碳税政策的双重政策属性及其影响：以北欧国家为例---段茂盛 张 芃.pdf

收稿日期:2015-08-15 作者简介:段茂盛,博士,研究员,主要研究方向为温室气体减排政策。 基金项目:教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“碳排放权交易在我国气候变化政策中的定位与目标研究”(编号:13JJD630007)。 碳税政策的双重政策属性及其影响:以北欧国家为例 段茂盛 张 芃 (教育部人文社会科学重点研究基地,清华大学现代管理研究中心,北京100084) 摘要 碳税既是一种控制温室气体排放的政策,也是一种财税政策,其设计需同时满足国家财政和控制温室气体排放两方面的政策 要求。因此在碳税政策设计过程中,需同时考虑并协调碳税政策对增加国家财政收入和控制温室气体排放的作用,具体的协调方式 将对碳税政策的框架设计和政策效果产生显著影响。本文重点梳理了北欧各国碳税的演变历程,分析了北欧碳税政策的特点及其形 成原因,并总结分析了在政策实践中碳税的不同表现形式。北欧国家的碳税政策是世界上最早的碳税实践,在其政策实践过程中表 现出了相似的阶段性特征,各国碳税政策设计的主要目的均由早期的国家财政需要逐步转为控制温室气体排放以及与其它控制温室 气体排放政策相衔接。而在每一个阶段中,受相似的政治需求影响,北欧各国的碳税政策设计均表现出一些明显的共性特点,形成了 特定的表现形式。北欧国家碳税政策的演变说明,在碳税政策设计中往往难以充分兼顾财税目的和控制温室气体排放目的,从而更 多地受到某一类需求的影响,并在不同政策目标驱动下表现出不同的特点。因此,在碳税政策设计时,应首先明确碳税政策所要解决 的主要问题,并统一政府各部门对碳税作用的认识,以保证碳税政策可以更有针对性,避免其它政治需求对碳税解决主要矛盾的政策 效果产生干扰。北欧国家碳税政策的演变对于我国以及考虑采用碳税政策控制温室气体排放的国家具有重要的启示意义。 关键词 北欧;碳税;财税政策;控制温室气体排放 中图分类号 F205;X24 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2015)10-0023-07 doi:10.3969/ j. issn.1002-2104.2015.10.004 碳税一般指对化石燃料依据其碳含量征收的消费税, 是通过调控能源价格间接管控温室气体排放的一类重要 政策工具。事实上,所有针对能源产品征税的税种都具有 调控能源价格从而影响能源消费并间接影响温室气体排 放的作用。可以认为所有的能源税都属于广义的碳税,但 只有以化石燃料碳含量为计税依据的能源税才是严格意 义上的碳税,两者的区别体现为税率水平的设定方式不 同。碳税既是一种控制温室气体排放的政策,也是一种财 税政策,其政策设计因而受到财税政策和控制温室气体排 放政策两方面需求的影响,体现出双重政策属性。 芬兰、丹麦、瑞典和挪威等北欧国家自上个世纪九十 年代开始实施碳税,是世界上最早实施碳税的国家。这些 国家最初实施碳税政策的主要目的并不是控制温室气体 排放,但随着对气候变化问题的重视,其碳税政策设计越 来越多地体现出控制温室气体排放的目的,其调整历程充 分体现了双重政策属性对碳税政策的影响,是研究碳税政 策的良好案例。 目前,国内对北欧国家实施的碳税政策进行了一定研 究,但相关研究主要关注的是北欧国家碳税政策的具体设 计或简单基于碳税政策的某一类政策属性[1-5],并未对北 欧国家碳税政策的设计意图和政策调整的深层次原因予 以充分关注,忽视了碳税双重政策属性对其设计的影响。 