中国光伏的发展与扶持政策

1 中国光伏产业的发展与扶持政策中国太阳电池研究始于 1958 年， 59 年的时候研制成功地一个有实用价值的太阳电池。 中国光伏发电产业于 20世纪 70年代起步， 1971年 3 月首次成功地应用于我国第 2 颗卫星上， 1973 年太阳电池开始在地面应用， 1979 年开始生产单晶硅太阳电池。 20 世纪 90 年代中期后光伏发电进入稳步发展时期，太阳电池及组件产量逐年稳步增加。经过 30 多年的努力， 21 世纪初迎来了快速发展的新阶段。中国的光伏产业的发展有 2 次跳跃， 第一次是在 20 世纪 80 年代末， 中国的改革开放正处于蓬勃发展时期， 国内先后引进了多条太阳电池生产线， 使中国的太阳电池生产能力由年产几百千瓦成长到年产4.5 兆瓦。投资大部分来自中央政府、地方政府、国家工业部、国家大型企业；第二次光伏产业的大发展在 2000 年以后，主要是受到国际大环境的影响、国际项目 / 政府项目的启动和市场的拉动。 2002 年由国家法改委负责实施的“光明工程”先导项目和“送电到乡”工程以及 2006 年实施的送电到村工程均采用了太阳能光伏发电技术。在这些措施的有力拉动下， 中国光伏发电产业迅猛发展的势头日渐明朗。在这里不得不提到 CDM， CDM是清洁发展机制英文首字母的缩写，它是《京都议定书》中引入的三个灵活履约机制之一。 CDM的核心是允许发达国家和发展中国家进行项目级的减排量抵销额的转让与获得。 《京都议定书》 自 2005 年 2 月 16 日起正式生效 , 它是气候变化2 国际谈判中的里程碑式的协议。 它的主要内容是限制和减少温室气体排放， 规定了 2008年—— 2012 年的工业化国家的减排义务。 根据“共同但有区别的责任”原则， 已完成工业革命的发达国家应对全球变暖承担更多的历史责任，因此 , 《京都议定书》只给工业化国家制定了减排任务， 但没有对发展中国家作这个要求。 由于发达国家减排温室气体的成本是发展中国家的几倍甚至几十倍。 发达国家通过在发展中国家实施具有温室气体减排效果的项目， 把项目所产生的温室气体减少的排放量作为履行京都议定书所规定的一部分义务。 一方面， 对发达国家而言， 给予其一些履约的灵活性， 使其得以较低成本履行义务；另一方面， 对发展中国家而言， 协助发达国家能够利用减排成本低的优势从发达国家获得资金和技术，促进其可持续发展；对世界而言，可以使全球在实现共同减排目标的前提下， 减少总的减排成本。 因此，CDM是一种双赢（ Win-Win）的选择。 国家发展和改革委员会是中国政府开展 CDM项目活动的主管机构， 下设国家清洁发展机制项目审核理事会和国家管理机构。 审核理事会联合组长单位为国家发展和改革委员会、科学技术部，副组长单位为外交部，成员单位为国家环境保护总局、中国气象局、财政部和农业部。2005 年 2 月 28 日， 中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了《中华人民共和国可再生能源法》 ，自2006 年 1 月 1 日正式施行。可再生能源法的实施产生的影响十分巨大，具体表现在以下四个方面： 1、可再生能源发展得到了广泛重视；2、 可再生能源市场规模迅速扩大； 3、 可再生能源投资投入明显增加；3 4、可再生能源制造业发展开始快速起步。同时，也标志着我国可再生能源发展进入了一个新的历史阶段。随着 2006 年 1 月 1 日《可再生能源法》的正式生效， 2006 年 5月 30 日财政部颁布了 《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》 ， 该办法规定， 发展专项资金将以无偿资助和贷款贴息两种方式， 重点扶持三大领域： “潜力大、 前景好的石油替代； 建筑供热、 采暖和制冷；发电等可再生能源的开发利用。 ”虽然办法中没有说明具体的补助额度， 但也为以后相继出台的政策做出指引， 使国内光伏企业看到了曙光，起到了积极的引导作用。这一年，光伏发电生产能力达到创记录的 360 兆瓦，比去年增长了 210 兆瓦，上升为世界第三位。2006 年 9 月 4 日，财政部、建设部印发《可再生能源建筑应用专项资金管理暂行办法》就可再生能源建筑应用专项资金使用原则、支持重点领域、使用范围、 补助形式等做出了明确的规定。