17-碳达峰、碳中和目标下的中国与世界——绿色低碳转型、绿色金融、碳市场与碳边境调节机制.pdf

JUL 2021 FRONTIERS 69 2020年9月22日，中国在第75届联合国大会一般性辩论上明确提出“二氧化碳排放力争于2030年前 达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的目标。2020年12月，中央经济工作会议把做好碳达峰、碳 中和工作作为2021年的八项重点任务之一，并于2021年两会将该目标首次写入政府工作报告；2021年 3月15日，中央财经委员会第九次会议提出，“实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性 变革，要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局，拿出抓铁有痕的劲头，如期实现2030年前碳 达峰、2060年前碳中和的目标”。 作为中国向世界作出的庄严承诺，碳达峰、碳中和对中国的发展既是机遇也是挑战，将对中国的经 济结构、能源结构、生产和消费方式等方面产生广泛与深远的影响。目前，国家正在编制2030年前碳 排放达峰行动方案，研究制定电力、钢铁、有色金属、石化化工、建筑建材、交通等行业和领域碳达 张中祥，天津大学马寅初经济学院创院院长、卓越教授、博导，国家能源、环境和产业经济研 究院院长，亚太政策研究会会士。研究方向为能源经济学与政策、气候变化经济学与政策、产业经济 学与政策、贸易与环境、创新与增长。主要著作有《Trade and Climate Change: Focus on Carbon Leakage, Border Carbon Adjustments and WTO Consistency》 《Energy and Environmental Policy in China: Towards a Low-Carbon Economy》等。 碳达峰、碳中和目标下的中国与世界 ii 绿色低碳转型、绿色金融、碳市场与碳边境调节机制 天津大学马寅初经济学院创院院长 张中祥 【摘要】 中国一直维护多边主义，主张通过多边机制来携手应对全球气候变化问题。虽然中国宣 布 2030 年前碳达峰并不令人意外，但承诺碳中和出人意料。由于中国承诺实现的从碳达峰到碳 中和所需时间远远短于发达国家，中国经济和能源结构需要以前所未有的力度向低碳化无碳化深 度调整，压实地方和行业主体责任，推进各地区、各行业有序达峰。实现碳达峰、碳中和目标需 要巨量投资，迫切需要加快推进绿色金融和全国碳排放交易市场建设，引导资源合理配置，撬动 资源向绿色低碳项目倾斜，推动绿色低碳发展。同时，中国与国际社会应加强对话与协调，推进 碳中和进程中的国际合作，尽快制定出能被广泛接受的政策指南，避免单方面采取措施可能带来 的冲突。 【关键词】 碳达峰 碳中和 碳市场 绿色低碳转型 碳边境调节机制 【中图分类号】 X51 【文献标识码】 A 【DOI】 10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.14.008 70 学术前沿 2021 . 07 下 二十四个重大问题研究二十四个重大问题研究 IMPORTANT ISSUES 峰实施方案，以加快推进绿色金融和全国碳排放 交易市场建设，引导资源合理配置，撬动资源向 绿色低碳项目倾斜，推动绿色低碳发展，实现碳 达峰、碳中和目标。 中国宣布2030年前碳达峰并不意外，但碳 中和承诺出乎意料 2014年11月，习近平主席与时任美国总统 奥巴马举行会谈，宣布了各自2020年后的行动 目标，中国承诺2030年二氧化碳排放达到峰值 且将努力早日达峰。2009年联合国哥本哈根气 候变化大会前，笔者曾应联合国政府间气候变 化委员会减缓工作组副主席、时任威尼斯大学校 长Carlo Carraro教授之邀，撰写了题为《中国 将于何时、以何种形式承诺控制温室气体排放？ 到2050年的路线图》的论文
ª l c¿Carlo Carraro¹S=ä uInternational Environmental Agreements: Politics, Law and EconomicsvöI¥ + |
 ，从经济学、政治学和全球均衡视角， 论证和提出中国应承诺在2030年左右对其温室 气体排放总量进行控制，并择时向世界宣布这一 总量控制承诺
Zhang, 2011