本文旨在通过梳理北欧国家碳税政策的设计演变,说 明碳税政策设计如何受到财税政策和控制温室气体排放 两方面需求的影响。碳税政策设计往往只能更多地体现 出某一类政策属性,难以实现对两类政策属性的兼容。因 此在设计碳税时,应首先明确碳税政策所针对的主要问 题,保证碳税政策通过适当的形式解决主要矛盾,避免另 一方面的需求对碳税政策解决主要矛盾政策效果的干扰。 1 北欧国家碳税政策的总体情况 北欧国家自上个世纪九十年代开始征收碳税,是世界 上第一批征收碳税的国家,远早于其他国家的碳税实践。 北欧国家曾多次进行了碳税的税制改革,对碳税政策进行 ·32· 中国人口·资源与环境 2015年 第25卷 第10期 CHINA POPULATION,RESOURCES AND ENVIRONMENT Vol.25 No.10 2015 了大幅度的调整与完善,具体表现则为对碳税政策框架、 管控范围、税率水平、相关减免规则与灵活机制的大幅修 改。政策调整的主要原因包括制度设计理念变化或制度 不合理、整体税制改革需要和欧盟层面减排政策要求三类 原因。总体来看,北欧国家碳税政策的转型是一个长期且 缓慢的过程。但从时间维度看,北欧国家实施的碳税政策 具有明显的阶段性特征。 北欧国家最初实施碳税的目的并不是为了控制温室 气体排放,而是将实施碳税作为国家整体环境税改革中的 重要环节,通过增设碳税,为降低居民的个人所得税和其 它相关劳动税收提供政策操作空间,最终达到将税负由劳 动力转向环境保护、税制绿化的目的[6]。事实上,在随后 十余年北欧国家的若干次财税政策改革中,实现税负转移 始终是影响碳税政策设计最重要的因素。在这个阶段中 北欧国家的碳税政策始终未显著表现出控制温室气体排 放政策的政策属性,其政策设计始终与北欧国家税制改革 密切相关,更多地体现出了财税政策属性[7-8]。 北欧国家2005年同时实施碳排放权交易政策标志着 北欧碳税转入第二阶段。在这一年中,芬兰、丹麦和瑞典 直接加入了欧盟排放权交易计划(EU Emission Trading Scheme, EU ETS),而挪威于2005年首先进行了本国的碳 排放权交易实践,后于2008年才以EEA-EFTA国家的身 份加入了EU ETS[9]。由于碳税和碳交易政策都是使排放 者对其温室气体排放负担外部性成本的政策制度,因此碳 排放权交易政策的实施对北欧国家碳税政策制度产生了 一定的冲击,北欧国家主动或被迫对碳税政策进行了调 整,并对碳税和能源税政策进行了界定,使得碳税与碳排 放权交易政策得以共同服务于北欧国家控制温室气体排 放的目的,产生了较好的协同作用。 事实上,加入EU ETS后,与EU ETS的衔接逐步成为 了影响北欧国家碳税政策设计的最重要原因,这体现出了 北欧国家对碳税政策定位的改变,更多考虑碳税控制温室 气体排放的作用。加入EU ETS后,碳税政策控制温室气 体排放的政策效果将取决于两类政策的共同影响,因此北 欧国家碳税税率水平设计受到了EU ETS设计的重要影 响,表现为间接地与控制温室气体排放的需要挂钩。需要 说明的是,由于碳税政策是北欧国家税制改革的直接产 物,因此碳税政策始终是北欧国家弥补财政亏空的保障, 碳税税收仍然作为国家财政收入的一部分统一管理。 总体来看,北欧国家碳税在实施过程中经历了大量的 政策调整,已经逐步由一类单纯以服务“绿色税制改革” 增加财政收入的能源财税政策转为了一类具有控制温室 气体排放政策属性的财税政策。碳税政策所具有的双重 政策属性使得北欧国家的碳税政策设计在不同历史时期 体现出了不同的特点。 2 北欧各国碳税政策的演变历程 北欧各国的碳税政策均经历过较多次的政策调整,适 应了各国在不同时期的政治需求。