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气候变化研究进展 第 17 卷 第 1 期 2021 年 1 月 CLIMATE CHANGE RESEARCH Vol. 17 No. 1 January 2021 简 讯 www.climatechange.cn 2020 年 9 月 22 日，在第 75 届联合国大会一 般性辩论上，中国向全世界宣布将提高国家自主 贡献力度，采取更加有力的政策和措施， CO 2 排 放力争于 2030 年前达到峰值，努力争取 2060 年 前实现碳中和 [1] 。目标提出后，引起全球研究者 和政策制定者对碳中和目标范围及内涵的广泛讨 论和关注。目前各国的长期目标中提出了碳中和 及气候中和等多个相关概念，本文将对这些概念 及其政策实践进行简单综述，以辨析碳中和目标 的范围及内涵。 1 与碳中和有关的目标及其定义 将全球温升稳定在一个给定的水平意味着全 球“净”温室气体排放需要大致下降到零，即在 进入大气的温室气体排放和吸收的汇之间达到 平衡。这一平衡通常被称为中和( neutrality)或 净零排放( net-zero emissions)。由于目前人为温 室气体排放的绝大部分是 CO 2 ，因此在各国提出 的中和或净零排放目标中也常用碳代指温室气 体。各国提出的与中和相关的目标表述主要包括 4 种：即气候中和（ climate neutrality)、碳中和 （ carbon neutrality)、净零碳排放（ net-zero carbon emissions) 和净零排放（ net-zero emissions)。 DOI: 10.12006/j.issn.1673-1719.2020.261 邓旭 , 谢俊 , 滕飞 . 何谓“碳中和”？ [J]. 气候变化研究进展 , 2021, 17 (1): 107-113 Deng X, Xie J, Teng F. What is carbon neutrality? [J]. Climate Change Research, 2021, 17 (1): 107-113 何谓“碳中和”？ 邓 旭 1 ，谢 俊 1 ，滕 飞 1,2 1 清华大学能源环境经济研究所，北京 100084；2 清华大学现代管理研究中心，北京 100084 What is carbon neutrality? 资助项目： 中国应对气候变化第四次评估报告气候风险特别评估报告 作者简介： 邓旭，女，博士研究生；滕飞 ( 通信作者 )，男，副教授， tengfei@tsinghua.edu.cn IPCC 的全球升温 1.5℃特别报告对以上概念 进行了明确定义 [2] 。其中，净零排放与气候中和 的定义并不完全等价，这是因为气候中和是从对 气候系统的影响出发，而净零排放则是从排放角 度进行定义，零排放与零影响之间并不等同。首先， 温室气体净零排放并不等同于气候净影响为零。 虽然温室气体排放是人类活动对气候变化的最大 贡献源，但并不是唯一来源。其他人类活动如城 市化、植被改变与破坏等，也会改变地表反照率 并对气候系统产生影响。其次，气候中和并不必 然要求温室气体净零排放。对于 CH 4 等短寿命温 室气体而言，有研究表明稳定的短寿命温室气体 排放并不会导致新的气候影响，因此气候中和只 要求短寿命温室气体排放达到稳定而不必要求其 达到零排放。最后，在核算温室气体净零排放时， 需要采用一些衡量不同温室气体增温能力的指标 对非 CO 2 温室气体进行换算和加总，这些指标包 括全球增温潜势（ GWP)、全球温变潜势（ GTP） 和最近提出的辐射强迫等价潜势（ GWP * ）等。不 同指标会显著影响温室气体净排放的核算结果。 已有研究表明采用 GWP 可能显著高估 CH 4 等短 寿命温室气体的气候影响 [3] ，这一高估在碳中和 目标下会成为一个突出问题，未来可能需要通过 修订核算规则予以解决。 www.climatechange.cn 气候变化研究进展 2021 年 108 简 讯 2 各国提出的中和有关目标及其含义 2015 年底的《巴黎协定》中并没有提出碳中 和或气候中和的目标，但其第四条提出要在 21 世 纪下半叶，在人为源的温室气体排放与汇的清除量 之间取得平衡，这一目标对应于净零排放。《巴黎 协定》之后，陆续有国家和地区提出了与中和及净 零排放有关的长期目标。