 。相关研究也表 明，中国能够在2030年前实现碳达峰（ Zhang, 2011／ 2017
 。2020年9月中国作出的“二氧化碳 排放力争于2030年前达到峰值”承诺把碳达峰的 时间往前提了一点。总的来看，中国宣布力争在 2030年前实现碳达峰并不意外，虽然新的承诺较 此前承诺的2030年碳达峰需要付出更多的努力。 然而，中国宣布2060年前实现“碳中和”目标 却是非预期的。世界没有预料到中国会作出这个 承诺，即使在国内，估计也只有极少数相关部门 知晓此事，而地方政府和企业作为实现“碳中和” 目标的主体，在此前并不知晓。2020年12月，中 央经济工作会议召开，把“做好碳达峰、碳中和工 作”作为2021年的八项重点任务之一，而不是作 为具体内容列在某一任务之下。这说明中央深刻 意识到需要有关部门和机构突出工作重点，做好 宣传推动，让全社会尽快意识到这一承诺的严肃 性和紧迫性。 代表性的模型研究发现，实现将全球温度 上升幅度控制在2℃以内的目标，需要中国在 2025年前碳达峰并迅速下降
Tavoni et al., 2015; Zhang, 2017
 。如果中国没有作出碳中和的承 诺，那么碳达峰后的碳排放或许尚不明确，比 如，碳排放可能在达峰的水平上维持一段时间， 然后下降。但既然中国在世界意料之外提出了碳 中和目标，则应力争早日实现碳达峰并推动碳排 放在其后迅速下降。这一研究判断至关重要，涉 及碳排放达峰行动方案各项指标的确定，以及政 策措施的范围和力度。 中国两次宣布气候承诺选择的平台意味 深长 2020年9月16日中欧领导人举行会晤，中法 德三方明确提出打造“中欧绿色合作伙伴关系”；9 月22日，习近平主席在第75届联合国大会一般性辩 论上宣布，中国将力争在2030年前实现碳达峰、 2060年前实现碳中和；12月12日，习近平主席在 联合国及有关国家倡议共同举办的气候雄心峰会
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 上，进一步宣 布到2030年中国单位国内生产总值二氧化碳排放 将比2005年下降65%以上、非化石能源占一次能 源消费比重将达到25%左右、风光发电总装机容 量将达到12亿千瓦以上的国家自主贡献新举措。 可见，虽然中国的碳达峰、碳中和目标和 自主贡献新举措均与中欧领导人的互动或与欧盟 领导人邀请的峰会有关，但中国最终选择在联合 国平台及其相关活动上宣布关于碳中和、碳达峰 的承诺。这充分说明中国一直是维护多边主义、 主张通过多边机制来携手应对全球气候变化问题 的。这才是对“中国承诺”的正确的解读和应有的 认识高度。很遗憾，国内有关部门和媒体，以 JUL 2021 FRONTIERS 71 及相关学者尚没有就中国为什么选择上述平台 和会议宣布气候承诺的深层意义进行相关研究 和论述。 碳达峰、碳中和目标要求中国经济和能源 结构以前所未有的力度深度调整 多数发达国家承诺2050年实现碳中和。欧盟 和英国于1990年实现碳达峰，从碳达峰到承诺实 现碳中和之间有60年时间；美国于2005年左右 实现碳达峰，从碳达峰到承诺实现碳中和之间有 45年时间；中国承诺实现从碳达峰到碳中和仅有 大约30年时间，远远短于发达国家所用时间。当 前中国的绝对排放量高于他国，达峰后中国年减 排的速度和力度须远超发达国家。因此，中国不 仅需要付出艰苦努力，而且因为时间紧迫、任务 艰巨，一定要把准时间表和路线图，找准主攻方 向，避免走弯路、入误区。 “碳中和”是指在一定时间内直接或间接产生 的温室气体排放总量，通过植树造林、碳捕集与 封存技术
Carbon Capture and Storage
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 等形式抵消掉，实现温室气体的“净零排 放”。然而，中国现在的温室气体排放总量与植树 造林产生的碳汇吸收能力相去甚远，即使不考虑 其他温室气体的排放，仅化石能源燃烧排放的二 氧化碳一年就超过100亿吨，而碳汇吸收能力也 就6亿吨左右，考虑到中国的国土面积，中国碳 汇吸收能力增长的空间有限，而CCS技术又面临 非常高的成本。因此，实现“碳中和”，需要中国 把温室气体排放总量降到比较低的水平，至少 比现在的温室气体排放总量低一个数量级，才 可能依靠碳汇和CCS等技术形式把温室气体排放 抵消掉。 实现碳达峰、碳中和目标，首先要求中国以 前所未有的力度进行经济结构低碳转型。高能耗 高排放传统产业将面临产能压减，相应地在高能 耗高排放行业的固定资产投资会减少。