事实上,由于北欧国家 具体国情和政策体系的不同,北欧各国碳税政策设计在其 演变过程中体现出了多样化的政策表现形式,更充分体现 了碳税的双重属性及其影响。 2. 1 芬兰 芬兰自1990年实施碳税,是世界上第一个实施碳税 的国家。 2011年前,芬兰碳税并不以独立税目的形式存 在,而是隐含在能源消费税中,因此其碳税的政策设计受 到能源消费税政策框架的限制,仅可以用于管控交通用燃 料和部分供热用能源所隐含的碳排放[10-11]。 在此期间,芬兰碳税的政策设计可以被分为3个阶 段,其中在1990-1994年和1997-2011年间,针对能源隐 含排放征税的条款独立于能源消费税的其它条款存在,即 碳税以能源消费税的附加税形式存在。其中1990-1994 年是碳税的过渡阶段,芬兰政府未将商用车辆使用的交通 燃料纳入碳税管控[12]。而在1997-2011年间能源消费税 的附加税除碳税外还包括新设立的电力税,以适应北欧一 体化电力市场的需要[13];在1994-1997年间,芬兰的能源 消费税以统一的“能源税/碳税”混合税条款取代了原有 的“能源税”和“碳税”条款,混合税的税率水平由基于能 源含量和基于碳含量考虑的相应税率按权重相加得到,因 此“能源税”和“碳税”的主要政策设计得到了统一,其管 控范围相同[12]。在1991年至2011年间,芬兰碳税的税率 水平一直平稳上涨,但因为税负转移也随之增加,因而芬 兰的总体税负水平并未产生明显变化[14]。 在2011年后,芬兰政府重新设计了能源消费税,使得 碳税与“能源含量税”和“能源税”共同成为了能源消费税 的独立子目,碳税政策与其它税种的关系得到进一步明 确,其政策设计灵活性相比之前阶段有所加强,但仍会受 到能源消费税整体设计的制约。在本轮能源税改革中,碳 税的名义税率水平被大幅提高至C= 60/ tCO2e,但纳税者所 负担的总体能源消费税水平并未产生明显变化[15]。因此 本次能源税改革对终端能源消费的影响并不大,其意义主 要体现为强化碳税的政治地位,明确碳税与基于管控能源 消费相关税种的关系。 由于管控范围不大,芬兰政府始终未对碳税政策设计 过多的减免措施,仅包括针对供热所用燃料的减免和针对 能源密集型企业的退税政策两类。其中,上述能源产品目 前的实际碳税税率水平仅为C= 35/ CO2e[16];而退税政策指 如果企业的能源消费税总额超过了公司增加值的0. 5%, ·42· 中国人口·资源与环境 2015年 第10期 可以获得超额部分能源消费税85%的退税[17]。 2. 2 丹麦 丹麦自1992年开始实施碳税政策。由于丹麦能源消 费税是由包括碳税在内的多类独立子税目组成,因此各类 能源税的区分始终比较明确,政府在政策调整时只需对其 中某几类政策进行调整,不必对能源消费税政策进行整体 性调整,保证了碳税政策框架的稳定。 事实上,在1992-1993年间丹麦的碳税政策处于过渡 阶段,其管控范围仅包括居民家庭生活中所使用的能源,不 包括居民交通能源消费。自1993年起,丹麦将碳税的管控 范围扩展至商业领域(包括农业、工业等)。在此期间,丹麦 碳税的名义税率水平总体稳定,1992年丹麦碳税的初始税 率为DKK 100/ CO2e,直到2005年丹麦推出石油税时才因 税负平衡小幅降低了碳税税率[12]。丹麦的工业企业自 1993年起可以获得最多50%的碳税退税,这意味着丹麦工 业企业的实际碳税税率大大低于名义税率。除了针对工业 领域的减免措施外,丹麦政府还推出了超额退税与自愿协 议两类减免政策,使得工业企业的实际碳税负担水平很低。 