实现“双碳”目标的立法维度研究_张梓太.pdf

引用格式：张梓太，张叶东．实现“双碳”目标的立法维度研究［Ｊ］．南京工业大学学报（社会科学版），２０２２，２１（４）： １４－３２． 实现“双碳”目标的立法维度研究 张梓太，张叶东 （复旦大学 法学院，上海 ２００４３８） ［摘 要］实现“双碳”目标，制定统合各方、总揽全局的“双碳”专门法律，必须重视立法维度研究。当前 学术界和实务界的研究仅局限于减碳这一单一维度，或从与“双碳”相关的气候变化立法、环境法治保障 这样的角度切入，缺乏系统和全面的深入剖析。实现“碳达峰碳中和”必须纳入生态文明建设整体布局， 因此可以从权力－权力维度、权力－权利维度和权利－权利维度三个维度进行深入剖析。未来应当秉持整 体系统观，从整体性的立法维度统合整个“双碳”领域的立法，通过权力配置论做好专门法律和监管体制 的顶层设计，通过目标控制论形成包括总量设定、配额分配、注册登记和履约清缴四个阶段的碳排放管 理中观结构，通过低碳发展论构建包含碳交易和碳金融的市场机制，形成公私融合的双碳法律体系，为 实现“双碳”目标提供多维度法治保障。 ［关键词］“双碳”目标；“双碳”立法；“双碳”监管；低碳发展；环境权利；生态环境市场 ［中图分类号］ Ｄ９１２．６ ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １６７１ ７２８７（２０２２）０４ ００１４ １９ 一、问题之提出 实现碳达峰、碳中和是以习近平同志为核心的党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策［１］。 ２０２０年９月２２日，中国国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话中宣布，为 应对气候变化，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于 ２０３０年前达到峰值，努力争取２０６０年前实现碳中和［２］，此即为“３０６０目标”，本文称之为“双碳” 目标。实现“双碳”目标，必须加强法治保障，立法层面的研究是法治保障的重要内容，而“双碳” 立法的关键则在于立法的维度。我国现有立法中缺少应对气候变化和实现碳达峰、碳中和的专门 法律，支撑碳达峰、碳中和目标实现的法律体系薄弱，立法层级低且碎片化，对推进碳达峰、碳中和 工作无法提供强有力的法律支撑［１］。自“双碳”目标提出后，学术界和实务界掀起了研究的热潮， 但是过往研究仅是在减碳这个单一维度下进行分析，缺乏其他立法维度的研究。以政府间气候变 化专门委员会（Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ｐａｎｅｌ ｏｎ Ｃｌｉｍａｔｅ Ｃｈａｎｇｅ， ＩＰＣＣ）发布的《２０１６年气候变化报告》为例， ４１ ［收稿日期］２０２２－０５－３０ ［作者简介］张梓太（１９６４—），男，安徽天长人，复旦大学法学院教授，博士生导师，研究方向：环境资源法、气候变化法、海 洋法。 该报告更侧重于从减碳视角论证减碳带来的健康和生态环境好处，出发点更多的是为减碳行动提 供合理性［３］，但仅仅依循减碳的路径并不能从全局的角度应对气候变化危机和生态危机，不能更 为深入地贯彻可持续发展理念，也没有从整体布局的角度进行生态文明建设［４］。 ２０２１年３月，中 央财经委员会第九次会议提出，“把碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局”［５］。由此，实现 “双碳”目标决不能“就碳论碳”［６］，不论是气候变化立法还是碳达峰碳中和立法（以下简称“双碳” 立法），实际上都是为了实现“双碳”目标所需制定的专门法律，但绝不仅限于此，因此实现“双碳” 目标的顶层设计和体系建构迫在眉睫。然而，“双碳”立法究竟如何进行、应当从什么角度切入从 而与现行法律体系衔接和协调，就必须对实现“双碳”目标的立法维度进行深入分析和研究。权利 与权力是法学的核心概念与基石范畴，借鉴环境法权结构的环境权力、环境权利概念［７］，针对“双 碳”立法，应当研究和考察权利与权力在“双碳”立法中的深层结构［８］。具体地说，多层次多主体 的权力权利是人们在开展“双碳”实践活动中所产生的基本法权结构［９］，统合实践中已有相关立法 和各类涉碳实践经验，以下将从权力配置的权力－权力维度、目标控制的权力－权利维度和低碳发 展的权利－权利维度三个维度分别对“双碳”立法进行考察。 