推进经济 结构的低碳转型将创造大量对非化石能源的新增 投资、传统行业的技改投资、低碳无碳新技术的 新增投资等需求，促进经济绿色高质量发展。当 前，中国各地发展不平衡现象仍然存在，经济发 展、产业结构、技术水平和自然资源禀赋存在显 著差异，因此碳达峰在全国的布局、目标的分解 和政策实施层面应依据经济基础和碳排放情况进 行差异化安排，充分体现出区域差异，压实地方 主体责任，推进各地区有序达峰；同时，鼓励经 济发达和有条件的地方率先达峰，为推进国家整 体碳达峰承担更多责任。只有这样，才能为全国 范围的碳达峰创造有利条件。 从2010年开始，国家先后开展了三批共计87 个低碳省市试点。这些试点省市单位GDP能耗和 碳排放平均水平比非试点省市下降得更为迅速。 上海、深圳、苏州、宁波等东部城市的碳减排更 是走在前列，如上海、深圳已明确提出2025年提 前达峰。当然，国家对这些城市的期望不止是达 峰，之后的排放控制标准肯定会越来越严格。相 比之下，西部城市由于碳达峰完成时间和压力较 大，必须给他们留出一定的“碳空间”。不过，从 资源禀赋上来看，西部地区由于具备丰富的太阳 能、风力等资源，更适合发展新能源，在推进碳 减排的过程中更占优势。如果国家严格实施控制 化石燃料的生产和消费，西部地区能够充分利用 可再生资源实现可持续发展，将是一个非常好的 机遇，但关键在于地方政府是否能够适时转变发 展思路，建立低碳发展的体制机制。 此外，“碳中和”要求中国能源消费结构向低 碳化无碳化作出深度调整，实现能源供给结构与 之匹配。实现碳达峰、碳中和目标，需要化石能 源比重大幅下降、非化石能源比重大幅上升，这 将对煤电产生很大的影响。目前来看，煤依然是 中国主要的发电能源，虽然2020年煤电装机占 全国电力总装机容量首次低于50%，但全国仍有 10.8亿千瓦煤电装机在运行；电厂相对来说是最 容易大规模达峰的主体。面临碳达峰、碳中和目 72 学术前沿 2021 . 07 下 二十四个重大问题研究二十四个重大问题研究 IMPORTANT ISSUES 标约束，中国要严控煤电项目，推动煤电装机在 “十四五”时期达峰，并在2030年后快速下降。中 国煤电装机容量未来峰值预计为11～13亿千瓦， 煤电产能整体增长空间已十分有限。电力部门 要在2050年前实现零排放、2060年前实现一 定规模的负排放，才能支撑整个能源系统实现 碳中和
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2020
 。 由于中国60%的煤炭用于发电与供热，这 意味着“十四五”时期必须严控煤炭消费增长。笔 者预计“十四五”时期煤炭需求仍将处于40亿吨上 下的高位平台期，但煤炭消费比重会持续下降； “十五五”时期煤炭消费总量将进入相对较快的下 降通道；2040年后，随着大批燃煤电厂达到服务 年限、可再生能源发展规模扩大、储能规模化运 用，煤炭消费将快速下降；到2050年，煤炭占一 次能源消费的比重预计将降至个位数。另外，在 运煤电机组平均运行年龄只有大约12年，离现代 煤电厂正常退役还有20~30年时间。让这些机组 提前退役会造成很大的经济损失，特别是在经济 不发达的西部地区，机组运行年龄更短。避免电 厂碳资产的搁置问题需要依靠CCS技术，因为在 尚无其他可行技术的情况下，可通过CCS来实现 净零碳排放。CCS技术作为保底技术，也就是零 碳技术成本的上限，可允许这些煤电机组不至于 全部提前退役。未来CCS技术成本的下降幅度和 发展规模，也将对控煤和煤炭消费量下降的幅度 产生影响。 中国在“一带一路”国家的煤电投资 当前国际气候变化双边多边谈判主要聚焦三 方面内容：一是主要排放大国的承诺，美国、中 国、欧盟等这些大的经济体都高度关注彼此政策 动态；二是其他发展中国家关心的资源、技术、 能力建设等方面的支持；三是主要经济大国与其 他国家开展的合作、投资及其影响，其中欧美等 国最为关注中国在“一带一路”沿线国家和地区进 行的投资。 2021年4月，美国总统气候特使克里访华， 与中国就气候变化议题协商后发表的《中美应对 气候危机联合声明》指出，中美两国计划采取适 当行动，尽可能扩大国际投融资，支持发展中 国家从高碳化石能源向绿色、低碳和可再生能 源转型，表明了美国对中国在“一带一路”投资的 关切。2021年4月22~23日，美国总统拜登召集 举办全球领导人气候峰会，在结束高碳能源的国 际投资和支持方面，提出政府各部门和机构将通 过双边和多边论坛与其他国家合作，促进资本远 离高碳投资。