在 2019 年联合国气候行 动峰会中，联合国秘书长古特雷斯发表声明称包 括 65 个国家和欧盟在内的“ 2050”集团全数承诺 在 2050 年前实现碳中和 ① 。但由于其中大部分国家 并未就这一目标展开后续行动，因而无法对这些国 家提出的中和目标及其内涵进行进一步研究。 通过对各国向《联合国气候变化公约》 （ UNFCCC）秘书处提交的长期温室气体低排放 发展战略以及其他公开资料进行调研，本文统计 了 85 个国家的中和目标承诺的相关信息并进行 分类，其中包括非欧盟的 58 个国家和欧盟 27 个 成员国（表 1)。这些国家 2016 年 CO 2 排放共计 16261 Mt，全温室气体排放共计 20451 Mt CO2 当 量，分别占全球 44% 和 41% ② 。截至 2020 年 10 月 31 日，包括中国、欧盟、加拿大等在内的 29 个国家或地区以纳入国家法律、提交协定或政策 宣示的方式正式提出了碳中和或气候中和的相关 承诺； 57 个国家目前仅以口头承诺等方式提出中 和目标，未给出目标的详细信息。表 1 列出了各 国对中和目标的表述及其定义、包含气体类型以 及核算中是否包含国际抵消。本文的后续分析将 主要围绕正式承诺的 29 个国家或地区展开。 正式提出中和承诺的 29 个国家或地区分别采 用了一种或多种中和目标表述，但大多数国家并 未严格遵循 IPCC 的定义，而是对同一类目标进行 了不同的解读，造成了各国碳中和目标概念混淆、 气体覆盖范围不明晰的情况。在 29 个国家或地区 中，有 8 个国家选择以碳中和或净零碳排放为目 标。按照 IPCC 的定义，这些国家需在目标年份实 现 CO 2 的净零排放。然而，并没有国家明确指出 其目标覆盖的排放仅包括 CO 2 。除了未明确气体 范围的国家外，法国、芬兰、葡萄牙、智利等国 虽以碳中和为目标，但在政策表述中都围绕 GHGs 展开。斐济则根据自身发展水平，设定了 4 种不 同情景，并提出在最高强度减排路径下实现能源 部门的 GHGs 净零排放。乌拉圭的碳中和目标则 包括 CO 2 、 CH 4 和 N 2O ，也并非只有碳排放。由 此可见，这些国家对碳中和的定义与 IPCC 的定义 并不相同，其目标中都用碳代指了包含 CO 2 在内 的温室气体。 对于将目标表述为净零排放国家而言，覆盖 气体范围较为统一。除了哥斯达黎加和韩国，其 余国家均明确指出是实现全温室气体的净零排放。 然而，尽管表述较为统一，但不同国家对于实现 这一目标的核算规则和气体覆盖范围也有不同的 界定。例如，加拿大将在其他国家实现的 GHGs 减排也计入本国的减排当中；在新西兰，由于农 业是最大的排放来源，因此净零排放的范围没有 包括生物 CH 4 。 大多数国家将气候中和目标等同于温室气体 净零排放。虽然 IPCC 从影响和排放两方面对气候 中和及净零排放进行了明确区分，但从各国官方 文件的表述来看，几乎所有国家都将两者等同。 例如，欧盟同时将气候中和及净零排放作为其长 期目标，将两类概念同等化。 3 各国中和目标的法律约束力分析 图 1 展示了 29 个经济体中和目标的实现日期、 目标约束力、提出时间以及气体类型。中和目标 的法律约束力主要可以分为 3 个等级：法律规定（ 8 个 )、提交协定（ 10 个）和政策宣示（ 11 个 )，约 束力递减 ③ 。采用法律规定和提交协定方式的国家 ① https://www.un.org/sustainabledevelopment/blog/2019/09/in-the-face-of-worsening-climate-crisis-un-summit-delivers-new-pathways-and-practical-actions- to-shift-global-response-into-higher-gear/。 ② https://www.climatewatchdata.org。 ③主要参考相关国家法律政策文件及 https://www.climatechangenews.com/2020/09/17/countries-net-zero-climate-goal/，下文同。 www.climatechange.cn 1 期 109 邓旭，等：何谓“碳中和”？ 