专项资金支持的重点领域为：与建筑一体化的太阳能供光电转换、照明；地源热泵应用等。该项政策经过几年的不断推进，资金管理的不断细化，已分为示范城市和示范县， 分别补助最高 8000 万元和 1800 万元。 今年财建 [2011]61 号文 《关于进一步推进可再生能源建筑应用的通知》 ，明确了“十二五”期间可再生能源在建筑领域规模化、高水平应用，促进绿色建筑发展。07 年底， 中国光伏系统的累计装机容量达到 100MW， 电池生产能力达到 2900MW，电池年产量达到 1188MW，并初步建立起从原材料到光伏系统建设等多个环节组成的完整产业链， 特别是多晶硅材料生产4 取得了正大进步， 突破了太阳能电池原材料生产的瓶颈制约， 为中国光伏发电的规模化发展奠定了基础。 07 年是国内光伏快速发展的一年， 受益于太阳能产业的长期利好， 整个光伏产业出现了前所未有的投资热潮。 虽然国内光伏制造业有了长足的进步和发展， 但是苦于国内的资金扶持政策和上网电价没有出台，国内光伏企业生产的组件95%以上出口国外，光伏系统建设仍然停留在初生阶段。这种情况一直持续到 2009 年。在 2008 年 12 月开始招标的敦煌10 兆瓦光伏并网电站项目于 2009 年 3 月 22 日公开开标。当时，很多公司以联合体的形式进行招标， 国投电力、 英利控股组成的联合体的投标价 0.69 元 / 千瓦时引起了犹如海啸般的震动。敦煌 10 兆瓦并网电站是国家发改委、 国家能源局共同负责的国家首个示范项目， 为了解价格到底能压多低，结果被国投电力、英利控股一砖头拍蒙了。09 年，光伏系统建设普遍的成本为 2-3 元 / 千瓦时，发改委、能源局打算以敦煌 10 兆瓦项目为试点，招标顺利的话，后续推出一其他 20多个项目来激活中国光伏产业， 引导光伏产业走进一个扩大规模， 降成本，再扩大规模，进一步降成本的良性循环。这个价格在业界一石激起千层浪， 反对声众多， 认为将会对之后的国内光伏电站项目竞标起到不好的示范作用。 国家能源局考虑到各方面的原因， 会同发改委价格司，对投标方进行深度评估，在 0.69 元 -1.2 元之间进行斟酌。在敦煌项目公开开标的第 2 天，也就是 2009 年 3 月 23 日，被0.69 元震着的光伏行业都觉得幸福来的太突然，财政部、住建部悄无声息的联合出台了《关于加快促进太阳能光电建筑应用的实施意5 见》和《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理的暂行办法》 ，文件指出，对 50 千瓦以上的太阳能光电建筑应用示范项目给予 20 元 / 瓦的补贴，虽然《实施意见》中没有明确指出扶持多少个项目，是 1 个还是 100 个， 但是也给当时的光伏企业注入了一剂强心针， 起到了一定的拉动作用。截止今年，根据 2010 年出台的《关于加强金太阳示范工程和太阳能光电建筑应用示范工程建设管理的通知》 的要求， 财政部、住建部《关于组织太阳能光电建筑应用一体化示范通知》中对工程安装等费用补贴为 6 元瓦； 晶硅组件及逆变器等关键设备按照最低中标协议价格的 50%补贴给设备供货单位，非晶硅组件按照晶硅组件的最低中标价格的 50%拨付项目业主单位。 同时， 晶体硅光伏组件、逆变器等关键设备需从国家统一招标的入围企业中采购。视线回到 2009 年 6 月份，在业内人士的视线被暂时转移到光伏屋顶财政补贴的时候，敦煌 10 兆瓦并网电站上网电价终于被国家发改委物价司敲定下来。 中广核能源开发有限责任公司、 江苏百世德太阳能高科技有限公司、比利时 Enfinity 公司组建的联合体以 1.0928元 / 千瓦时的价格，竞标成功我国首个光伏发电示范项目——甘肃敦煌 10MW并网光伏发电项目， 1.09 元 / 千瓦时电价的落实标志着该上网电价成为国内后续并网电站的重要基准参考价， 同时也是国内光伏发电补贴政策出台、国家大规模推广并网光伏发电的重要依据。随着敦煌 10MW项目的招标落幕和《关于加快促进太阳能光电建筑应用的实施意见》的出台， 2009 年 7 月 16 日，国家能源局、财政部、 科技部联合发布 《关于实施金太阳示范工程的通知》 和管理办法。6 国内光伏企业的热情被全面调动起来， 虽然并网电价是按国家核定的脱硫燃煤机组标杆上网电价全额收购，光伏系统建设企业仍是亏损，但也使得国内企业看到了政府推进光伏发展的决心。 