不过，白宫并未列出所涉碳密集化 石燃料的类型，这也引发了美国是否为其天然气 出口铺路的猜测。尽管天然气较煤炭而言更为清 洁，但也属于矿物燃料。 对于中国的对外援助，尤其为境外建造燃 煤电厂提供融资带来的环境和社会影响，外界的 担忧从未停歇。美国波士顿大学教授Kevin P. Gallagher等学者研究指出，2007～2014年间， 国家开发银行和中国进出口银行向境外建造燃煤 电厂提供的资金占到其在能源相关领域贷款总 额的66%，而为水电及其他可再生能源提供的 资金分别占能源贷款总额的27%和1%；世界银 行、亚洲开发银行、美洲开发银行和非洲开发 银行这四大多边贷款机构同期88%的能源贷款 流向了水电及其他可再生能源项目
Gallagher et al., 2016
 。亚洲开发银行
Asian Development Bank
eëADB
 在2021年5月7日发布的修改 后的能源政策征求意见稿中，提出了不再为“任 何煤炭开采和石油与天然气田的勘探、钻探或开 采活动”提供资金的政策。这一政策能否落地， 取决于最终能否审议通过。但可以预见的是，亚 洲开发银行在资金支持方面会进一步限制投资 煤电项目的数量和规模。此外，由中国倡议筹 建的亚洲基础设施投资银行
Asian Infrastructure Investment Bank
eë AIIB
 虽在董事会批准的 JUL 2021 FRONTIERS 73 能源战略里并没有排除煤电项目，但自2017年成 立至今从未投资过煤电项目。 如何看待中国在“一带一路”沿线国家和地区 进行的煤电投资呢？当前，不少“一带一路”沿线 国家和地区还处在经济发展水平较低的阶段，更 多还是考虑充分发展利用当地资源的问题。虽然 现在全球比以往更关注绿色低碳发展，但毕竟不 可能在现阶段强求一些发展中国家把过多资源和 资金投入到改善环境上来。尽管中国在“一带一 路”沿线国家和地区有不少煤电方面的投资，但 是并没有技术取向上的倾斜。无论是电力项目还 是非电力项目、燃煤电厂还是非燃煤电厂，贷款 政策并没有区别。中国境外煤电投资更多取决于 市场机制和接受国的偏好，并非中国政府单方面 能够决定的。比如，中巴经济走廊煤电项目的建 立和实施主要是由于巴方认为煤电项目成本低， 既可以减少昂贵的石油进口、减少外汇支出，又 可以较快解决电力短缺问题，促进经济发展。此 外，许多投资并不完全来自政府主体，政府对社 会资本流向尽管能够实施引导，但市场行为也发 挥着很大的作用。 在这个领域，国际社会和中美两国可在能源 和基础设施领域开展合作。美国在2021年4月22 日召开的全球领导人气候峰会上提出政府各部门 和机构将通过双边和多边论坛与其他国家合作， 促进资本远离高碳投资。美国财政部将与经合组 织国家和本国其他政府部门、机构合作，率先修 改经合组织出口信贷机构提供的官方出口融资规 定，令资本远离碳密集的活动。但问题的关键是 这些“一带一路”沿线发展中国家需要廉价的能源 供应来驱动经济发展。如果美国本身不能拿出一 定资金，不能建立有效的融资联盟和机制提供资 金支持，口惠而实不至，那么这些国家还是会选 择煤电。 近年来，中国政府一直以具有环境可持续性 和社会包容性的方式引导公共融资流向能源和基 础设施领域。在2015年9月发布的《中美元首气 候变化联合声明》中，中国承诺将强化绿色低碳 政策规定，严控公共投资流向国内外高污染和高 碳排放的项目，为推动全球绿色低碳发展和气候 变化多边进程作出积极贡献。 绿色金融将成为实现碳中和的政策抓手 未来30年，实现碳达峰、碳中和目标需要巨 量的投资。虽然当前已有的预测结果不尽相同， 但所有投资规模预测都将超过100万亿元。如此 巨大的投资规模，政府资金只能支持一小部分， 巨大的缺口还要靠社会资本来弥补。要运用市场 化的方式，引导金融体系提供所需要的投融资支 持，以绿色金融和碳交易作为实现“碳中和”的政 策抓手，引导资源合理配置，撬动金融资源向低 碳绿色项目倾斜。 据中国人民银行披露，截至2020年末，中国 本外币绿色贷款余额为11.95万亿元，存量规模位 居世界第一，其中电力、热力及交运等行业的绿 色贷款占绿色贷款余额比重为59.67%。但相对 于中国金融机构人民币贷款总体规模