表 1 中和目标表述定义及各国表述对比 Table 1 The definition of emission target descriptions related to neutrality and the comparison in different countries 目标表述及 对应国家 / 地区 数目 1) IPCC 表述定义 国家 / 地区 包含气体范围 挪威 丹麦 [4] 斯洛伐克 [5] 匈牙利 不丹 4) 冰岛 智利 葡萄牙 [6] 中国 斐济 [7] 瑞士 西班牙 马绍尔群岛 [8] 加拿大 [9-10] 新西兰 [11] 英国 [12-13] 哥斯达黎加 [14] 新加坡 [15] 韩国 爱尔兰 南非 [16] 德国 ( 温室气体中和 ) [17-18] 瑞典 ( 净零温室气体排放 ) 乌拉圭 ( 净负排放 ) [19] 法国 [20] 芬兰 [21] 欧盟 [22] 奥地利 5) 日本 6) 气候中和 ( 4 个) 碳中和 ( 5 个) 净零碳排放 ( 3 个) 净零排放 ( 9 个) 其他表述 ( 3 个) 多表述混用 ( 5 个) 提出中和目标但暂 无目标详细信息来 源的其他国家（ 57 个） 是否包含国际抵消 指人类活动对于气候系统没有净影响的一种状 态，需要在人类活动引起的温室气体排放量、 排放吸收量 ( 主要是 CO 2 ) 以及人类活动在特 定区域导致的生物地球物理效应之间取得平衡 指人类活动造成的 CO 2 排放与全球人为 CO 2 吸收量在一定时期内达到平衡 指人类活动造成的 CO 2 排放与全球人为 CO 2 吸收量在一定时期内达到平衡 指人类活动造成的全温室气体 ( GHGs) 排放与 人为排放吸收量在一定时期内实现平衡 指同时采用以上多种表述作为长期减排目标 未明确 GHGs 3) GHGs GHGs CO2、 CH4、 N2O 未明确 GHGs GHGs 未明确 未明确 GHGs 未明确 GHGs GHGs GHGs(除生物 CH4) GHGs 未明确 GHGs 未明确 未明确 未明确 GHGs GHGs CO2、 CH4、 N2O GHGs GHGs GHGs 未明确 GHGs 是( 2030 年) / 否( 2050 年) 2） 未明确 未明确 未明确 未明确 未明确 未明确 未明确 未明确 未明确 未明确 未明确 未明确 是 是 未明确 未明确 未明确 未明确 未明确 未明确 未明确 是 否 未明确 未明确 未明确 未明确 未明确 其他欧盟成员国 ( 16 个)：比利时、保加利亚、塞浦路斯、克罗地亚、捷克、爱沙尼亚、希腊、意大利、拉脱维亚、立陶宛、 卢森堡、马耳他、荷兰、波兰、罗马尼亚、斯洛文尼亚； 非欧盟成员国( 41 个)：安提瓜和巴布达、阿根廷、巴哈马、巴巴多斯、伯利兹、贝宁、佛得角、科摩罗、库克群岛、多米尼克、 多米尼加共和国、埃塞俄比亚、密克罗尼西亚联邦、格拉纳达、圭亚那、牙买加、基里巴斯共和国、黎巴嫩、马尔代夫、 毛里求斯、墨西哥、摩纳哥、纳米比亚、瑙鲁、尼加拉瓜、纽埃、帕劳、巴布亚新几内亚、萨摩亚、塞舌尔、所罗门群岛、 南苏丹、圣基茨和尼维斯、圣卢西亚、圣文森特和格林纳丁斯、苏里南、东帝汶、汤加、特立尼达和多巴哥、图瓦卢、瓦 努阿图 注： 1) 表中信息的更新时间至 2020 年 10 月 31 日； 2) 挪威提出在 2030 年包含国际抵消实现气候中和， 2050 年通过国内减排实现气候中和 (不包含国 际抵消 )； 3) GHGs 指全温室气体，包括二氧化碳 ( CO 2 )，甲烷 ( CH 4 )，氧化亚氮 ( N 2O )，以及含氟气体 ( F-gas)； 4) 来源于 https://climateactiontracker.org/ countries/bhutan/； 5) 来源于 https://www.iea.org/news/in-new-policy-review-iea-commends-austria-s-efforts-to-accelerate-its-clean-energy-transition； 6) 来源于 https://www.ft.com/content/6335043f-c4d9-4624-9a69-2df517265c01。 www.climatechange.cn 气候变化研究进展 2021 年 110 简 讯 目前大多数为欧盟成员国和小岛国，而亚非拉地 区国家的目标目前仍主要在政策宣示阶段。 将中和目标写入立法是法律约束力最强的目 标形式，一般发生在具有较完善的气候变化应对 机构、气候立法的国家或地区。