期 ， 单位 GDP 的能耗和二氧化碳排放的下降目标分别设定为 15%和 18%， 并要求将 “能源消费总量控制在 50 亿吨标准煤以内 ”。在 “十四五 ” 规划中 ， 单位 GDP 的能耗和二氧化碳排放的下 降目标分别设定为 13. 5% 和 18%， 并 要求 “完善能源消费总量和强度双控制度 ， 实施以碳强度控制为主 、碳排放总量控 制为辅的制度 ” ① 。 2. 机构设置 为切实加强对应对气 候变化和节能减排工作 ， 2007 年国家应对气候变化及节能 减排工作领导小组成立 ， 负责研究制订国家应对气候变化的重大战略 、方针和对策 ， 并组织贯彻落实有关节能减排工作的方针和政策 ， 下设国家应对气候变化领导小组办 公室和国务院节能减排工作领导小组办公室 ， 国家发展改革委下属的应对气候变化司 ( 以下简称 “气候司 ”) 和资源节约和环境保护司 ( 以下简称 “环资司 ”) 分别负责 国家应对气候变化领导小组办公室和国务院节能减 排工作领导小组办公室的日常 工作 。 2018 年新一轮机构改革后 ， 在原环境保护部的基础上成立了新的生态环境部 ， 由其主要负责应对气候变化工作 ， 包括组织拟订应对气候变化及温室气体减排重大战 略 、规划和政策 ， ② 国家发展改革委下属 的气候司划转到生态环境部 ， 国家应对气候 变化领导小组的具体工作则分别由生 态环境部和国家发展改 革委按职责承担 ③ 。2021 年 5 月 ， 新成立的国家碳达峰碳中和工作领导小组召开了第一次全体会议 ， 发展改革 委环资司负责领导小组办公室综合组的日常工作 ④ 。 ( 二 ) “能耗双控 ”和 “碳双控 ”政策实施机制的现状 1. “能耗双控 ”和 “碳强度 ”两套机制并立实施 为了实现上述 “能耗双控 ”和 “碳强度 ”所设定的目标 ， 我国采取了 “中央统 筹 、省负总责 、市县抓落实 ”的工作机制 ， 中央政府负责制定全国目标 ， 并将其分 解到各个省份 ， 对各省份进行相应的监督和考核工作 ; 省级政府承担属地责任 ， 将省 级目标再进一步分解到下辖的地级市 ， 并对各市进行监督和考核 ; 依次类推 ， 市级政 44 2022 年第 3 期 ① ② ③ ④ 参见 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要 》， http: / /www. gov. cn/ztzl/2006 － 03/16/content_ 228841. htm ［ 2022 －9 －2］; 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要 》， http: / /www. gov. cn/2011lh/content_ 1825838. htm ［ 2022 －9 －2］; 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三 个五年规划纲要 》， http: / /www. gov. cn/xinwen/2016 －03/17/content_ 5054992. htm ［ 2022 －9 －2］; 《中华人民 共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要 》， http: / /www. gov. cn/xinwen/2021 －03/ 13/content_ 5592681. htm ［ 2022 －9 －2］ 。 参见 “生态环境部职责 ”， http: / /www. mee. gov. cn/zjhb/zyzz/201810/t20181011_ 660310. shtml ［ 2022 － 9 －2］ 。 