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 而言，绿色贷款占比仅约为7%。 截至2021年3月22日，中国绿色债券存量为9108 亿元人民币，位居世界第二。但是，无论是在中 国目前信贷300多万亿元的总体规模中，还是与 实现碳达峰、碳中和目标所需百万亿元级别的绿 色低碳转型投融资规模相较，目前绿色信贷规模 只能算是“九牛一毛”。在国内层面，大型金融机 构和央企积极抢抓机遇，发行“碳中和债券”。截 至目前，中国已发行48只碳中和债券，发行规模 合计达692.2亿元。在国际层面，2016年9月，中 国作为G20主席国，将绿色金融纳入G20议题； 2019年4月，中国倡议成立“一带一路”绿色发展 国家联盟，发布“一带一路”绿色投资原则，为“一 带一路”绿色发展合作打造政策对话和沟通平台、 环境知识和信息平台、绿色技术交流与转让平 台。目前，只有中国和欧盟出台了明确的绿色分 74 学术前沿 2021 . 07 下 二十四个重大问题研究二十四个重大问题研究 IMPORTANT ISSUES 类标准，中欧双方也正在推动中欧绿色分类标准 的趋同。 绿色金融分类标准是绿色金融发展的基础， 有助于界定哪些金融产品和服务应纳入绿色金融 范围。为推动中国经济向绿色低碳转型，实现碳 达峰、碳中和目标，中国人民银行与国家发改委 和证监会修订了绿色债券标准。在其联合发布的 最新版《绿色债券支持项目目录
2021 Mñ
 》 中，删除了化石能源清洁利用类别相关内容，标 志着绿色债券不再支持任何涉煤项目，包括节能 领域火电机组污染防治等与煤炭相关的项目，绿 色项目的界定标准更加科学准确。其他绿色金融 的界定标准，如银保监会发布的《绿色信贷统计 标准》，国家发改委会同生态环境部、人民银行 等七部委发布的《绿色产业指导目录》等，尚未 作出相应的调整，应进一步完善和细化相关法律 法规。从推动绿色金融健康发展的角度看，金 融监管部门应尽快健全和统一绿色债券的认证标 准，加大对“洗绿”“漂绿”等行为的处罚力度。目 前，中国和欧盟正在推动中欧绿色分类标准的趋 同，避免国际绿色金融市场的碎片化发展。绿色 分类标准趋同工作的顺利推进，有利于形成绿色 金融的全球共识，有望形成绿色金融的第一个国 际标准。 发展绿色金融，要完善环境气候信息披露的 法律法规。环境信息披露是引导资金投向绿色产 业的重要基础，是缓解绿色投融资信息不对称、 降低运营风险和承担环境与社会责任的重要手 段。目前，国内并未强制要求企业披露环境和气 候信息，企业环境信息披露意愿低；金融机构缺 乏采集和评估企业和项目碳排放、碳足迹信息的 平台和能力，较难作出科学客观的绿色投融资决 策。据2020年11月发布的《中国上市公司环境责 任信息披露评价报告
2019 M
 》显示，2019年 中国沪深股市上市公司总计3939家，其中已发布 相关环境责任报告、社会责任报告及可持续发展 报告有效样本的企业共1006家，占所有上市公司 数量的25.54%，仍有逾七成上市公司未发布环境 信息披露相关报告
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2020
 。即便是披露 环境信息的部分企业，也存在着披露程度低、披 露信息内容标准不统一等相关问题。 当前，健全完善信息披露的激励机制迫在眉 睫。深交所、上交所分别在2020年2月和8月修订 了有关上市公司信息披露指南，明确规定上市公 司需披露环境保护等社会责任履行情况，全面提 升对国内上市公司碳排放相关报告的合规标准。 “十四五”时期，生态环境部将推动上市公司、发 债企业强制性披露环境信息；中国人民银行将研 究建立强制性金融机构环境信息披露制度。这些 能否尽快落地形成可操作的强制性规章制度，出 台后能否得到严格执行，都还有待进一步观察。 碳达峰、碳中和背景下，环境和气候相关 的风险已经成为金融风险的重要来源，金融机构 应高度重视气候变化给金融资产带来的风险，未 雨绸缪，做好资产风险评估，包括一定的压力测 试，积极应对气候挑战。在绿色低碳转型的过程 中，高碳资产将加速折旧，在正常使用寿命前成 为搁置资产，可能会形成一些区域性、行业性的 风险。因此，金融机构需改变过去对资本密集型 高碳排放企业的估值与行业偏好，控制投资高碳 资产，将气候因素纳入投资风险管理框架，以降 低资产搁置的风险。同时，发展绿色金融将会带 动百万亿级的绿色低碳投资，金融监管机构应 适时调整绿色金融资产风险权重，降低绿色不 良资产容忍度，开展绿色资产证券化业务，鼓励 金融机构开发ESG
 ÌâiEnvironmenta öiSociala ³Í ØiCorporate Governance