二、权力－权力维度：权力配置论 实现“双碳”目标，必须做好顶层设计，顶层设计实际上是对国家机关权力的合理配置，主要是 立法机关和行政机关就具体立法事项进行合理配置。目前顶层设计存在“双碳”立法不足和“双 碳”监管割裂的问题，而这两个层面的问题实际上还是要归结于权力能否科学合理配置。从权力－ 权力维度来看，实现“双碳”目标应当从“双碳”立法和“双碳”监管两个层面逐步展开。 １． “双碳”立法不足 虽然国务院已经出台了一系列实施“双碳”战略的具体政策，但目前中央层面尚无“双碳”专 门立法，国务院的政策难以统领各领域、各层级、各方面实现“双碳”战略，亟待“总法”吸收转化。 部分地方尽管已出台省级“双碳”专门立法（如《天津市碳达峰碳中和促进条例》）或相关气候变化 应对及低碳立法探索（如《青海省应对气候变化办法》《石家庄市低碳发展促进条例》），但仍然不 系统不全面，未能将命令控制手段与市场激励措施有机统一起来，亟待进一步探索省市两级“双 碳”专门立法，为中央层面的“双碳”立法提供先行先试的相关经验和借鉴。 （１）缺乏中央立法 在中央立法层面，我国还未针对碳达峰、碳中和进行专门立法，没有制定关于“双碳”战略实施 的全国性法律。我国现有的与实现“双碳”目标相关的立法涉及污染防治法、能源法、资源法、科技 法等多个领域，立法存在繁复性、矛盾性和动荡性的特点，受制于各领域的立法目的，这些领域各 自为政，均缺乏对“双碳”目标的统筹考虑，且在内容上彼此割裂，未能够在降碳方面实施有效的规 则对接机制和制度协调机制，尤其在缺少中央立法统筹引领、总体规划的情况下，我国“双碳”相关 立法乃至气候变化立法碎片化现象严重，法律适用存在大量冲突问题［１０］。 从政策层面来看，目前中央针对“双碳”战略已经出台了相关政策文件。国务院于２０２１年１０ 月２４日发布《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》 （以下简称《意见》），该《意见》对实现碳达峰、碳中和设定了具体的分解目标，即２０２５年绿色低碳 ５１ 南京工业大学学报（社会科学版） 循环发展的经济体系初步形成、２０３０年经济社会发展全面绿色转型取得显著成效和２０６０年绿色 低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系全面建立［１１］。为了进一步指导各地实 施“双碳”战略，统一安排部署碳达峰的实施方略，国务院同时发布了《２０３０年前碳达峰行动方 案》，进一步将碳达峰目标分解为“十四五”期间产业结构和能源结构调整优化取得明显进展和 “十五五”期间产业结构调整取得重大进展，并提出“碳达峰十大行动”，涵盖能源绿色低碳转型、 节能降碳增效、工业领域碳达峰、城乡建设碳达峰、交通运输绿色低碳、循环经济助力降碳、绿色低 碳科技创新、碳汇能力巩固提升、全民绿色低碳和各地区梯次有序碳达峰十个方面，将碳达峰贯穿 于经济社会发展全过程和各方面［１２］。然而，尽管国务院发布的政策文件提出了多项政策行动计 划和多层次多维度的方案，但是缺乏统一的规范引领，仍较为繁杂和混乱。在缺少一部“双碳总 法”的引领、推动和保障的情况下，政府部门不仅无法把握实施脉络，市场主体也难以获得稳定的 预期。因此，须通过一部“双碳”专门立法进一步明确“双碳”战略的基本政策、方针和具体制度， 实现２０３０年碳达峰和２０６０年碳中和。 （２）地方立法分散 如表１所示，在地方立法层面，“双碳”立法已有一些探索和实践。近期，天津市出台国内第一 部专门以促进实现“双碳”目标为立法主旨的省级地方性法规，即《天津市碳达峰碳中和促进条 例》（以下简称《条例》），该《条例》为未来全国性立法提供经验借鉴，不失为一次有益探索［１３］。而 过去地方省市为应对气候变化及低碳减排也有一些立法探索，省级地方性法规包括《青海省应对 气候变化办法》《山西省应对气候变化办法》，市级地方性法规包括《南昌市低碳发展促进条例》 《石家庄市低碳发展促进条例》。尽管这些地方立法为控制地区碳排放、提高适应气候变化能力提 供了法律制度保障，然而不论是省级立法还是市级立法，均面临低碳意识不强、立法动力不足、立 法思路不清、法律可操作性不强等困难［１４］。因此，地方尽管探索了一些与当前“双碳”战略有关的 先行立法，但是主要限于节约能源、提高能效、发展可再生能源和新兴产业等命令控制手段［１５］，却 并没有与碳交易、碳金融等市场激励措施进行衔接协调的规定，缺乏整体性和系统性，同时也难以 有效地进行法律适用，导致相关法律条文基本被束之高阁。