参见 《国务院办公厅关于调整国家应对气候变化及节能减排工作领导小组 组成人员的通知 ( 国办发 〔2018〕66 号 ) 》， http: / /www. gov. cn/zhengce/content/2018 －08/02/content_ 5311304. htm ［ 2022 －9 －2］ 。 参见 《韩正主持碳达峰碳中和工作领导小组第一次全体会议并讲话 》， http: / /www. gov. cn/guowuyuan/ 2021 －05/27/content_ 5613268. htm ［ 2022 －9 －2］ 。 府再将目标分解到所属的各县和区 。地方各级人民政府均对本行政区域节能减排工作 负总责 ， 需要把相关指标完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系 ， 作为政府领 导干部综合考核评 价和企业负责人业绩考核的重要内容 ， 并实行问责制和 “一票否 决 ”制 ， 从而形成 “一级抓一级 、层层抓落实 ”的政策落实机制 。 在 “能耗双控 ”方面 ， 中央政府根据国家五年规划所设定 “能耗强度 ”下降的 约束性指标 ， 确定能源消费总量指标 ; 并向各省份分解下达 “能耗强度 ”下降和能 源消费总量的五年目标 。中央对于各省份 “能耗双控 ”目标的确定 ， 以能源产出率 为重要依据 ， 综合各省份的经济社会发展水平 、发展定位 、产业结构和布局 、能源消 费现状 、节能潜力 、能源资源禀赋 、环境质量状况 、能源基础设施建设和规划布局 、 上一五年规划目标完成情况等因素 。 省级政府在获得中央下达的 “能耗双控 ”指标后 ， 将相应的目标再分解到所辖 地级市 ， 分解方法也采用类似的因素法 。表 1 是某省份 “能耗双控 ”指标分解因素 表 ， 综合考虑下属各地级市的 “能耗状况 ”“主体功能定位 ”“产业结构 ”“发展阶 段 ”“重大项目的能耗需求 ”等五方面因素 ， 选择相应的指标 ， 进行计算 、打分和排 序 ， 并根据结果将所辖地级市分为三类 ， 从而设置所辖各个地级市相应的 “能耗双 控 ”目标 。省级政府不仅要明确 各地级市五年规划期内的总目标 、还会下达各地级 市 “能耗双控 ”的年度目标 。 表 1 某省份的 “能耗双控 ”指标分解因素表 考虑因素 指标 能耗状况 能源产出率 ( 吨煤 GDP 产出 ) 、能耗基数 ( 去年的能源消耗总量 ) 主体功能定位 重点开发地区占比 产业结构 工业占 GDP 的比重 、六大高耗能占工业的比重 发展阶段 人均 GDP、GDP 占比 重大项目的能耗需求 重大项目布局 资料来源 : 作者整理 。 在 “碳强度 ”方面 ， 与 “能耗双控 ”相似 ， 中央也会根据国家五年规划中 “碳 强度 ”的下降目标 ， 分类确定各省份的 “碳强度 ”下降幅度 ， 所依据的是各省份发 展阶段 、资源禀赋 、战略定位 、生态环保等各种因素 。 如图 1 所示 ， 在确定各地区 “碳强度 ”下降目标的各种因素中 ， 包括了 “工业 比重 ”“人均 GDP”“高新技术产业化指数 ”“三产对 GDP 的拉动率 ”“单位增加值 能耗 /全国平均 ”“能耗总量 /全国能耗总量 ”“科技活动投入指数 ”“能源碳排放因 子 /全国平均 ”“煤炭消费量 /全国煤炭消费量 ”“人均财政收入 ”等指标 。 2. “能耗双控 ”比 “碳强度 ”在现实中更具约束力 当前 ， 虽然同时存在着 “能耗双控 ”和 “碳强度 ”两套政策机制 ， 但在现实中 54 宣晓伟 : “能耗双控 ”到 “碳双控 ”: 挑战与对策 图 1 地区 “碳强度 ”下降目标确定的各因素和指标 ① 资料来源 : 作者整理 。 真正对地方政府起约束作用的是 “能耗双控 ”目标 。 