 产品，充分调动金融机构的积极性，鼓励引导其 开展绿色投资。 需要注意的是，绿色金融存在着技术复杂、 周期长、盈利低、政策风险高、信息不对称等问 题，与金融追求短期盈利的惯性思维存在潜在矛 盾，在一定程度上导致商业银行开展绿色金融的 动力不足，使得当前绿色金融仍以传统的项目融 JUL 2021 FRONTIERS 75 资和绿色信贷为主，产品结构和服务模式单一。 可以说，无论从结构、数量上看，还是从效果上 看，这都与碳达峰、碳中和目标的要求存在不小 差距。如何创新绿色金融产品和服务，防范气候 变化带来的相关金融风险，在执行层面还面临诸 多困难。 加快推进全国碳市场建设，发挥碳市场的 定价作用 碳排放交易是买方通过向卖方支付一定金额 从而获得一定数量的碳排放权。通常情况下，政 府确定碳排放总额，并根据一定规则将碳排放配 额分配给企业。如果企业最终碳排放量低于其获 得的配额，则可以通过碳交易市场出售多余配额 获利；反之，如果企业发现减排成本高导致排放 超过获得的配额，则需到碳交易市场上购买缺少 的配额。买卖双方通过碳排放权交易形成碳价， 减排成本低于碳价的企业，通过多减排然后向市 场出售多余配额并获利；减排成本高的企业减排 至碳价对应的排放量，在市场上购买超过配额的 部分，比完全依靠自身减排更合算。如此一来， 通过碳排放交易，所有企业组成的整体则能够以 更低的成本达到政府规定的减排目标。 2011年，国家发改委批准在深圳、上海、 北京、广东、天津、湖北、重庆等七个省市启动 碳排放交易试点工作，到2014年6月，交易试点 全部上线交易。2011年启动碳排放交易试点时， 并没有说明为何选择碳排放交易而不是环境税或 碳税。笔者推测这与环境法有关。根据当时的环 境法，企业只有碳排放超标才算作违法。既然超 标才违法，那么环境税或碳税要求排放任一单位 的碳都交税，显然不符合环境法。新修改的《中 华人民共和国环境保护法》自2015年1月1日起施 行后，严格意义上的环境税才有了法理基础。不 过，实施环境税还需全国人大常委会通过立法设 立环境税税目、讨论通过后才能实施，这些都需 要时日，无法满足利用市场手段实现城市低碳发 展的迫切需要。而选择碳排放交易，恰恰可绕过 实施环境税或碳税碰到的问题。 除了缺乏实施环境市场化手段经验之外，中 国较之其他已经建立碳排放交易的国家或地区， 还存在着两方面不同。一方面，即使考虑采取不 断强化的节能减排措施，中国的碳排放量在未来 一段时间也会持续增长；另一方面，现有碳排 放交易都是在成熟的市场化经济体国家或地区 运行，但现阶段我国社会主义市场体系仍不成 熟，市场发育还不充分。这些不同的背景使得中 国的碳排放交易试点在设计、运行和履约等方面 与成熟的市场化经济体运行的碳排放交易具有明 显区别。 中国碳排放交易试点共覆盖电力、钢铁、水 泥等20多个行业的2837家重点排放单位。这些试 点存在不少共同点：每个试点覆盖的排放量在试 点省市总排放量中的占比都比较大；均明确了控 排单位的责任，所有的碳排放都要经过第三方的 核实。同时，各试点地区根据自身特点，在诸如 部门覆盖范围、配额分配、价格不确定性、市场 稳定性、潜在市场影响力、碳汇抵消的使用、执 行和履约等方面，存在着巨大的差异。 研究发现
Zhang, 2015
 ，现阶段控排单 位缺乏对碳排放交易这一经济机制的了解，导致 其为自身的非理性行为付出较高的代价。排放交 易旨在帮助控排单位以更低的成本实现减排，是 激励而不是惩罚。比如，在第一个履约周期结束 前一个月，深圳的配额成交量占全市一年履约期 内总成交量的65%，上海和北京更是分别达到其 一年履约期内总成交量的73%和75%；相应地， 履约终期价格飙升。在履约责令改正期的最后一 周，北京市场价格接连上涨，其中线上交易最后 三日成交均价分别为每吨55元、57元及66元，周 涨幅达24.5%。如果控排企业能很好地利用碳排 放交易这个经济机制，在一年履约期内以更有利 的价格购买一年履约需配额，就不需要付出如此 76 学术前沿 2021 . 07 下 二十四个重大问题研究二十四个重大问题研究 IMPORTANT ISSUES 高的代价在履约终期价格飙升时购买履约需求的 配额以完成履约，从而降低履约成本。 据生态环境部统计数据显示，自试点启动以 来，截至2021年6月，碳交易试点累计覆盖4.8亿 吨碳排放量，累计成交额约为114亿元，交易平均 价格为每吨23.8元。总的说来，碳排放交易试点 的设计、运行和履约为完善碳排放交易试点的运 行和试点向全国碳排放交易体系推进提供了有价 值的参考，达到了预期目的。 