此外，目前各地方仅以省级地方性法 规和市级地方性法规进行立法，却没有制定相应的地方政府规章，使得地方立法缺失了重要一环， 也大大减弱了地方节能减排、应对气候变化的实施效果。地方立法对于中央立法具有重要的经验 启示意义，在推进地区碳达峰碳中和立法工作的同时，需要同时将试点探索中的有益经验进一步 提炼总结，抽象上升为一般原则和行之有效的规则措施，推进中央层面的统一立法，因此必须进一 步发挥先行先试的地方立法试验作用，进一步鼓励地方探索推动省级和市级立法［１６］。 表１ 目前我国与“双碳”战略相关的地方立法整理 层级应对气候变化及低碳立法“双碳”专门立法 省级 《青海省应对气候变化办法》 《山西省应对气候变化办法》 《天津市碳达峰碳中和促进条例》 市级 《南昌市低碳发展促进条例》 《石家庄市低碳发展促进条例》 尚无 ６１ 张梓太等 实现“双碳”目标的立法维度研究 ２． “双碳”监管割裂 实现碳中和，须重新建构现有分散式双碳监管体制，形成“双碳”监管各部门的联动机制，借助 行政性手段加以推进［１７］。党的十八届三中全会强调，“既要让市场在资源配置中起决定性作用， 同时要更好地发挥政府作用”［１８］。 ２０２２年３月发布的《中共中央国务院关于加快建设全国统一大 市场的意见》进一步提出“有效市场，有为政府”的工作原则，将政府与市场进一步确定为两种不同 场景下的激励工具［１９］。双碳领域的监管同时涉及生态环境部门、发展改革部门和金融监管部门， 其涉及的市场是交叉融合的复杂市场，作为一种特殊的新兴市场，其兼具环保市场、能源市场和金 融市场的特点［２０］，涵盖环境、能源和金融三大领域，是一种新业态、新事物，因而面对碳中和目标 实现的压力与要求，必须政府和市场两手发力。目前我国双碳监管体制亟待重构，以下具体从生 态环境、发展改革以及金融监管三个部门的职责权限深入分析我国的双碳监管体制。 （１）生态环境部门统合不足 目前全国统一的生态环境市场亟待培育发展，不仅包括碳排放权交易市场这一典型的直接碳 市场，还包括用水权交易市场和排污权、用能权市场化交易等涉碳间接市场［１９］。然而，“双碳”目 标单靠市场方式难以实行，因而无论是通过政策还是法律规制直接碳市场还是间接涉碳市场，都 需要对政府管理部门的职责、权限进行有效设计，但我国“双碳”监管尚未形成有效的协同监管体 制［２１］。从监管实践来看，目前我国“双碳”的主要监管部门是生态环境部门［２２］，以生态环境部为 统领，以地方生态环境部门为分支。尽管经历了大部制①改革后，生态环境部门获得了更多的集中 统一执法监管权，但是由于“双碳”涉及领域多样、利益群体多元、公私交叉融合，导致生态环境部 门与其他涉碳监管部门之间难以有效衔接、协调，存在部门利益不协调的情况［２２］。 （２）发展改革部门监管游离 在“双碳”监管体制机制中，能源是重要的监管层面。实现“双碳”目标，尤其是碳达峰目标， 必须重视节能提效。 “双碳”目标的实现及我国应对气候变化的实施路径应当与我国的能源战略 保持一致。 “在低碳经济语境下，能源节约是应对气候变化从而实现低碳经济目标的重要手段之 一”［２３］。国家能源局作为国家发改委的重要部门，主要负责能源市场的引导、培育和监管［２４］。目 前全国统一的能源市场亟待建设，不仅统一的油气市场、天然气市场、电力市场和煤炭市场尚未建 立起来，绿色生产与绿色消费的产业链也没有能够与能源市场形成有效对接，加剧了能源市场的 割裂和不统一，导致能源市场一直处于停滞发展的状态［１９］。市场具有资源配置的决定性作用，但 是市场也有其自身的局限性，在市场发挥不了作用或者难以有效运作的领域，必须发挥政府监管 的功能［１７］，从而引导和培育市场。然而，现行能源法律法规中仍有大量与碳达峰、碳中和工作不 相适应的内容，亟需全面清理整合各个具体能源法之间的衔接协调不足，尚缺乏一部能够统合整 个能源领域的《能源法》，《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国电力法》《中华人民共和 国煤炭法》《中华人民共和国可再生能源法》《中华人民共和国循环经济促进法》等具体领域的能 源法缺乏有效性和针对性，难以直接进行法律适用，同时也缺乏衔接机制，导致各能源领域的监管 ７１ 南京工业大学学报（社会科学版） ①大部制也称为大部门体制，即按照政府综合管理原则，将职能相近、业务范围趋同的事项相对集中、整合、合并至一个政府部 门管理，进而组成超级大部，最大限度地避免政府职能交叉、多头管理，理顺不同部门之间、所属同一部门的各内部机构之间的权 责关系以及顺畅行政权力运行流程以减少摩擦和压缩行政成本。 处于割裂不统一的状态［１１］。