其中超额退税指当丹麦企业缴纳的碳税总值超过了其增加 值的3%时,超额部分碳税将被全额退还[18];而自愿协议指 丹麦企业可以通过与丹麦能源局签订控排协议而获得能源 税和二氧化碳税的减免,减免标准因目的(供热能源、用于 一般工业过程能源和用于重工业过程能源)而不同[19]。 从2008年(EU ETS进入第二阶段)开始,丹麦政府对 碳税政策进行了调整,使得碳税政策与EU ETS可以相衔 接,主要包括免除了被纳入EU ETS设施的碳税纳税义务, 大幅提高碳税税率水平至DKK 150/ CO2e,并以一次性转 移支付机制(Lump sum transfer)取代原有的自愿减排协议 政策。其中一次性转移支付机制的作用类似于免费配额 分配机制,丹麦政府会在特定时期直接将一定比例的补贴 交付给碳税纳税企业,相关比例与丹麦在EU ETS下的国 家分配方案和丹麦所实际执行的配额分配标准保持统一, 使两类企业获得的补贴力度相似[19]。 丹麦碳税的管控范围除一般意义上的化石能源消费 外也包括电力消费。直到2008年丹麦政府才出于避免重 复管制的考虑,终止对电力消费征收碳税。但出于财政收 入的原因,丹麦只是将原本于碳税税目中征收的电力税改 名为能源节约税继续征收,直到2013年才最终废止[16]。 2. 3 瑞典 瑞典碳税从一开始是独立于能源消费税,其管控的主 要范围包括家庭、商业(包括农业、工业)和交通等领 域[20]。 瑞典碳税政策的框架在其加入EU ETS前未进行过重 大修改,政策演变主要体现为税率水平和减免规则的调 整。其中,税率水平的调整与瑞典税负转移进程密切相 关,期间瑞典政府曾数次通过增加碳税税率水平弥补因降 低个人所得税或其它消费税税率水平带来的财政损失,在 2001-2006年间,碳税税率提高了约150% [21]。 该阶段中,瑞典政府通过一系列的税收减免和设定能 源税负上限保证了工业企业的总体能源税负稳定。具体 减免措施包括对工业企业能源消费税及碳税的特定比例 减免和针对能源密集型企业的能源税超额退税制 度(0. 8%规则)。其中针对工业企业能源消费税及碳税的 特定比例减免政策经常进行调整,但总体来看工业行业的 能源消费税和电力行业企业的碳税税负长期处于豁免状 态,而针对非电力行业工业企业的碳税最大减免幅度最高 达79% [8]; 1997年开始实施的能源税超额退税制度则规 定,当能源密集型企业缴纳的碳税总额超过其总销售额 的0. 8%时,企业可获得退税,此时企业仅需支付超额碳 税的12% (该比例自欧盟能源税指令颁布后改为 24%)[8]。 在EU ETS进入第二阶段后,瑞典政府通过对能源消 费税和碳税税率的调整,于2008年、2011年和2013年分 阶段免除了纳入EU ETS的工业生产设施的碳税纳税义 务,具体情况如表1所示[20,22-23]。此外,在2011年的政策 调整中,瑞典政府还将能源税超额退税制度的门槛提高为 销售额的1. 2% [22],降低了对能源密集型企业的保护力 度。 2014年瑞典碳税税率水平为SKR 1 076/ CO2e,与 2008年政策调整前税率水平大致相当[16]。 2. 4 挪威 挪威自1991年开始实施碳税,其管控对象为液态燃 油和离岸石油业所使用的原油和天然气,管控范围包括家 庭、陆上交通和部分工业(纸浆和造纸、养鱼业等)等多个 领域[24]。自1999年起,挪威将国内航空和航运领域纳入 碳税管控范围,但未对管控的化石能源品种进行调整。 