不过，各试点交易碳市场也存在着成交规模 较小、流动性不足等问题。作为参考，欧盟碳市 场主要以期货交易为主，即使配额拍卖量只占每 天期货成交量的一小部分，配额拍卖量平均每天 仍高达300万吨左右。相比已突破每吨50欧元、 预计会继续走高的欧洲碳价，中国碳试点的碳价 偏低。自试点启动以来到2021年6月，七个碳试 点的交易平均价格为每吨23.8元。即使碳价最高 的北京，自2013年11月28日开市至今，碳排放配 额年度成交均价也才每吨50~70元。碳价偏低严 重影响了对于节能减排和绿色投资的激励机制。 因此，从寄希望于碳市场在未来碳达峰、碳中和 当中发挥作用的角度上讲，完善碳排放交易试点 的运行机制，健全试点向全国碳排放交易体系的 推进机制，具有重要的现实意义和紧迫性。 国家从“十二五”先行开展碳试点，到 “十三五”全国碳市场建设采用“双城”模式
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 ，经过数年发展，当前全国碳市场 的建设和发展进入了新阶段。2021年1月1日，全 国碳市场首个履约周期正式启动，涉及年度排放 达到2.6万吨二氧化碳当量的2225家发电行业的 重点排放单位，覆盖碳排放近40亿吨。这些重点 排放单位已经在武汉全国碳排放权注册登记系统 完成开户资料审核工作。2021年7月16日，全国 碳市场启动仪式于北京、上海、武汉三地同时举 办，备受瞩目的全国碳排放权交易市场正式开始 上线交易。 全国碳交易体系将在全社会范围内形成碳价 信号，有力促进实现全社会节能减排目标和绿色 低碳转型。但目前的发展状况还远远不能充分发 挥碳排放交易在实现碳达峰、碳中和目标中的作 用。因此，在确保全国碳市场从下启动交易到平 稳规范运行的同时，至少还需要从以下三个方面 着力，完善与加快推进全国碳市场建设。一是进 一步完善有利于发挥碳排放交易作为市场手段实 现碳达峰、碳中和目标的规则。碳排放交易在经 合组织
OECD
 国家的实践表明，有力的惩罚 机制是碳排放权交易市场有序运行的重要保障。 2021年3月，生态环境部公开征求《碳排放权交 易管理暂行条例
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 》中的违规清 缴处罚措施和力度相对较弱，不利于全国碳排放 权交易市场的有序运行。二是要有序扩大碳市场 行业覆盖面。以发电行业为突破口启动全国碳排 放交易体系，在确保平稳规范运行的基础上，加 快扩大碳市场的参与行业和主体范围，“十四五” 期间尽快覆盖发电、石化、化工、建材、钢铁、 有色金属、造纸和国内民用航空等八个高能耗行 业，以期在总的减排目标下降低总的履约成本， 最大化发挥碳价格的激励约束作用。三是要逐步 增加交易品种，加快产品与服务创新。探索开展 碳汇交易、碳配额质押贷款、碳资产质押融资、 碳基金、碳信托、国际碳保理融资等产品或服 务，逐步推出碳金融衍生品，如碳远期、碳期货 等金融产品交易，探索引入个人和机构投资者 与金融机构入市进行交易，助力提升市场流动 性，并最终回归金融服务实体经济的本源，帮 助企业降低履约成本。 加快推进“碳中和”进程中的国际合作 目前全球已有120多个国家承诺到21世纪中 叶实现碳中和，这些国家覆盖全球GDP的68%和 全球人口的56%，占全球温室气体排放量的61%
Black et al., 2021
 ，彰显了全球改善气候变化 JUL 2021 FRONTIERS 77 的雄心。目前，绝大部分国家仅以承诺、提议或 政策、文件的形式提出碳中和目标，只有瑞典、 英国等少数几个国家已通过立法形式将其净零排 放目标承诺写入法律
Black et al., 2021
 ，以更 具法律约束力的法规确保了国家承诺的严肃性、 权威性、约束力。然而，承诺和目标的设定只是 第一步。世界各国，尤其是发达国家和主要发展 中大国，应进一步制定详细计划，设计相应的行 动框架，确保世界各国在自身和全球整体两个层 面尽快实现“碳中和”目标。 作为世界最大的两个温室气体排放国家，中 国和美国的碳排放约占全球碳排放的45%，中美 两国都已承诺“碳中和”目标，制定了各自实现碳 中和、温室气体净零排放的长期战略。中美在气 候变化领域展开合作，有助于推动全球气候变化 进程，实现《巴黎协定》的相关目标。两国是否 采取具体行动来推动目标实现、在共同关切的领 域是否开展有效合作，不仅事关中美双方，更事 关全球环境和能源治理全局。 从节能减排的思路来看，两国合作的机遇 可能集中于排碳最多或减排最有潜力的领域，具 体的减排行动也可能集中于这些相关领域。上述 《中美应对气候危机联合声明》列出的合作领 域也恰恰反映了这点。双方将以《联合国气候 变化框架公约》第26届缔约方大会