首先 ， “碳强度 ”与 “能耗强度 ”两个指标存在着密切联系 。“碳强度 ”的变化 基本上等于 “能耗强度 ”的变化加上能源结构的变化 。由于 “非化石能源所占比重 ” 也是各地重要的约束性考核指标 ， 近年来各地光伏 、风能等可再生能源迅猛发展 ， 单 位能源所排放的二氧化碳快速下降 ， 能源结构正不断优化 。因此 “碳强度 ”下降目 标实现的难度显然小于 “能耗强度 ”， 对那些 “碳强度 ”目标下降幅度与 “能耗强 度 ”目标下降幅度差 别不大的地区而言 ， 真正有实现难度的往往是 “能耗强度 ”目 标 。换言之 ， 某个地区只要 “能耗强度 ”下降幅度达到要求 ， “碳强度 ”目标的达标 一般也不会存在问题 。 ① 其次 ， 在实际的考核过程中 ， “能耗强度 ”比 “碳强度 ”更具可操作性 。目 前 ， 对于碳排放的直接监测统计还存在着较大的困难 ， 在现实中各个地区的二氧化 碳排放数据主要是 通过能源消耗来加以推算的 。尽管国家发展改革委早在 2010 年 就下发了 《关于启动省级温室气体清单编制工作有关事项的通知 ( 发改办气候 64 2022 年第 3 期 ① 参见张希良等 ( 2012) : 《GDP 二氧化碳排放强度下降 40%—45%目标的分解与实施方案 ( 国家重点基 础研究发展计划 ( 973 计划 ) 课题验收技术报告 ) 》， 清华大学 。 〔2010〕2350 号 ) 》， 要求各地制定工作计划和编制 方案 ， 组织好温室气体清单编制 工作 。生态环境部也结合碳市场运行的需要 ， 连续多年开展各个行业碳排放数据核 算 、报告与核查工作 ， 并印发了 《企业温室气体排放报告核查指南 ( 试行 ) ( 环 办 气候函 〔2021〕130 号 ) 》等一系列文件 。但总体来看 ， 考虑到人为排放的二氧化 碳 ， 除了化石能源消耗外 ， 还包括工业生产 、土地利用 、畜牧养殖等的排放情况 。 所以 ， 目前试图通过直接 监测统计各地二氧化碳排放来进行 “碳强度 ”考核的条 件 ， 还尚未成熟 。 再次 ， 是相比 “碳强度 ”控制手段 ， “能耗双控 ”所采取的各项行政措施远为严 厉 ， 对各级地方政府产生的影响也更明显 。国家发展改革委对 “能耗强度 ”降低未 达到基本目标进度要求的地区 ， 在节能审查等环节会对其高耗能项 目实施缓批和限 批 ， 并对未完成目标任务的地区 、部门实行通报批评和约谈问责等手段 ① 。相 比之 下 ， “碳强度 ”政策目前还缺乏强有力的行政手段 。在地方调研中可以发现 ， 各级地 方政府官员更关注的是 “能耗双控 ”的目标考核 ， 而对 “碳强度 ”目标则重视程度 不够 ， 一些地方只在 省级层面设定了 “碳强度 ”目标 ， 并未将 “碳强度 ”指标层层 分解到地市 、县区 ， 相关的地市和县区更多感受到的是 “能耗双控 ”而非 “碳双控 ” 的压力 。因此 ， 目前尽管并存 “能耗双控 ”和 “碳强度 ”两套体系 ， 但在现实中发 挥更关键作用的是 “能耗双控 ”体系 。 三 、“能 耗双控 ”向 “碳 双控 ”转变面临的问题和挑战 ( 一 ) 现有行政主导政策存在的问题 如 上所述 ， 我国 “双碳 ”工作的开展主 要依靠行政主导的 “能耗双控 ”和 “碳 强度 ”政策 ， 采取的是目标层层分解 、压力逐级传导的目标责任考核方式 ， 通过 “一级抓一级 ， 层层抓落实 ”的工作机制 ， 有效地将节能降碳的压力分解到了各级地 方政府 ， 对推进我国 “双碳 ”工作发挥了非常重要的作用 ; 但与此同时也存在管理 缺乏弹性 、差别化措施较少等问题 ( 叶裕民 ， 2000; 马丽等 ， 2011; 马亮 ， 2017; 赵 小凡等 ， 2020) ， 主要表现在以下方面 。 