此外，２０１５年国家发改委牵头发布《能效“领跑者”制度实施方案》， 试点能效“领跑者”制度，意在推动能耗“双控”，然而该制度仍然缺乏与能源领域相关制度的规范 联系，更与当前“双碳”目标要求的碳排放总量和强度双控不相适应，有待进一步加强强制性和标 准转化机制［２５］。 （３）金融监管部门参与不足 “双碳”监管体制不仅需要生态环境部门的环境监管视角和发展改革部门的能源监管视角，还 应当注意到金融监管部门在“双碳”监管中的重要作用。例如，２０２０年１０月２１日，生态环境部、 国家发改委、中国人民银行、证监会、银保监会五部门联合发布《关于促进应对气候变化投融资的 指导意见》，开展气候投融资地方试点，为碳金融和绿色金融发展制定了政策框架［２６］。再如，２０２１ 年３月１８日，为丰富碳金融融资工具产品序列，在中国人民银行的指导下，中国银行间市场交易 商协会发布《关于明确碳中和债相关机制的通知》，进一步明确碳中和债券机制，助力实现“双碳” 目标［２７］。 由上可知，过往研究忽视了“双碳”监管中的金融监管视角，实际上忽视了碳市场的金融属性。 碳金融作为碳市场发展进化的高级形态，同时具有公益性、专业性、跨部门跨行业性以及国家干预 性等特征［２８］。碳金融的正常开展和有效监管离不开两大方面：一是通过建立配额的注册登记系 统来追踪交易配额的具体流转，保证市场交易的安全；二是通过对配额交易市场进行法律监管，依 靠市场准入、防范市场滥用行为、交易信息披露、交易所运营监督等制度来维护正常的交易和竞争 秩序，保证市场交易的合法性［２９］。也就是说，碳金融法律制度的运行应以碳金融市场运行为主、 碳金融监管为辅，通过政府监管保障市场有效运作。 图１ “双碳”监管体制总体架构 总结来看，如图１所示，目前“双碳”监管体制分为环境监管、能源监管和金融监管三个领域， 三个领域相互割裂，互不统一，没有形成有效的衔接统一机制。负责“双碳”统一监管的专门机构 是国务院和地方生态环境主管部门，但是发展改革部门和金融监管部门尚未形成具有可操作性的 ８１ 张梓太等 实现“双碳”目标的立法维度研究 统一监管规则体系，因此在“双碳”专门立法之下，需要法律进一步授权生态环境监管部门引领重 构“双碳”监管体制，并协同其他监管部门加强联合统一，完善“双碳”监管体制机制。 三、权力－权利维度：目标控制论 实现“双碳”目标，必须统筹安排好监管部门与市场主体的角色定位，形成稳定的权力－权利管 理架构。目前各学科研究“双碳”战略普遍忽视了“把碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局” 这一要求，很多研究就碳论碳，实际上片面理解了“双碳”战略的意图，造成了“运动式减碳”“碳冲 锋”等现象的出现，发生了诸如大规模拉闸限电等非理性的过度监管事件，严重影响了“双碳”战略 的布局，实际曲解了“双碳”战略制定和实施的初衷。为此必须回到“双碳”战略的初衷，对当前的 碳排放管理进行体制机制上的纠偏，从而在做到有效控制总量的同时不至于影响经济社会发展大 局。 ２０１８年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）“序言”中将生态文明扩充为“五位一体” 总体战略布局之一，使其成为国家战略目标［３０］。 “双碳”目标作为生态文明建设的一部分，理所应 当地成为国家战略目标。同时依据《宪法》第二十六条，国家负有保护环境的义务，因此国家负有 碳排放管理的义务。由此，在国家目标条款的指引下，以目标控制论为理论基础，必须进一步建构 和设计碳排放总量目标管理和控制制度。从行政过程论的角度观察，碳排放管理过程实际上是由 多个阶段性行为构成的统一体［３１］，包括总量设定、配额分配、注册登记和履约清缴四个阶段性子 制度。 １．总量设定模式不统一 总量设定是指“双碳”战略执行部门根据国家控制温室气体排放的约束性指标和各地区社会 经济发展状况，对碳排放总量进行规划和管控。总量设定是碳排放管理的第一步，主要功能是确 定碳排放管理的范围，为下一步的碳排放配额分配工作的开展拟制原始权利［３１］。总量设定制度 建构的宪法依据是国家目标条款，“双碳”目标作为生态文明建设整体布局的重要组成部分，必须 分阶段分解目标并进行总量控制，从而为“双碳”目标的实现提供法治保障。 ２０１８年的《宪法》修 正案将“生态文明”写入序言，并增加国务院“领导和管理生态文明建设”的职权，其连同《宪法》第 二十六条“保护和改善生活环境和生态环境”“防治污染和其他公害”等规定［３２］。实现国家碳排放 总量目标控制必须建构总量设定制度，以具体的总量控制和覆盖范围为内容，形成可预期、可执行 的计划表和路线图。 