直 表1 瑞典2007-2013年各行业能源税、碳税缴纳比例[20,22-23] Tab. 1 Industrial payment proportion of energy tax and CO2 tax in Sweden % 细分行业 Sub-sectors 能源消费税/碳税缴纳比例 Payment proportion for energy tax/ CO2 tax 2007 2008 2011 2013 单纯热力生产设施100/100 100/94 100/94 100/94 未纳入EU ETS的工业、 农业设施0/21 0/21 30/30 30/30 纳入EU ETS的工业生产 设施0/21 0/15 30/0 30/0 热电联产设施0/21 0/15 0/7 30/0 居民、服务业、交通领域100/100 100/100 100/100 100/100 ·52· 段茂盛等:碳税政策的双重政策属性及其影响:以北欧国家为例 到2010年才将上述各领域中使用的天然气和液化石油气 纳入碳税管控[25]。 挪威碳税的税率水平设计与其它北欧国家有所不同, 表现为单位碳排放所对应的碳税税率水平依不同行业和 能源品种不同。 1994年挪威碳税的平均税率水平约为 NOK 230/ tCO2e,其浮动范围为NOK 110-350/ tCO2e[24], 该税率水平在2008年之前基本保持了稳定。挪威碳税的 减免机制仅适用于因政府扩大碳税管控范围和管控对象 而新增纳税产品,而且减免力度随时间逐步降低[25]。由 于挪威国家电力生产的97%来自水力发电,而挪威工业 企业的生产能源消费中电力消费超过半数,因而碳税对挪 威工业领域管控的实际效果并不明显。为此,挪威政府实 施与部分重点工业行业签署行业自愿减排协议是政策,以 代替碳税对相关工业领域的排放进行管控[26-27]。 挪威在2005年就建立了挪威碳市场(NO ETS)。为 了保证控制温室气体排放政策体系的协调,挪威政府规定 已经纳入碳税政策管控或签署自愿减排协议的企业不必 加入NO ETS[28]。 2008年挪威加入EU ETS并终止NO ETS,由于符合纳入标准的排放设施应被强制纳入EU ETS,因此挪威政府对碳税与碳交易政策的协调方式进行 了调整,调整后除离岸石油业外,其他所有被强制纳入EU ETS的设施不必再缴纳碳税[28]。特别值得一提的是,由 于离岸石油业是挪威经济的重要支柱产业,也是最大的温 室气体排放源,挪威政府认为单纯依靠EU ETS无法达到 足够的管控效果,因此将其同时纳入了碳税和EU ETS进 行管控,但挪威政府下调了离岸石油业适用的碳税税率水 平以保证调整后的碳税税率与EU ETS下排放配额价格之 和等于原碳税税率水平,即挪威对离岸石油业的管控强度 在加入EU ETS前后保持了一致[27]。 由于碳税和碳交易政策纳入范围产生的变化,2009 年挪威政府与工业行业协会重新签订了自愿减排协议,并 对没有纳入EU ETS的工业企业采取了排放总量的限制措 施。但此类措施仅持续到2013年便被取消,这是因为EU ETS进入第三阶段后,碳交易政策的管控范围进一步扩大 并纳入了挪威全部工业排放源[25]。 2014年挪威政府为应对EU ETS下排放配额价格下 跌而将碳税的参考税率从约NOK 100/ tCO2e大幅提高至 NOK 330/ tCO2e,调整后挪威各行业所适用的碳税税率在 NOK 25-419/ tCO2e之间,其中NOK 25/ tCO2e仅用于满足 欧盟能源税指令的要求,而NOK 419/ tCO2e仅适用于离岸 石油业,以引导离岸石油业使用来自陆地的清洁能源[25]。 3 北欧国家碳税政策的特点及其形成原因 虽然北欧各国碳税的具体实现方式具有一定差异,但 各国的碳税政策设计表现出了一些相似的特点,主要包括 以下几个方面。 3. 1 碳税政策设计与能源税政策联系紧密 碳税是对二氧化碳(或温室气体)排放征税的政策机 制,是一种内部化温室气体排放外部性的有效手段。