一是指标分解难 以合理 。尽管各级政府在分解 “能耗双控 ”和 “碳强度 ”指标 时 ， 综合考虑了下辖各地区的发展阶段 、资源禀赋 、战略定位 、产业结构 、能源消费 等多种因素 ， 并往往采取不同地方区别对待 、分类考核的方式 ; 但我国幅员辽阔 、各 地差异巨大 ， 甚至一县之内的不同区域也存在迥然相异的状况 ， 指标分解总是会有不 同程度的 “一刀切 ”问题 ， 无法真正做到因地制宜 。 二是指标层层分解的计划方式难以适应市场经济的要求 。在现有的目标考核方式 74 宣 晓伟 : “能耗双控 ”到 “碳双控 ”: 挑战与对策 ① 参 见 《完善能源消费强度和总量双控制度方案 ( 发改环资 〔2021〕1310 号 ) 》， https: / /www. ndrc. gov. cn/xwdt/tzgg/202109/t20210916_ 1296857. html? code = ＆state =123 ［ 2022 －9 －2］ 。 下 ， 中央政府根据国家五年规划确定各省份的五年目标 ， 各省份又会据此确定下辖各 市每年的年度目标 ， 依次类推 ， 到了区县等基层政府甚至会制定季度乃至月度的考核 目标 ， 再把考核压力传导至辖区内的重点企业 。然而企业生产需要遵循市场规律 ， 市 场形势好要开足马力多生产 ， 形势不好则减产甚至停产 ， 短期内各项指标表现 ( 例 如能源消费总量 、“能耗强度 ”等 ) 经常变化幅度较大 ， 很难达到行政命令所要求的 持续稳定下降的趋势 。在极端情况下 ， 就容易出现拉闸限电 、限产停产等不合理现 象 。尽管目前已采取了考核周期延长 、在规划期内统筹考核等完善措施 ， 但各级政府 仍面临着指标考核的压力 ， “行政指标的计划性 ”与 “企业经营的市场性 ”之间依旧 有着无法化解的矛盾 。 三是行政措施生效存在时间差 ， 常常滞后于形势的变化 。目前在 “能耗双控 ” 考核中 ， 如果某个地区的能耗指标完不成 ， 就要对该地区的投资项目实行限批 。然 而 ， 许多项目尤其是高耗能项目的建设期限较长 ， 审批时所依据的却只是已发生的情 况 ， 难以对未来情景进行预判 。例如 ， “十三五 ”时期有些地区之所以上了不少高能 耗项目 ， 往往是与 “十二五 ”时期该地区能耗工作完成较好 、“十三五 ”时期指标较 为宽松密不可分 。 四是无法有效调动地方低碳发展的主动性和积极性 。现有目标责任考核机制重点 强调的是对各个地方的约束 ， 激励机制相对不足 ， 导致更多的是 “要我做 ”而非 “我要做 ”。此外 ， 指标层分解考核下基层政府往往承受着最大的压力 ， 肩负着与 辖区内企业直接打交道 、确保企业完成目标的重任 。但相比之下 ， 基层政府拥有的行 政资源和力量较为薄弱 ， 从而形成越往下地方政府压力越大 ， 但能力越不够 、积极性 也越差的局面 。 2021 年 9 月 ， 针对 “能耗双控 ”工作所存在的 “能源消费总量管理缺乏弹性 、 能耗双控差别化管理措施偏少 ”等问题 ， 国家发展改革委印发了 《完善能源消费强 度和总量双控制度方案 ( 发改环资 〔2021〕1310 号 ) 》， 提出要 “完善指标设置及分 解落实机制 ”“增强能源消费总量管理弹性 ”; 2022 年 2 月 ， 国家发展改革委和国家 能源局又制定了 《关于完善能源绿色低 碳转型体制机制和政策措施的意见 ( 发改能 源 〔2022〕206 号 ) 》， 明确 “新增可再生能源 和原料用能不纳入能源消费总量控 制 ”， 并要求 “加强能耗双控政策与碳达峰 、碳中和目标任务的衔接 ”。