如表２所示，全国及八省市试点碳排放管理规定对总量设定模式的选择并不统一，全国碳排 放管理目前局限于电力行业。 ２０２０年１２月３０日，生态环境部发布《２０１９— ２０２０年全国碳排放权 交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》，将２ ２２５家电力企业纳入碳排放管理范围，并设 定总量控制目标［３３］。在试点碳排放管理地区，湖北选择“自下而上”的固定碳总量控制模式，覆盖 范围的计算标准为标准煤当量；而重庆、天津、上海、广东、福建五省（市）主要采用“自下而上”和 “自上而下”相结合的固定碳总量控制模式，覆盖范围以二氧化碳当量（ｔＣＯ２）为计算标准；深圳则 使用可规则性碳强度总量控制模式，即以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的控制模式，覆盖 范围最广且设定的企事业单位碳排放门槛最低。面对各试点省（市）的制度分歧，应当结合实际情 况分析、审慎思考后选择最优路径吸收进全国碳排放总量设定制度中。从实际效果来看，现阶段 ９１ 南京工业大学学报（社会科学版） 国内碳排放管理采取可规则性碳强度总量控制模式更为有效，主要原因在于，可规则性碳强度总 量控制模式引入了经济产值（包括预期产值和实际产值）这一变量，能够根据市场经济的变化情况 动态、灵活地调整总量目标的设定，以减少经济周期性波动对碳交易市场的负面影响［３１］。因此， 应当在碳排放总量设定制度地方先行先试的基础上，总结提炼现有经验，为建构全国性的总量设 定制度提供借鉴。 表２ 全国及各试点地区碳排放管理总量设定与覆盖范围梳理① 地区总量目标（ｔＣＯ２ ／年）覆盖范围 全国约４５亿２．６万ｔＣＯ２以上重点排放单位 北京约０．７亿１万ｔＣＯ２以上重点排放单位 上海约１．５亿１万ｔＣＯ２以上重点排放单位 天津约１．５亿２万ｔＣＯ２以上的企业 重庆约１亿２万ｔＣＯ２以上的工业企业 深圳约０．３亿０．５万ｔＣＯ２以上的企事业单位 广东３．５亿１万ｔＣＯ２以上的工业企业和０．５万ｔＣＯ２以上的单位 湖北约１．２亿６万标准煤当量（ｔｃｅ）及以上的工业企业 福建约１．３亿２．６万ｔＣＯ２以上的企业法人单位或独立核算单位 ２．配额分配存在短板 制定出整个碳交易体系的碳排放总量规划后，接下来的阶段便是“分好蛋糕”— — —按照科学合 理的标准在各控排单位间进行碳排放权的配额分配，从行政法视角来看属于行政许可［３１］。目前 为止，我国还未在法律层面对碳排放配额分配进行规制，碳排放配额分配主体的法律地位、主要职 能、事权划分、跨地区监管执行以及监管失职的法律责任等事项均未通过立法来规范，配额分配体 制机制不完善已成为影响“双碳”目标实现的制度短板。可以说，我国碳排放配额领域存在明显的 法律空白，使碳排放配额分配在现实中缺乏强制力和可操作性，对配额分配这一行为的定性不明， 直接影响碳排放管理效率和“双碳”战略的实施［１０］。碳市场实际上包括碳排放配额及其衍生品市 场，政府通过启动配额初始分配等行政措施创造出一个人为市场，进而引入市场机制管理碳排放 主体的减排活动，以实现碳排放控制目标［２８］，因此，配额分配是碳排放管理制度成败的关键。在 当前的碳排放管理过程中，碳排放配额分配的公正合理性受到广泛关注。配额分配制度经历了从 自愿性到强制性的发展历程，包括了分配总量、基本原则、参与主体、分配方式、条件和程序等内 容，包括免费分配和有偿拍卖两种主要方式，实践中通过结合不同的行业特点和情况进行多样化 组合适用［３４］。从过往经验来看，我国各地试点的碳配额分配采取碳强度控制为主、总量控制为辅 的方式，简单来说，各试点配额总量实际上是根据配额分配基准乘以企业产量所得进行加总，是自 下而上的方式，而非真正意义上总量设定下的配额分配，存在诸多问题［３５］。 ３．注册登记建设不足 在结束配额分配这一“蛋糕”分配过程之后，应当进一步对分配的配额进行注册登记从而确认 ０２ 张梓太等 实现“双碳”目标的立法维度研究 ①表中数据系笔者查阅全国及各试点省市碳排放管理相关政策文件统计整理而得。 配额权属，即究竟谁拥有该配额，从行政法角度来看属于行政确认。注册登记制度作为一项底层 基础设施，对后续配额交易和结算的正常运作起着至关重要的作用，因此碳排放管理过程中必须 重视配额的注册登记制度建设。过去十多年，借助绿色经济的政策风口，各地竞相建设碳排放交 易所／中心，但交易寡淡，如此既导致市场混乱，也使全国集中性的交易被分流。