COP26
 为契机，在工业和电力领域脱碳的政策措施与技 术
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 、增加发展可再生能源等八个优先领域开 展对话和交流。这些领域的合作反映了中美双方 的共同关切和共同利益，基于双方合作，可以更 好、更快、更有效地推进“碳中和”。以上述两个 优先合作领域来说，“碳中和”要求能源结构向低 碳化、无碳化深度调整，要求化石能源比重大幅 下降、以风能太阳能为代表的非化石能源比重大 幅上升。但是，风能太阳能受天气影响大，具有 间歇性、波动性的新能源大规模接入电网给电力 系统的稳定性带来了新挑战，今冬美国德克萨斯 州发生的电网瘫痪也与新能源接入有一定关联。 美国电力以前也是主要依靠煤电，页岩气的爆发 性增长使大量煤电被气电代替；随着当前“碳中 和”要求能源结构向无碳化深度调整，气电也面临 着碳资产的搁置问题。当然，中国也面临着同样 的挑战。 各国差异化的气候变化政策客观上引起了 竞争力与碳泄露的顾虑。2021年3月，欧洲议会 投票通过了“碳边境调节机制”
Carbon Border Adjustment Mechanism
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 议 案。CBAM希望在提高欧盟应对气候变化承诺时 保护欧盟企业不受国际竞争力和碳泄漏威胁。该 议案称，自2023年起，与欧盟有贸易往来的国家 若不遵守碳排放相关规定，欧盟将对这些国家的 进口商品征收碳关税。议案指出，欧盟碳排放交 易体系
EU Emissions Trading System
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 下的所有商品均应纳入碳关税征收 范围。也就是说，该机制应涵盖电力和能源密集 型工业部门，例如水泥、钢铁、铝、炼油厂、造 纸、玻璃、化工和化肥等。这些被EU ETS覆盖 的高碳行业占欧盟工业碳排放的94％左右，而且 大部分在EU ETS下仍能获得相当比例的免费配 额
European Parliament, 2021
 。 欧盟政府向这些工业企业提供免费碳配额是 为了欧盟企业不受碳泄漏威胁。既然CBAM机制 是作为解决EU ETS中碳泄漏风险的替代措施， 那欧盟就不能对欧盟外的企业征收碳关税而同时 对欧盟内同业竞争企业提供免费碳配额，对欧盟 企业提供双重保护。单就CBAM机制对不同生产 地的“同类产品”提供差别待遇这一点，就与世界 贸易组织
WTO
 条款不兼容，存在滥用贸易 保护的嫌疑。 当前，CBAM的具体实施方案还在制定过程 中，欧盟委员会将于2021年7月正式提出CBAM 的具体方案，确定CBAM是将选择征收碳关税、 把欧盟排放交易体系扩展到进口产品、征收碳 税，还是选择出口退税形式予以推进实施。欧洲 78 学术前沿 2021 . 07 下 二十四个重大问题研究二十四个重大问题研究 IMPORTANT ISSUES 议会对该议案是否纳入“逐步削减免费碳配额”意 见不一，最终该条款并未被收录，但是议案仍保 留了“避免对欧洲工业双重保护”这一条款。欧盟 委员会提出的关于碳关税的具体方案如何实施、 如何避免对欧洲工业双重保护、碳关税覆盖的部 门等，将是减缓碳关税引发贸易保护主义质疑的 关键。 无疑，包括中国在内的发展中国家反对欧盟 CBAM的实施。2020年11月16日，中国驻欧盟 使团、欧盟中国商会和欧洲工商峰会联合主办中 欧绿色合作高级别论坛。中国生态环境部气候变 化事务特别顾问解振华出席会议，介绍中国应对 气候变化重要举措，商谈中欧绿色合作未来，并 指出，CBAM在有效性、正当性、合法性和技术 复杂性上都存在问题，中国对此持反对立场。在 2021年4月8日发布的《第三十次“基础四国”气候 变化部长级会议发布的联合声明》中，四国部长 “对实施如碳边境调节机制等贸易壁垒的提议表示 严重关切，该提议具有歧视性，且违反了公平原 则、共同但有区别的责任原则和各自能力原则”。 虽然早在拜登竞选总统时提出的《清洁能源革命 和环境正义计划》中就表示要对那些“未能履行气 候和环境义务”国家的商品征收“费用”，但目前来 看，美国对欧盟CBAM也表达了顾虑，美国总统 气候特使克里表示，碳边境调节机制应将其留