随着上述一 系列文件的出台 ， “能耗双控 ”的实施得到了有效改善 ， 尤其是 “新增可再生能源和 原料用能不纳入能源消费总量控制 ”政策将明显有利于保护各个地方发展可再生能 源的积极性 ， 以及推动我国石化 、化工等行业的合理有序发展 ， 是现有 “能耗双控 ” 政策的重大改进 。 然而 ， 已有行政主导政策机制的核心问题在于层层分解的计划指标与市场经济发 展的要求背道而驰 ， 虽然计划指标的调 整和完善可以在一定程度上弥补已有的缺陷 ， 但无法真正解决上述的几个问题 ， 从根本上也难以调动起各个主体的减排积极性 ， 越 来越不适应节能减排工作的需要 。 84 2022 年第 3 期 ( 二 ) “能耗双控 ”向 “碳双控 ”转变面临的挑战 随着我国正式提出碳达峰碳中和的目标 ， “双碳 ”工作形势发生了巨大的变化 ， 如何尽早实现 “能耗双控 ”向 “碳双控 ”转变 ， 面临着一系列的重大挑战 。 1. “碳双控 ”政策能否延续 “能耗双控 ”政策的做法 由于目前事实上已经存在着 “能耗双控 ”和 “碳强度 ”两套机制 ， 因此表面上 看 ， 从 “能耗双控 ”向 “碳双控 ”的过渡似乎顺理成章 ， 并不存在太大的难度 。 然而 ， 从技术层面来看 ， 由于二氧化碳排放的监测统计还存在较大的困难 ， 目前 试图通过直接计算各地二氧化碳排放来进行 “碳双控 ”考核的条件 ， 还远未成熟 。 与此同时 ， 在政策层面 “能耗双控 ”所采取的各项约束措施相比 “碳双控 ”更为严 格 ， “碳双控 ”政策要想仿效 “能耗双控 ”政策的做法 ， 在实际操作上仍存在不小的 困难 。 更为重要的是 ， “能耗双控 ”指标层层分解的方法 本质上遵循的是一种 “计划思 维 ”， 很难适应瞬息万变的市场经济运行状况 。目前这套行政主导的政策实施机制 ， 无法建立起一个真正调动起各减排主体 ( 企业 、社会团体 、个人 ) 积极性的激励环 境 ， 经常对经济社会的运行造成难以预期的冲击 ， 损害了市场经济整体运行的有 效性 。 因此 ， 从 “能耗双控 ”到 “碳双控 ”的转变 ， 不仅仅意味着考 核目标的简单转 换 ， 更要对如何达到目标的这一套政策机制的根本逻辑进行反思 ， 如何充分汲取已有 行政主导的 “能耗双控 ”政策的经验和教训 ， 更好设计 “碳双控 ”政策的实施机制 和具体措施 ， 是从 “能耗双控 ”到 “碳双控 ”的转变首先要面对的重大挑战 。 2. 中央和地方如何确定 “碳双控 ”的目标和责任 现有 “能耗双控 ”的目标和责任是通过层层分解 、级级落实到各个地方 。那 么 ， “碳双控 ”目标和责任的确定是否也要秉持这一思路 ? 如果全国要实现碳达峰 碳中和 ， 是否意味着每 个省份都要实现碳达峰碳中和 ? 照此类推 ， 是否也意味着 每个地市 ， 甚至每个县区也要实现碳达峰碳中和 ? 从理论上看 ， 上述思路是难以 成立的 。 我国幅员辽阔 、地区差异大 ， 各地的资源禀赋 、发展水平 、产业结构等存在明显 不同 ， 碳达峰碳中和目标显然不能 “一刀切 ”。事实上 ， 一些地区不实现碳达峰碳中 和 ， 可能对于全国 完成碳达峰碳中和目标反而将 是更为成本有效的 。换言之 ， 全国 “双碳 ”目标的实现并不能推 出每个地区均要实现 “双碳 ”目标 。在 “全国一盘棋 ” 的原则下 ， 即使到了全国实现碳达峰碳中和的时间点 ， 某些特殊地方的碳排放甚至可 能还是要增加的 。 如果 “碳双控 ”目标不能 ， 也不应采取已有的层层分解的方法 ， 那么如何确定 各地在 “碳双控 ”中的目标和责任 ? 中央又怎样把相应的责任落实到地方呢 ? 更确 切地说 ， 在未来的 “碳双控 ”政策中 ， 中央和地方的目标和责任究竟应做出怎样地 划分和确定 ? 中央到地方的政策实施机制又应如何做出相应的调整 ? 