各试点地区自建 管理平台设施，缺乏互联互通，数据交互效率较低，不利于全国性市场的运作和配额管控，有待统 合［３６］。 ２０２１年１２月，湖北省高级人民法院印发《关于充分发挥审判职能服务保障碳达峰碳中和 目标实现的实施意见》，要求妥善处理登记主体与碳排放权注册登记机构产生的纠纷［３７］。在碳排 放管理过程中，注册登记是进行配额管理的重要步骤，其关系到后续进入市场交易阶段的有效性、 真实性、合法性，同时也是履约清缴的前提性条件。同时，从法律适用角度来看，深入分析注册登 记制度对于厘清注册登记主体与注册登记机构之间的法律关系具有重要意义。注册登记制度可 以分为注册登记主体和注册登记内容两个方面：注册登记主体主要包括重点排放单位（年度碳排 放量达到一定标准的排放单位）、新建项目企业、符合规定的机构和个人；注册登记内容主要包括 开立账户、初始登记、变更登记、注销登记等内容［３８］。 ４．履约清缴威慑不足 履约清缴是碳排放管理的最终环节，也是碳排放管理的典型特征，是一项重要的制度创新。 履约清缴需要设计一定的罚则来保障其有序实施，完备有效的处罚规则是碳排放管理有序运作的 重要保障。如果企业在不足额履约后接受的处罚小于超额排放所获收益，就会出现“名罚实奖”的 悖论，企业宁愿选择超额排放接受“纸老虎”般的惩罚［３９］，如此碳排放管理会陷入空转状态。目前 在各试点地区，碳排放管理基本都是依靠财产罚来确保履约。然而，在不完全信息条件下，财产罚 无法保证控排单位缴纳的罚金大于其违约成本。在履约成本高于边际罚金情况下，财产罚就失去 威慑力［３６］。就《碳排放权交易管理办法（试行）》的尝试来看，在进行财产罚后，如逾期未改正的， 对欠缴部分，由重点排放单位生产经营场所所在地的省级生态环境主管部门等量核减其下一年度 碳排放配额。但是仅仅进行这样的规定仍不足以威慑控排企业违约，企业违约成本仍然过低，因 此，还应针对控排单位的性质和特点，创新多样化的实效性确保手段来强化履约机制的约束力。 我国的碳排放履约清缴制度是参照证券结算制度建构的，涵盖清缴结算机构、账户管理、风险防范 和违约处罚四个层面［４０］。但是，从当前的司法实践来看，碳排放履约管理存在巨大漏洞，容易被 企业钻空子牟利，以“广州碳排放权交易中心有限公司合同纠纷案”为例，由于碳交易所在程序设 计过程中忽视了类似于证券交易的券款对付功能，因此不能像证券交易一样有对交易机构的限 制，导致碳交易所经常出现随意划拨配额的情形① 。因此除了履约清缴阶段违约的行政处罚力度 亟待加强，还需要进一步完善碳排放管理机构的内部程序机制。 四、权利－权利维度：低碳发展论 低碳发展是“把碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局”的必然要求，低碳发展的本质是促 进生产和生活方式的系统性转变，让减碳成为促进生态环境改善和资源节约的推动力［４］。在此过 １２ 南京工业大学学报（社会科学版） ①参见：（２０２０）粤０１民终２３２１５号判决书。 程中，市场主体的力量不容小觑，虽然减少排放给市场主体增课了一个公法义务，使市场主体如公 司在适应过程中出现了债权人保护、预期违约［４１］以及近期很热的碳执行问题［４２］，但就实现“双 碳”目标乃至应对气候变化这一关乎我国未来发展的重大课题而言，“双碳”战略已然不仅仅是公 法领域，更进一步地对私法自治领域适度切入的必要性已然存在，民商事立法即权利－权利维度的 立法对此予以回应成为必须。以下将就我国已有的低碳发展两大实践— — —碳交易和碳金融对“双 碳”战略的私法维度进行具体阐释。 １．低碳发展实践之一：碳交易 碳交易属于公共金融市场，其如同股票、期货、保险等其他金融市场一样，具有明显的外部性 特征，个体的市场行为会向整个宏观经济产生溢出效应，从而传导和积聚金融风险。碳交易市场 的外部性意味着纯粹市场机制的失灵，需要制订一定的交易规则来加以调控，以防范金融风险和 优化资源配置。目前国内碳交易规则主要由各地区的环境能源交易所或独立的碳排放权交易所 制定［３１］，例如，北京环境交易所和上海环境能源交易所。从当前的实践来看，碳交易可以分为配 额交易和核证自愿减排量交易两种。 （１）配额交易体系衔接不畅 配额交易是强制性碳交易法律制度的核心，目前初步建立了全国性的配额交易市场，市场化 机制逐渐发挥作用。配额交易制度体系目前已基本形成，但仍需继续完善，配额交易试点建构起 步较早，２０１１年至今已陆续有八省（市）开展配额交易试点运行工作［４３］。目前地方各试点碳市场 的配额交易主体主要是纳入配额管理的重点排放单位。