但事 实上,出于实际可操作性和与财税体系相协调的考虑,碳 税政策往往被设计为一类针对化石能源消费征税的消费 税,只用于管控能源消费温室气体排放。因此碳税政策在 很多情况下就是一种能源税,其政策设计应满足国家能源 财税政策体系的要求。 北欧国家的碳税政策就采取了这种设计方式,因此碳 税的政策框架与征缴方式与能源消费税完全一致,即采取 了主要在能源产品生命周期的上游征税、仅在下游体现特 殊政治考虑的传统方式。特别是,由于北欧国家最初实施 碳税的主要政策目的并非控制温室气体排放,因此在这个 阶段中碳税政策设计主要取决于能源财税政策体系的整 体设计,表现为碳税与其它能源消费税政策同步调整,相 互关联,而许多减免机制也是基于总体能源税负考虑而设 计,并未体现出碳税的独特性。这使得在部分北欧国家的 政策设计中,碳税与其它能源消费税的区分并不明显,如 丹麦曾在碳税税目下开征电力税,芬兰碳税曾长期作为能 源消费税的条款存在。 在北欧国家加入EU ETS后,北欧国家对碳税政策进 行了一定调整,使其与EU ETS政策相协调。更重要的是, 调整之后的碳税政策与能源消费税的关系被进一步理顺, 所有国家的碳税政策均被调整为仅针对化石能源消费征 税的独立税种,使得碳税政策设计的灵活性更大,受到能 源财税政策体系的制约降低。但受历史原因的影响,北欧 国家碳税税收仍将纳入国家财政统一使用,没有专项用于 节能减排或缓和因征收碳税而造成的政治阻力。 3. 2 碳税税率设计并不主要基于控制温室气体排放需要 理论上而言,碳税与一般能源税的区别主要体现在碳 税的计税依据为温室气体排放潜力,具体的税率水平应依 据控制温室气体排放的实际需要设定。但北欧国家的碳 税税率及相关减免规则在很多数情况下并不依据控制温 室气体排放的实际需要设定。 在北欧碳税实施初期,各国碳税的税率水平设计主要 取决于国家税负转移的需求;而在EU ETS第二阶段启动 后,各国碳税税率水平和减免机制设计主要取决于碳税与 EU ETS的衔接需求。特别是在2008年,丹麦、芬兰和挪 威的名义碳税税率水平均接近欧盟对EU ETS下排放配额 的预期价格即C= 20/ tCO2e水平[15,20,26],保证了碳税与碳交 易管控下温室气体排放者所负担的外部性相匹配。究其 原因,应认为北欧国家碳税政策在任何时期的主要目的均 ·62· 中国人口·资源与环境 2015年 第10期 不是控制温室气体排放,因此其控制温室气体排放的政策 属性需要让位于控制温室气体排放的主要政策选择(即 EU ETS)或其财税政策属性。 需要说明的是,北欧国家的碳税政策中仍存在基于控 制温室气体排放需求设计的特例,即挪威针对离岸石油业 的碳税管控政策。这是由于离岸石油业是挪威温室气体 排放的最主要来源并且行业利润空间较大,需要通过非常 严厉的政策措施予以管控,因此挪威自实施碳税初期便对 该行业课以重税。而在挪威加入EU ETS后,单纯依靠EU ETS无法实现足够的管控力度,因此碳税起到了补充EU ETS管控力度不足的效果,表现为政策设计主要取决于控 制温室气体排放需要。 3. 3 碳税政策对工业领域管控力度较低且实现方式多样 北欧国家碳税的管控范围各不相同,总体上看名义管 控范围比较广泛。但实际上由于北欧国家大多对工业领 域设计了形式多样的碳税减免措施,因此碳税对工业领域 的实际管控力度并不强,应认为碳税政策的主要管控范围 是居民、交通等领域。 首先,在北欧国家碳税政策实施初期,北欧国家的历 次税制改革的重点是将税负由劳动力转向环境保护,税制 调整的重点是降低普通公民负担的劳动税并使相应税负 转移到个人所负担的碳税之中,以保证各阶层总体税负保 持稳定。