金太阳示范不仅补贴了并网光伏及独立光伏项目， 还包括了光伏发电关键技术产业化及基础能力建设方面， 对光伏行业进行了全面的支持。 并网光伏发电项目原则上按光伏发电系统及其配套输配电工程总投资的 50%给予补助，偏远无电地区的独立光伏发电系统按总投资的 70%给予补助。光伏发电关键技术产业化和产业基础能力建设项目， 给予适当贴息或补助。前期先下拨核定补助资金的 70%，验收后再下拨剩余 30%。金太阳示范工程的启动带动着整个光伏市场需求的提升， 催化了整个光伏行业的蓬勃发展。 2010 年开始，由财政部、科技部、住建部、国家能源局联合发布文件， 对 “金太阳示范工程和太阳能光电建筑应用示范工程”的有关政策进行了大幅调整，涉及设备招标、项目调整、补贴标准、项目并网等多个关键环节。 2010 年新增了 272MW的项目。此外，宣布在全国建立 13 个光伏发电集中应用示范园区，以此为依托推动中国光伏产业的的应用。并公开表示力争 2012 年以后每年国内应用规模不低于 1000MW。 2010 年 8 月，国家能源局举行了 280MW并网光伏发电项目特许权招标， 最终中标价格分布在 0.7288 元 / 度至0.9907 元 / 度之间，远低于业内预期。中国政府的一系列光伏激励政策促进了中国光伏市场的快速增长。 2009 年中国年度光伏新增装机量达到 160MW，超过了截至 2008 年底的累计安装总量。 2010 年实际新增装机量超过 500MW。 2009 年 6 月 26 日，山东省为进一步优化能7 源结构，节约资源，提出了《关于加快我省新能源和节能环保产业发展的意见》 ，充分肯定了太阳能光伏利用的重要性，重点发展晶硅和非晶硅薄膜太阳能电池组件、 光伏发电控制系统、 光伏海水淡化制备系统、 太阳能灯具和半导体照明等产品， 积极支持太阳能光伏发电示范项目建设。2009 年 12 月 15 日，山东省为贯彻落实《山东省人民政府关于加快我省新能源和节能环保产业发展的意见》 精神， 加快把新能源产业培育成为战略新兴产业， 出台了 《关于促进新能源产业加快发展的若干政策》 ，并提出加快培育新能源产业，是我省在新的形势下为建设经济文化强省、 打造山东半岛蓝色经济区作出的重大战略决策。 为了加强新能源产业发展专项资金管理， 提高资金使用效益， 制订了 《山东省新能源产业发展专项资金管理办法》 ，文件指出对大型公共建筑上采用太阳能屋顶、 光伏幕墙等方式， 同期施工建设的建筑和光伏发电系统给予一定的资金支持， 并对光伏等新能源产业重大建设项目进行贷款贴息。对列入省级新能源示范工程的项目给予资金补助标准为：太阳能光伏建筑一体化示范项目按照每瓦 10 元，太阳能光伏与LED结合照明示范项目按照每瓦 5 元， 地源热泵推广应用示范项目按照每平方米 20 元，风电海水淡化创新示范和生物质能综合利用创新示范项目按照总投资的 20%给予资金补助。对沼气等农村 新能源工程给予资金扶持。 这也标志着我省对光伏产业发展的扶持力度又迈进了一大步。在示范项目的实施上， 确实有一些问题浮出水面， 表明项目设置8 上的内在不足及缺乏协调， 产业与应用存在脱节， 一定程度上与发展光伏市场的初衷相违背。例如，由于补贴水平和项目收益率较低，系统经营方常常发现很难将工程项目维持下去。 结果， 工程不能获得足够的资金支持，有时甚至无以为继。为了确保工程项目中标，许多公司提交投标书时不管项目的经济性，提出了与成本结构不相符的价格，对市场造成了负面影响。某些先期已经建成的光伏项目，因为在上网电价上与当地政府无法达成一致， 迟迟未能上网， 短期内无望获得项目收益。采用直接补贴激励的相关光伏政策（包括“金太阳项目” ）也遭遇到了类似问题。 部分司撤出了已获 “金太阳” 计划批准的工程项目。其原因很简单：补贴不足将造成这些项目亏本。还有一些情况是，针对补贴不足， 公司以低劣产品用于工程中。 这也反映了中国现有的光伏政策有待在利用有效手段衡量政策的实际执行情况方面加以完善。与中国政府在其他可再生能源项目中的投资相比较， 政府对光伏领域的政策支持力度显得相对保守。 如果政府和产业界能从一系列的政策计划和示范工程中吸取到宝贵的经验教训， 将为未来几年新政策的制定和落实打下坚实基础。