94 宣晓伟 : “能耗双控 ”到 “碳双控 ”: 挑战与对策 3. “碳双控 ”和 “能耗双控 ”政策的相关机构和人员如何实现有效配合 当前 ， 在中央层面 ， 国家发展改革委的环资司主要负责 “能耗双控 ”工作的开 展 ， 从国家发展改革委转隶到生态环境 部的应对气候变化司则承担推进全国碳交易 、 “碳强度 ”考核等各项工作 ; 在地方层面 ， 类似地由发展改革和生态环境部门分别负 责 “能耗双控 ”政策和 “碳双控 ”政策 ， “发改系统 ”的环资部门和 “生态环境系 统 ”的气候部门承担的职能和发挥的作用高度相关 。因此 ， 要实现从 “能耗双控 ” 向 “碳双控 ”的转变 ， 相关政府部门的调整是关键 。从实地调研来看 ， 当前地方对 于从 “能耗双控 ”到 “碳双控 ”的转变过程中相关部门职责如何合理划分 、机构和 人员如何调整也存在诸多困惑 ， 亟待加强各部门职责 、机构和人员间的协调和配合 关系 。 4. “碳双控 ”政策如何衔接 “碳交易 ”“碳税 ”等市场手段 《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意 见 》明确提出 ， 要 “加快建设完善全国 碳排放权交易市场 ， 逐步扩大市场覆盖范围 ， 丰富交易品种和交易方式 ”。国务院印发的 《2030 年前碳达峰行动方案 》也提出 ， 要 “建设全国用能权交易市场 ， 完善用能权有偿使用和交易制度 ， 做好与能耗双控制度 的衔接 。统筹推进碳排放权 、用能权 、电力交易等市场建设 ， 加强市场机制间的衔接 与协调 ”。 此外 ， 上述文件也提出了 “研究碳减排相关税收政策 ”“更好发挥税收对市场主 体绿色低碳发展的促进作用 ”等要求 。因此 ， 未来 “碳双控 ”政策的设计必然面临 着如何与 “碳交易 ”“碳税 ”等市场手段有效衔接的要求 。根本上看 ， “碳双控 ”领 域必须直面如何有效发挥市场在配置资源中的决定 性作用和更好发挥政府作用的 挑战 。 5. “碳双控 ”政策如何应对国外的气候政策 目前 ， 欧洲议会已通过建立欧盟 “碳边境调节机制 ( CBAM) ”的决议 ， 计划将 欧盟排放交易体系扩展到进口产品 ， 对部分具有碳泄漏风险的产品征收进口关税 ， 该 机制将涵盖电力和能源密集型工业部门 。与此同时 ， 美国民主党拟公布一项提案 ， 提 议美国设立一项新的 “碳边境税 ”， 对高碳产品的进口征税 。此外 ， 国际民用航空组 织已经提出了 “国际航空碳抵消及减排机制 ”， 2021—2023 年为该机制的试点阶段 ， 2024—2026 年是该机制的自愿阶段 ( 发达国家自愿参加 ) 。自 2027 年开始 ， 包括中 国 、印度等发展中国家 ， 航空业达到一定规模的国家要被强制要求加入 。 随着全球应对气候变化氛围不断升温 ， 各国纷纷出台相关政策 。一些发达国家为 推动碳减排 、保护本国企业 ， 日益倾向采取碳边境调节税等手段促使全球形成最低碳 价 ， ① 而那些没有采取碳定价机制的国家的出口将不得不遭受损失 。 总体来看 ， 中国政府采取了严格的 “能耗双控 ”政策 ， 虽然这些管制措施隐含 05 2022 年第 3 期 ① 郭凯 ( 2021) : 《极简气候变化经济学 》， http: / /www. cf40. org. cn ［ 2022 －9 －2］ 。 着很高的碳价格 ， ① 但这些行政主导的 政策并没有明确的碳定价 。未来几年 ， 中国的 出口商品很有可能被发达国家征收相关的碳边境调节税 ， 考虑到外贸在我国整体经济 中的重要地位 ， 这将会对我国经济增长造成严重的负面影响 。因此 ， 未来中国 “碳 双控 ”政策的制定 ， 必须考虑到国外形势变化的挑战 ， 要提前设想如何应对其他国 家尤其是发达国家的新气候政策 。 