因此增加企业税负并非北欧国家的初衷。其次, 在北欧国家加入EU ETS后,碳税政策也不是控制温室气 体排放的主要政策,北欧各国政府不必通过碳税对作为温 室气体主要排放源的工业领域予以严格管理,以避免影响 经济发展并引起较高政治阻力。因此,通过与EU ETS的 衔接可以使北欧国家在控制温室气体排放的同时降低政 治阻力,因而北欧国家的碳税对工业领域的管控力度一直 较低。 事实上,由于碳税政策已经成为了北欧国家绿色税制 的重要保障,因此北欧国家的碳税税收直接纳入国家财 政,而没有被用于缓和因征收碳税而造成的政治阻力。这 迫使北欧国家在实施碳税的同时实施了形式多样的灵活 机制,包括针对特殊行业或能源类型的减免规定、能源税 超额减免(或设定能源税负上限)和自愿减排协议等三 类。但即便相同的灵活机制在不同国家实施中也被赋予 了不同的政治意义,因而形式丰富。通过这些灵活机制, 北欧国家既扩大了控制温室气体排放政策体系的管控范 围,在一定程度上提高了管控效果的确定性,同时也保证 了对特定领域(主要是工业领域)的保护,从而事实上减 少了碳税政策实施过程中的政治阻力。 3. 4 各国碳税与碳排放权交易的协调进程与方式相似 北欧各国在政治制度、经济发展水平和实际环境等方 面具有极大的相似性,这决定了北欧国家在不同的历史时 期所面临的政治环境也是相似的。在1990-1992年间北 欧各国先后选择了碳税政策作为弥补财政亏空的政策工 具,这是因为碳税除了是一类能源税外还兼具有一定的环 境考虑,符合“绿色税制改革”的主导思想,相同的税制改 革需求是该时期北欧国家同时开征碳税的根本原因。 在EU ETS第二阶段启动前后,北欧国家先后进行政 策调整,使得各国碳税政策与EU ETS相协调,其主要方式 包括明确碳税与其它能源消费税的关系、分阶段免除已经 纳入EU ETS企业的碳税纳税义务和调整碳税税率水平与 相应灵活机制使得两类政策的管控力度相匹配等。因此, 本次碳税政策调整是由于EU ETS成为了北欧国家最重要 的控制温室气体排放政策,迫使碳税政策做出适应性调 整,以保证国家控制温室气体排放政策的统一。 可见,虽然北欧各国的实际情况不同,但各国碳税政 策在各阶段中均体现出了类似表现形式,且其调整进程也 保持了同步。这意味着虽然碳税政策的表现形式多样,但 在特定的政策环境和政策需求下碳税的表现形式基本一 致。而碳税的财税政策属性与控制温室气体排放政策属 性的相互关系是影响碳税政策设计最重要的因素之一。 4 实践中降低碳税实施政治阻力的不同方式 碳税具有财税政策和控制温室气体排放政策的双重 政策属性,这决定了碳税需要同时满足两类政策的基本要 求。对财税政策而言,实现既定的税收收入目标是基本任 务;而就控制温室气体排放政策而言,针对工业领域的管 控是影响其管控成效的关键因素。因此在理想情况下,碳 税政策设计应保证对工业领域有足够的管控力度,即维持 合理的税率水平并减少对工业领域的减免措施,而其税收 收入应纳入国家财政预算统筹安排。 在实践中,由于工业领域对国民经济的影响巨大,对 工业领域征收管控力度较高的碳税会使本国的工业竞争 力受损,可能会引起强大的政治阻力。为了使碳税可以顺 利实施,需要对碳税政策予以适当调整,以提高碳税的政 治接受度和可行性,而调整的核心是降低碳税对工业领域 产生的影响,可以有两种方式,即税收返还和降低对工业 领域的管控力度。其中税收返还指将碳税税收收入用于 直接补贴纳税人所在的行业,使其排放成本增高但总体成 本不变,而降低对工业领域管控力度则意味着降低碳税税 率。无论采取哪一种方式都会使碳税政策设计与其双重 政策属性要求产生部分矛盾。