而配额交易平台分别有北京环境交易所、 上海环境能源交易所、天津排放权交易所、重庆联合产权交易所、深圳排放权交易所、广州碳排放 权交易所、湖北碳排放权交易中心有限公司、海峡股权交易中心（福建）等，而全国碳市场则暂时安 排上海环境能源交易所作为全国碳排放权交易机构，未来地方试点强制碳市场与全国碳市场的衔 接成为重要问题。根据《碳排放权交易管理办法（试行）》第十三条的规定，纳入全国碳市场的重 点排放单位，不再参与地方碳排放权交易试点市场，由此可知，由于全国碳市场已经正式启动，碳 市场的工作重点将从地方试点逐渐转向全国。而地方强制碳市场如何逐步纳入全国强制碳市场， 其具体步骤和办法还将由生态环境部另行制定，目前尚不清晰，例如，从试点转入全国强制碳市场 后，碳排放配额是否结转至全国强制碳市场，如果结转，如何确定碳排放配额价格等问题，都还未 有结论。此外，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）确认的绿色原则体现了环境权的 价值理念，其目的是保护生态环境，为人类提供气候适宜、环境优美的生存环境［４４］。 《民法典》绿 色化是环境私法保护的重要突破，为碳排放私法规制提供了法律依据，但是如何在《民法典》未设 定碳排放权的前提下明确碳排放私法规制的范畴，如何将《民法典》绿色条款与实现”双碳”目标 有效衔接协调，如何进一步扩展市场主体在遵循绿色原则的基础上应对气候变化，均是亟待解决 的重要问题［２２］。 （２）核证自愿减排量交易缺乏上位法依据 中国核证自愿减排量（Ｃｈｉｎｅｓｅ Ｃｅｒｔｉｆｉｅｄ Ｅｍｉｓｓｉｏｎ Ｒｅｄｕｃｔｉｏｎ，以下简称ＣＣＥＲ），是我国目前碳交 易的重要交易产品之一，是经国家发展和改革委员会备案并在国家注册登记系统中登记的温室气 体自愿减排量，ＣＣＥＲ交易属于自愿交易，采取备案管理。控排企业开展自愿减排项目，采用经国 ２２ 张梓太等 实现“双碳”目标的立法维度研究 家主管部门备案的方法学进行开发，经具有资质的审定机构审定，再经国家主管部门委托专家评 估，最终由国家主管部门审查、备案后，成为核证自愿减排项目［４５］。与配额交易受制于监管部门 不同，开发并管理ＣＣＥＲ项目属于自愿减排。 ＣＣＥＲ项目地域限制较小，形式较为灵活，交易价格 较低，因此给碳市场参与者提供了一个新的潜在获取收益方式［４６］。 ＣＣＥＲ交易直接依据的特别法 法律渊源是国家发展改革委于２０１２年６月１３日印发的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》 （以下简称《暂行办法》）［４７］。 《暂行办法》属于部门规章，包括总则、自愿减排项目管理、项目减排 量管理、减排量交易、审定与核证管理、附则共六章三十一条，为保障自愿减排交易活动有序开展， 调动全社会自觉参与碳减排活动的积极性，发挥了重要作用。然而，ＣＣＥＲ交易是一项全新的交易 模式，其涉及面广、操作环节多、程序复杂，《暂行办法》毕竟法律层级较低，作为暂时过渡性法律文 件，其内容并不完善全面。 《暂行办法》囿于部门规章的限制，仅能设定警告、通报批评或者一定数 额罚款的行政处罚，无法充分满足行政监管需求，依然面临上位法缺失的困境。 ２．低碳发展实践之二：碳金融 碳金融是气候金融的一部分，是指为减缓气候变化而开展的投融资活动，具体包括碳排放权 及其衍生品交易、能够产生碳排放权的温室气体减排或者碳汇项目的投融资以及其他相关金融服 务活动［２８］。碳金融不同于传统金融，具有公益性、专业性、跨领域性和国家干预性四大特征。因 此，在实践中碳金融逐步在银行业、保险业、信托业、证券业等行业领域开展了多项碳衍生品试点， 金融的本质是风险管理和资金配置，碳金融作为绿色金融体系建构的重要突破口，在碳市场逐步 成熟规范的基础上，应当进一步通过加强信息披露完善定价机制，反映价格信号，同时积极开发创 新更多的碳衍生品，包括碳质押、碳期货、碳债券、碳保险、碳信托、碳基金、碳票据等。作为低碳发 展的重要金融实践，以下将从碳排放信息披露和碳衍生品交易两个方面进一步阐述碳金融。 （１）碳排放信息披露缺乏统一规则 碳排放信息披露是碳金融的重要组成部分，也是我国碳金融实践的重要发展。碳排放信息披 露是指企业对其二氧化碳等温室气体排放情况、减排计划和方案及其执行情况等温室气体管理信 息，以及与气候变化相关的风险与机遇等相关信息适时向利益相关方进行披露［４８］，其要点在于对 碳信息透明度作出原则性规定。 ２０２１年１１月２６日，生态环境部第四次部务会议审议通过《企业 环境信息依法披露管理办法》（以下简称《管理办法》），其中碳排放信息的披露是环境信息披露的 重点［４９］。