四 、尽 早实现 “能 耗双控 ”向 “碳 双控 ”转变的思路和建议 ( 一 ) 由 “计 划主导 ”向 “市场主导 ”的转变是实现 “能耗双控 ”向 “碳双控 ” 转变的总体思路 实现 “能耗双控 ”向 “碳双控 ”转变 ， 面临着政府与市场 、中央与地方 、机构 与人员 、国内与国外等各方面的挑战 ， 为了在高度复杂的环境下尽早实现 “能耗双 控 ”向 “碳双控 ”转变 ， 首先需要明确转变的总体思路 。 我国现有 “能耗双控 ”和 “碳双控 ”政策的根本问题在于 “计划主导 ”， 不利 于建立起一个有效调动各主体 ( 地方政府 、企业 、社会团体 、个人 ) 减排积极性的 激励环境 ， 难以适应市场经济发展的根本要求 。这种方式最大的好处是过程可控 、目 标也可控 。如果考虑调整这种方式 ， 就马上会产生一系列的疑问 ， 全国碳达峰碳中和 的目标还能如期实现吗 ? 地方政府还能管得住吗 ? 高耗能行业和企业还能管得住吗 ? 正如从计划经济向市场经济的转型 ， 首先需要的是观念上的突破 。要从 “能耗 双控 ”向 “碳双控 ”的转变 ， 也需要这种观念上的突破 ， “碳双控 ”政策的设计必须 在根本逻辑上实现由 “计划主导 ”向 “市场主导 ”的转变 。 事实上 ， 我国已于 2021 年 7 月正式启动全国性碳排放权交易市场 ， 纳入发电行 业重点排放单位 2162 家 ， 年覆盖约 45 亿吨二氧化碳排放量 ， 在全国碳排放总量中的 占比超过 40%。如果再纳入石化 、化工 、建材 、钢铁 、冶金 、有色金属 、航空等重 点行业 8000 多家企业 ， 其二氧化排放量将占到全国总排放量 70% 以上 ② 。换 言之 ， 如果能及时有效地扩大现有全国碳市场的覆盖范围 ， 纳入主要的耗能行业和企业 ， 那 么我国碳排放总量的绝大部分就被管住了 ， 也决定了全国碳达峰碳中和工作的大局 ， 如果再辅以 “碳税 ”等举措 ， 就能保证全国 “双碳 ”目标的如期实现 。 跳出指标层层分解的 “计划主导 ”窠臼 ， 转向以 “碳交易 ”“碳 税 ”为主的市 15 宣 晓伟 : “能耗双控 ”到 “碳双控 ”: 挑战与对策 ① ② 根 据测算 ， 中国为控制四大高耗能行业所采取的 “能耗双控 ”政策 ， 导致的隐含碳价在 1200—1300 元 / 吨 ， 远远高于近期欧洲碳交易市场的碳排放价格 。参见高善文 ( 2021) : 《能源短缺与碳达峰 》， http: / /www. cf40. org. cn ［ 2022 －9 －2］ 。 早 在 2012 年 ， 国家发展改革委就开展过 “万家企业节能低碳行动 ”， 将年综合能源消费量 10000 吨标 准煤以上以及有关部门制定的年综合能源消费量 5000 吨标准煤以上的重点用能单位均纳入行动计划 ， 纳入企业 达到 17000 家左右 ， 能源消费量占全国能源消费总量的 60%以上 ， 参见 《发展改革委等印发万家企业节能低碳 行动实施方案 》， http: / /www. gov. cn/gzdt/2011 －12/28/content_ 2031488. htm ［ 2022 －9 －2］ 。 场主导逻辑 ， 前述 “能耗双控 ”向 “碳双控 ”转变过程中的许多问题和挑战就能迎 刃而解 。首先 ， 在中央和地方的职责划分上 ， 可以根据 “中央管大事 、地方管小事 ” 的原则落实各级政府在 “碳双控 ”上的责任 。中央政府主要负责管理纳入全国碳市 场的大企业 ， 管住 70% 以上的碳排放 ; 各级地方政府则管理辖区内的各排放主体 ( 小企业 、社会团体 、家庭和个人 ) ， 负责控制剩余不到 30% 的碳排放 。