这意味着在碳税政策设计 中往往难以充分兼顾碳税的财税属性和控制温室气体排 放属性,从而更多地受到某一类需求的影响。 在实践中,各国通常采取三种不同形式降低碳税实施 ·72· 段茂盛等:碳税政策的双重政策属性及其影响:以北欧国家为例 的政治阻力。一种是英国气候变化税采取的方式,主要是 通过税收返还保证“碳税”税收的中性,以减少工业界的 反对[29]。此类碳税的主要管控对象一般仅限于工业或商 业企业,而碳税税收被明确用于补贴碳税纳税企业所在的 行业,保证企业总体负担不变。第二种是北欧国家在碳税 政策实施初期所采取的措施,即降低对工业领域的管控力 度保证碳税税收的实现形式。此类碳税的主要管控领域 为居民、交通等领域,而碳税税率水平设计将更主要基于 财税考虑,但仍可形成一定控制温室气体排放效果。第三 种是北欧国家在加入EU ETS后采取的方式,即通过碳排 放权交易政策管控大型温室气体排放源规避政治阻力,并 通过与碳排放权交易政策相衔接的碳税政策来补充碳排 放权交易政策管控范围。第三种情况下,碳税政策的税率 水平设计主要基于碳交易政策的具体设计,以保证同质的 温室气体排放在不同政策管控下外部性成本相似。在这 种模式下碳税政策设计只是间接地体现控制温室气体排 放目的,但可以部分实现碳税双重政治属性的兼容。 5 对我国的启示 5. 1 碳税政策设计应首先确定碳税所应对的主要问题 碳税所具有的双重政策属性决定了碳税具有多样化 的表现形式,其具体表现形式主要取决于碳税政策的主要 目的。采用如英国气候变化税的政策设计意味着碳税的 主要作用是控制温室气体排放,将主要作用于工业领域; 采用如北欧国家碳税实施初期政策设计则意味着碳税的 主要作用是增加财政收入,将主要用于管控居民、交通等 非工业领域;采用北欧国家加入EU ETS后的碳税政策设 计意味着碳税的主要作用是补充碳交易政策的管控范围, 从而间接实现控制温室气体排放效果,并部分兼顾碳税的 财税政策属性。因此在碳税政策设计时,应首先明确碳税 政策所要解决的主要问题,并统一政府各部门对碳税作用 的认识,以保证碳税政策可以更有针对性,避免其它政治 需求对碳税政策解决主要矛盾的政策效果产生干扰。 5. 2 以控制温室气体排放为主要目标的碳税应采取独立 税目形式 碳税的多样化表现形式决定了碳税可以适应解决多 种不同问题的需要。当碳税主要用于增加财政收入时,碳 税政策设计将更多地受能源财税体系的影响,因此碳税与 其它能源消费税的区别并不明显,碳税可以作为能源消费 税的一部分存在。但当碳税被主要用于控制温室气体排 放时,其设计将主要取决于控制温室气体排放的需要或与 其它控制温室气体排放政策的协调,此时独立税目将使碳 税具有更大的政策设计灵活性,而不会受到能源财税政策 体系的过多限制。 5. 3 自愿减排协议机制可以加强控排政策体系的有效性 自愿减排协议政策设计较为灵活,可以降低实施碳税 政策所面临的潜在政治阻力,是规避碳税双重政策属性相 互冲突的有效机制。特别的,由于在自愿减排协议机制下 政府需要与企业事先约定温室气体减排的路径和目标,自 愿减排协议机制还可以增强碳税政策管控温室气体排放 的确定性,并增强控制温室气体排放政策体系对特殊问题 的适应性和实际管控范围。因此实施自愿减排协议机制 可以加强控制温室气体排放政策体系的有效性。 (编辑:王爱萍) 参考文献(References) [1]周剑,何建坤.北欧国家碳税政策的研究及启示[J].环境保护, 2008,(22): 70 - 73. 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