以立法形式承诺 中和的国家包括瑞典（ 2018 年 )、丹麦（ 2019 年 )、 法 国（ 2019 年)、德国( 2019 年)、匈牙利（ 2020 年)、 西班牙（ 2020 年，尚为法律草案 ) 等 6 个欧盟成 员国及英国（ 2019 年)，以及大洋洲的新西兰（ 2019 年)，均为发达国家。其中，瑞典在立法中明确在 2045 年实现净零温室气体排放目标。法国、西班 牙新成立了气候委员会，以督促中和目标的实施。 德国也在 2019 年气候法中提出 2050 年温室气体 中和。 提交协定主要包括向 UNFCCC 提交《巴黎协 定》下的自主减排承诺及中长期低排放发展战略。 涉及的 10 个国家或地区分布在各大洲，不仅包括 应对气候变化较为积极的欧盟成员国和小岛国， 也包括乌拉圭等其他发展中国家。就雨林国家和 小岛国而言，马绍尔群岛、哥斯达黎加、斐济等 在 2018— 2019 年间提出了净零排放目标。其中， 哥斯达黎加于 2019 年 12 月向 UNFCCC 提交了净 零排放目标，但该国往届政府曾提出的 2021 年碳 中和的目标并未实现，并且也没有明确包含哪些 温室气体。斐济作为 2017 年联合国气候变化大会 的主席国，向 UNFCCC 提交了净零碳排放目标， 并强调要 2050 年实现全经济部门的碳中和。南美 洲的乌拉圭试图在 2030 年达到净碳汇，是唯一一 个提出“净负排放”目标的国家。而不丹则已经 实现了碳中和目标，旨在未来经济社会发展过程 中继续保持。 政策宣示主要指以议会提议、领导人在公开 场合宣布或写入国家战略规划等方式正式承诺碳 中和，一般认为代表政府强烈的政策意向，但不 图 1 29 个经济体中和目标完成日期、力度、包含气体类型及提出时间 Fig. 1 The target year, the binding force, the gases covered and the proposal time related to carbon neutrality for 29 economies 注：横轴为该国中和承诺的提议时间，分为 2019 年以前和 2019 年及以后，纵轴为中和承诺完成时间。 www.climatechange.cn 1 期 111 邓旭，等：何谓“碳中和”？ ④ https://liberal.ca/our-platform/a-net-zero-emissions-future/。 具有法律约束力。 2019 年以前挪威、冰岛等两个 发达国家分别承诺了气候中和以及碳中和，挪威 议会是全球最早讨论气候中和的议会之一，冰岛 也在 2018 年公布了实现碳中和目标的气候行动计 划。其余 9 个国家均在 2019 年及以后进行承诺， 其中，奥地利、瑞士以政府承诺、联邦委员会宣 布等方式进行承诺，爱尔兰以执政党联盟协议的 方式同意设定 2050 年实现中和目标。 2020 年 9— 10 月东亚 3 个最大的经济体正式承诺碳中和，其 中，中国承诺实现时间为 2060 年，日本、韩国为 2050 年。 4 各国中和目标的实现途径及核算规则 目前通过正式渠道承诺的 29 个国家或地区 中，近九成规划了长期发展战略和阶段政策措施， 制定了一揽子行动计划，主要涉及电力和运输部 门。对于欧洲发达国家和美国部分地区，他们的 中和目标一般法律约束力较强，气候法规相对完 善，已经制定了相对明确的实施路线。例如，冰 岛 2018 年宣布了气候行动计划，致力于发展无碳 运输系统。葡萄牙于 2018 年制定了包含能源、运 输、废物、农业和林业等部门在内的碳中和路线图。 德国的气候法于 2019 年生效，制定了未来十年特 定行业的年度排放预算及运输、建筑、电力等系 列配套政策计划。西班牙成立了气候委员会以监 督实施进度，并禁止发放新的化石能源勘探许可 证。 也有一些国家的行动战略尚不支持中和目标 的实现，或尚未制定成体系的中和战略。例如， 法国气候高级委员会于 2019 年提出法国的减排速 度落后预期，偏离了碳中和目标；匈牙利的 2030 年强化减排目标并没有支持其 2050 气候中和目 标；南非于 2020 年 9 月公布了其低排放发展战略， 但目前该国 90% 以上的电力来自燃煤发电，并且 没有停止新建燃煤电厂。此外，也有国家的目标 实施受到了利益相关方的反对。例如，新西兰农 业排放较高，肉类行业对中和目标存有争议。加 拿大总理于 2019 年承诺净零排放目标，希望通过 有法律约束力的碳预算，但尚未写入提交给联合 国的中长期低排放发展战略中，同时面临其他党 派和化石能源行业反对的巨大压力。