其次 ， 中央 政府的 “碳双控 ”政策 ， 也主要由 “地方控制 ”转向 “行业控制 ”， 重点是通过碳 配额的发放控制住 纳入全国碳市场的行业和企业排放 。中央对于地方下达的 “碳双 控 ”目标 ， 一是要扣除已经纳入 全国碳市场的行业和企业 ， 二是要逐渐由强制性指 标转为指导性指标 ， 使得中央对地方的约束更多由强制转向激励 ， 鼓励各个地方因地 制宜地采取符合自身特色的 “碳双控 ”战略 ， 从而解决目前 指标制定不合理 、“一刀 切 ”等老大难问题 。长期来看 ， 上述指标层层分解的考核方式应逐步退出 。再次 ， 未来 “计划主导 ”的指标考核方式逐步退出 ， 将转向市场主导的 “碳交易 ”“碳税 ” 等手段 ， 那么目前实施 “能耗双控 ”政策的机构和人员可以逐渐整合到 “碳双控 ” 政策当中 ， 以切实加强中央政府层面对全国碳市 场的监督和管理能力 。最后 ， 未来 “碳双控 ”政策主要采取以 “碳交易 ” “碳税 ”主导的市场方式 ， 一方面可以化解 “碳双控 ”政策如何衔接市场手段的问题 ， 另一方面也能够有效应对未来碳边境调节 税等国外气候政策措施的冲击 。 当然 ， 在 “碳双控 ”领域要实现从 “计划主导 ”向 “市场主导 ”的转变 ， 涉及 大量繁杂而具体的工作 ， 不可能一蹴而就 。但目前的关键在于必须解放思想 、突破传 统观念 ， 明确我国 “碳双控 ”政策由 “计划主导 ”向 “市场主导 ”转变的总体 思路 。 ( 二 ) 尽早实现 “能耗双控 ”向 “碳双控 ”转变的具体建议 如前所述 ， 从 “十一五 ”时期开始 ， 中国的节能减排工作围绕着 “能耗强度 ” “碳强度 ”， 逐步形成了一套 “计划主导 ”的指标层层分解 、级级考核的政策实施机 制 ， 这套方式对有效提高各地方政府节能减排的意识 、将全国节能减排的目标和压力 切实传导到各级地方政府 ， 起到了重要作用 ， 产生了巨大的效果 。但随着时间的推 移 ， 已有 “计划主导 ”、行政为主的模式 越来越难以适应市场经济的要求 ， 尤其是在 碳达峰碳中和的新形势下 ， 要实现 “能耗双控 ”向 “碳双控 ”转变 ， 关键是要尽早 实现从 “计划主导 ”向 “市场主导 ”的转变 ， 确定主要步骤 、重要举措和时间节点 ， 制定出相关的时间表和路线图 。 一是要积极扩大全国性碳 交易市场的范围和作用 。在 “十四五 ”时期 ， 应在发 电行业碳市场稳定运行的基础上 ， 逐步将石化 、化工 、建材 、钢铁 、有色金属 、造 纸 、国内民用航空等高耗能高排放 行业尽快纳入全国性碳市场 。在 “十五五 ”时期 ， 可以考虑采纳类似的 “万家企业节能低碳行动 ”， 将一定碳排放规模以上的重点单位 纳入到全国碳市场中 ， 从而保证全国范围的二氧化碳排放量总体可控 ， 保证实现到 2030 年前实现碳达峰的目标 ， 同时到 2030 年实现拥有运行良好 、覆盖范围广 、实际 25 2022 年第 3 期 成效显著 、较为成熟稳定的全国性碳市场的目标 。 二是要逐步强化 “碳税 ” “碳标准 ”等手段的作用 。“十四五 ”时期应逐步将 “能耗双控 ”转化为 “能源统计的碳双控 ”， 直接用 “碳双控 ”进行考核 ， 二氧化碳 排放主要根据能耗统计来加以间接推算 。此外 ， 根据发改部门出台的 《高耗能行业 重点领域能效标杆水平和基准水平 ( 发改产业 〔2021〕1609 号 ) 》， 可以转化为相关 行业的碳配额发放依据 ， 加快将高耗能行业纳入碳市场的步伐 。“十五五 ”时期 ， 随 着碳交易市场的扩大和成熟 ， 以及 “碳税 ” “碳标准 ”等其他举措的引入 ， “碳双 控 ”目标取消层层分解指标的考核方式 。 三是完善 “碳双控 ”政策的机构和职能设置 。目前 ， 国家发展改革委环资司承 担着全国碳达峰碳中和工作领导小 组办