从官方的表述来看，《管理办法》将碳排放信息披露纳入环境信息披露的框架之中，依据 《管理办法》第十二条，企业年度环境信息依法披露报告应当包括碳排放信息，含排放量、排放设施 等方面的信息，同时依据《企业环境信息依法披露格式准则》第十九条，纳入碳排放权交易市场配 额管理的温室气体重点排放单位应当披露碳排放相关信息，包括：①年度碳实际排放量及上一年 度实际排放量；②配额清缴情况；③依据温室气体排放核算与报告标准或技术规范，披露排放设 施、核算方法等信息［５０］。目前碳排放披露缺乏统一的规则，难以确立有效的碳排放披露内容、标 准和程序，导致实践中碳排放披露内容不一、标准不同、程序各异。实践的破碎现状对应的正是立 法的不完善，正是由于没有建立起较为完善统一的碳排放披露内容、标准和程序，导致碳排放披露 长期处于停滞状态，没有实质性的进展，与当前的“双碳”目标战略不相适应，也没能够起到应对气 候变化、披露碳排放信息的实质作用。 ３２ 南京工业大学学报（社会科学版） （２）碳衍生品交易缺乏法律保障 目前我国正有序扩大全国碳市场交易覆盖范围，通过金融创新盘活存量碳资产，适时增加碳 质押、碳期货、碳债券、碳保险、碳信托、碳基金、碳票据等碳衍生品［５１］。我国碳衍生品市场仍处于 起步和探索阶段，在世界范围内尚处于整个碳交易产业链的最底端，主要是基于清洁发展机制 （ＣＤＭ）项目的交易，而非标准化的交易合约，还未形成真正意义上的碳衍生品交易平台。与其他 发达国家将金融功能内置于碳市场不同，我国更多地将碳金融定位为服务于“双碳”战略的从属性 市场工具。尽管我国是未来碳产业链上最有潜力的供给方，但由于受制于交易体系的发展阶段， 无法获得相应的定价权，不能成为定价方，这使得碳市场的作用无法得到充分发挥［５２］。在碳衍生 品本身尚未发展完善的前提下，由于缺乏对碳衍生品的正确认识和法律适用经验，碳衍生品的交 易环境缺乏有效的法律保障。根据《民法典》第五百零九条的规定，市场交易主体履行合同必须遵 循绿色原则的原则性规定，依此推理碳衍生品合同履行过程中必须遵循绿色原则。进一步来看， 在碳排放领域，市场交易主体在交易过程中需尽到低碳环保的注意义务，控制碳排放等温室气体 排放，保护生态环境。但是这一论证过程如何通过规则进行衔接，是当前的法律适用难题。由于 绿色原则过于模糊和不具体，在实务中不具有可操作性。碳衍生品交易中必然会涉及《民法典》第 五百零九条的解释问题，但是该条款并未明确如何在碳衍生品交易中通过减少碳排放实现绿色原 则，缺乏有针对性的、可操作的法律适用规则。实践中如果遇到这类碳衍生品纠纷，法官将面临法 律适用难题，而《民法典》修订程序繁琐复杂，短期内也难以就该问题进行法律漏洞填补，亟待司法 机关通过法律适用来总结碳衍生品交易的法律适用规则。 五、整体性立法维度的实现路径 图２ 整体性立法维度指导下的“双碳”立法总体架构 如图２所示，为了未来我国能够分阶段有序实现“双碳”目标，需要统合前述三大“双碳”立法 维度，以整体性的视角融合“双碳”立法，为此，需要引入整体系统观来指导“双碳”立法。整体系 统观作为一种凝萃于政策、文化与哲学的全景化研究视角，将科学基础与法律原理有机统合，与实 ４２ 张梓太等 实现“双碳”目标的立法维度研究 现碳达峰碳中和目标高度契合［５３］。域外的碳中和立法实际已经做到了从整体系统的视角进行建 构，通过考察域外碳中和立法的一般规律及相关经验，可以发现以下要点：域外碳中和立法通常首 先会制定框架性法律，明确立法宗旨、目的和基本原则；其次是确定各级政府主管部门和相关机构 的监管职责，制定实现碳中和目标的配套实施法规［１０］；最后是发挥市场机制的作用，通过设计一 整套碳排放权市场价格稳定机制稳定市场价格，由此将政府部门的监督责任与企业减排责任相结 合，充分激发了市场自主减排的潜力［２１］。统合三大立法维度以整体系统的视角实现“双碳”目标， 需要从权力－权力维度的顶层设计、权力－权利维度的中观结构和权利－权利维度的市场机制三个 方面展开。 １．权力－权力维度的顶层设计 从体系化制度建构的顶层设计路径来看，框架性专门立法加监管体制重构是我国“双碳”立法 权力－权力维度设计的应有之义。首先是制定专门的《碳中和促进法》，框架性专门立法能够适应 未来的形势变化，具有广泛性和灵活性，纵观世界各国气候变化专门立法，均是采用专门的框架性 设计思路，并在设定总体碳中和目标后分解具体目标［５４］。其次是重构双碳监管体制，重构双碳监 管体制的根本作用在于推进大气环境保护、资源开发与社会经济发展协调有序，以综合“双碳”监 管理念为指