在亚洲，中国、 日本和韩国中和目标提出时间较晚，尚在路径制 定阶段。 为实现中和目标，不仅需要制定实施路径， 还需要明确中和目标下的排放核算规则，特别是 是否通过市场机制获取国外减排量以抵消排放量 等方式完成目标。一些国家明确采用国际减排抵 消实现中和目标，而一些国家则明确中和目标将 全部由国内减排实现。例如，乌拉圭明确表示到 2030 年，利用国内减排实现 CO2 净减排。而瑞典 在 2018 年以法律规定的形式承诺 2045 年实现碳 中和，其中 15% 减排量由国际减排抵消 [23] 。挪威 提出在 2030 年包含国际抵消实现气候中和， 2050 年通过国内减排努力实现气候中和 [23] 。新西兰表 明根据实际情况，可用国际减排进行抵消 [11] 。加 拿大也表明国际抵消额度在完全符合国际转让条 件的情况下可以计入其中和目标 ④ 。此外，目前虽 然大多数国家明确了中和目标包含所有温室气体， 但并没有明确温室气体的核算规则。现有研究表 明 [3] ，使用 GWP 或 GTP 来计算短寿命温室气体 的 CO 2 当量排放具有误导性，而且会在计算排放 是否净零时产生实际后果：如果将净零排放定义 为 CO 2 当量净排放量为零，那么净零排放的结果 不是稳定全球温升，而是持续降温趋势。这一核 算规则在未来核算净零排放时将会成为国际气候 变化谈判的关键问题之一。 5 结论与讨论 《巴黎协定》实施后，实现 CO 2 及温室气体 的净零排放成为各国长期减排目标的主要形式。 特别是中国提出 2060 年前实现碳中和目标之后， 国际社会对与净零排放相关的长期目标愈加重视。 www.climatechange.cn 气候变化研究进展 2021 年 112 简 讯 目前已有近 90 个国家提出了碳中和、气候中和、 净零排放和净零碳排放等不同形式的温室气体减 排目标。但由于各国在确定相关目标时采用了不 同的概念，且覆盖的温室气体、对排放的定义、 核算规则和法律约束力均不相同，造成了对碳中 和及其相关概念的混淆。本文梳理了截至 2020 年 10 月底正式提交碳中和承诺的 29 个国家或地区的 目标表述，并对涉及的几种概念进行了辨析。通 过对各国碳中和目标的对比，我们发现： (1) 目前已有 85 个国家提出了碳中和目标，其 中非欧盟国家 58 个，欧盟国家 27 个。这些国家的 排放占全球排放超过 40%。但目前仅有 29 个国家 或地区通过不同的渠道正式明确了碳中和目标。 (2) 各国对于气候中和、碳中和、净零碳排放 和净零排放这几类概念的理解各不相同，多数国 家的目标定义与 IPCC 定义不同。绝大多数国家虽 然使用了不同的目标表述，但其实质均是指温室 气体的净零排放。 (3) 各国提出的目标中对于温室气体涵盖范围 的界定并不明晰，近半数国家或地区没有明确目 标所覆盖的气体，但明确覆盖气体的国家绝大多 数均包含了全部温室气体。也有个别国家（如新 西兰）在覆盖气体中明确排除了部分难以实现净 零排放的非 CO 2 温室气体。 (4) 就目标约束力而言，目前在明确目标的 29 个国家或地区中，只有 30% 的国家已经通过立 法确立了有法律约束力的碳中和目标，这些国家 也主要是具有较完善气候立法的欧洲国家，其他 70%的国家尚在向 UNFCCC提交或政策宣示阶段。 (5) 碳中和目标未来将成为各国承诺长期减排 目标的主要形式，但目前核算规则尚不明确，未 来可能成为气候变化国际谈判的重要议题。特别 是短寿命温室气体排放的正确核算将成为未来碳 中和目标核算规则的重要问题。 (6) 建议我国加快气候变化立法进程，通过气 候变化立法明确并锁定碳中和目标。建议加快研 究制定详细的碳中和实施路线图，并按行业制定 实施计划。通过国家应对气候变化及节能减排工 作领导小组等机制加强对碳中和目标的实施进度 监督。建议加强对碳中和目标核算规则的研究， 分析 CH 4 等短寿命温室气体和国际抵消机制对实 现我国碳中和目标的可能贡献，为未来围绕碳中 和的国际气候谈判做好准备。 参考文献 习近平 . 在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话 [N]. 人民 日报 , 2020-09-23. 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