07-我国实现“双碳”目标面临的挑战及对策.pdf

50 社会治理 Social Governance “双碳”目标的内涵及实现基础 实现 2030 年前碳达峰、2060 年前碳中和（简称“双 碳”目标）是党中央经过深思熟虑作出的重大战略部署， 也是有世界意义的应对气候变化的庄严承诺。实现碳达 峰、碳中和，需要对现行社会经济体系进行一场广泛而 深刻的系统性变革。不仅在中央层面把碳达峰、碳中和 纳入生态文明建设整体布局，各地方各部门更要以抓铁 有痕的劲头，明确时间表和路线图。“双碳”目标的提出 将把我国的绿色发展之路提升到新的高度，成为我国未 来数十年内社会经济发展的主基调之一。 “双碳”目标是我国按照《巴黎协定》规定更新的国 家自主贡献强化目标以及面向21世纪中叶的长期温室气 体低排放发展战略，表现为二氧化碳排放（广义的碳排 放包括所有温室气体）水平由快到慢不断攀升、在年增 长率为零的拐点处波动后持续下降，直到人为排放源和 吸收汇相抵。从碳达峰到碳中和的过程就是经济增长与 二氧化碳排放从相对脱钩走向绝对脱钩的过程。 可以说，我国“双碳”目标实现的基本思路是清晰的。 我国力争于2030年前实现二氧化碳排放达峰，单位国 内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上， 非化石能源占一次能源消费比重将达到 25% 左右，风电、 太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上，2060年 前实现碳中和。在“十四五”期间，单位国内生产总值 能耗和二氧化碳排放分别降低13.5%、18%。促进能源 电力系统低碳化、电气化、智能化，（无法电气化的领域） 低碳燃料转化以及应用负排放技术是2060年前实现碳 中和的基本路径。 近年来，我国正在寻求更具可持续性、包容性和韧 性的经济增长方式，已经具备了实现2030年前碳排放 达峰的客观条件。作为2020年唯一实现经济正增长的 主要经济体，我国担负引领世界经济“绿色复苏”的大 国重任。2020 年我国经济总量约占世界总量的 17.39%， 二氧化碳排放约占世界总排放的29%。2020年，我国 经济总量已迈上百万亿元的大台阶，强大的国家综合实 力为实现“双碳”目标奠定坚实经济基础。 作为一个负责任的发展中大国，从“十一五”开始， 我国根据自身国情国力，把节能降碳纳入国民经济和社 会发展规划之中，成为从中央到地方各级政府的一项常 规性工作。通过积极推动产业结构调整、能源结构优化、 重点行业能效提升，节能减排取得显著成效，为实现“双 碳”目标奠定了经验基础。截至2019年底，我国碳强 度较2005年降低约48.1%，非化石能源占一次能源消 费比重达15.3%，基本扭转了碳排放快速增长的局面， 提前完成中国政府在哥本哈根气候变化大会上作出的自 主减排承诺。 随着我国生态文明建设的不断推进，“绿水青山就是 金山银山”的理念日益深入人心。以顶层设计结合试点 示范的工作模式，我国从2010年开始，先后启动各类 低碳试点工作，推动落实中国政府所承诺的二氧化碳排 放强度下降目标。通过以点带面的政策示范效应，充分 调动了各方面低碳发展的积极性、主动性和创造性，为 我国实现“双碳”目标面临的挑战及对策 庄贵阳 【摘要】 力争 2030 年前实现碳达峰、2060 年前实现碳中和，是党中央经过深思熟虑 作出的重大战略决策，事关中华民族永续发展和构建人类命运共同体。我国具备实 现碳达峰、碳中和目标的良好基础，但也面临巨大挑战，需要超前谋划，科学部署。 【关键词】 碳达峰 碳中和 绿色发展 【中图分类号】 X321 【文献标识码】 A 51人民论坛 / 2021 年 06 月下 我国实现“双碳”目标面临的挑战及对策 “双碳”目标的实现注入强大动力。独具中国特色的政策 设计逻辑，以及全力打好污染防治攻坚战的政治执行力， 充分彰显了我国制度优势，尤其是集中力量办大事的优 势。只要我国继续秉持新发展理念，凝聚全社会智慧和 力量共同行动，打赢这场硬仗并不是天方夜谭。 “双碳”目标推进过程中，以新能源为重点的可再生 能源推广的核心问题在于成本和应用便利程度。我国具 备强大的装备制造能力与国内超大规模市场，掌握核心 技术和关键产业链优势，为清洁能源技术的成本降低和 推广应用带来无可比拟的优势。2020 年我国新增风电装 机容量57.8GW，占全球新增装机容量的60%，新增太 阳能光伏装机容量为48.2GW，可再生能源的开发利用 规模稳居世界第一。除此之外，我国在人工智能、能源 互联网、清洁能源技术为代表的新一轮工业革命中，很 多领域处于领先地位，为实现“双碳”目标奠定了技术 基础。 实现“双碳”目标面临的挑战 实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会 变革，党中央对这场大考有着清醒的认识。与发达国家 相比，我国实现“双碳”目标时间更紧、幅度更大、困 难更多、任务异常艰巨，既要有勇气直面调整，又要有 智慧克服困难，智勇双全才能行稳致远。 打造发展新范式任重道远。我国整体处于工业化中 后期阶段，传统“三高一低”（高投入、高能耗、高污染、 低效益）产业仍占较高比例。相当规模的制造业在国际 产业链中还处于中低端，存在生产管理粗放、高碳燃料 用量大、产品能耗物耗高、产品附加值低等问题。新形 势下我国产业结构转型升级面临自主创新不足、关键技 术“卡脖子”、能源资源利用效率低、各类生产要素成本 上升等挑战，亟待转变建立在化石能源基础上的工业体 系以及依赖资源、劳动力等要素驱动的传统增长模式。 一方面，传统产业发展存在锁定效应和路径依赖；另一 方面，新兴市场有待进一步激发。如今，我国开启了全 面建设社会主义现代化国家新征程，在新发展阶段不仅 要防范潜在增长率快速下降，还要避免需求制约导致实 际增长率大幅低于潜在增长率。新动能培育在顺应工业 体系调整、稳经济保就业的宏观环境中面临一系列客观 压力，经济结构调整和产业升级任务艰巨，短期内实现 碳排放与经济增长脱钩压力巨大。供给侧与需求侧都要 不断改革，推动社会经济发展全面绿色转型。 煤炭煤电转型关乎民生大局。碳达峰碳中和的深层 次问题是能源问题，可再生能源替代化石能源是实现“双 碳”目标的主导方向。但长久以来，我国能源资源禀赋 被概括为“一煤独大”，呈“富煤贫油少气”的特征，严 重制约减排进程。经国家统计局核算，2020年我国全 年能源消费总量49.8亿吨标准煤，占能源消费总量的 56.8%，相比2019年增长2.2%。我国煤炭消费量能源 生产总量与煤炭消费量都居世界首位，石油和天然气对 外依存度分别达到73%和43%，能源保障压力大。集 能源生产者和消费者于一体的电力行业特别是火电行业， 在供给和需求两端受到压力。2019 年底，我国煤电装机 容量高达10.4亿千瓦，占全球煤电装机的50%，煤电 占据了我国约 54% 的煤炭使用量。联合国秘书长古特雷 斯再三呼吁：取消全球所有计划中的煤炭项目，所有国 家都需在2040年前淘汰煤炭；停止对于煤炭发电厂的 国际资助，将投资转向可持续能源项目 ；启动全球努力， 一家一家煤电厂地过渡，并最终实现公平转型。面对碳 减排要求，我国大量的化石能源基础设施将带来高额的 退出成本。作为传统劳动密集型产业，煤电退出涉及到 数百万人，若延伸至上游煤炭行业则波及的人数会更加 庞大。员工安置、社会保障问题事关社会稳定的民生大局。 可再生能源消纳及存储障碍待解。“双碳”目标时 间线轮廓清晰，构建清洁低碳高效安全的能源生产和消 费体系是必然趋势。2019 年我国非化石能源占一次能源 比重仅为15.3%，超过2/3的新增能源需求仍主要由化 石能源满足。非化石能源规模化、产业化的普遍应用不 仅面临诸如调峰、远距离输送、储能等技术问题，还面 临电网体制机制问题。种种原因在一定程度上抬高可再 生能源电力成本，进而影响消纳，制约了可再生能源长 远健康发展。从自身技术特性来看，风电、光伏、光热、 地热、潮汐能受限于昼夜和气象条件等不可控的自然条 件，不确定性大；生物质供应源头分散，原料收集困难； 52 社会治理 Social Governance 核电则存在核燃料资源限制和核安全问题。近中期内我 国能源系统的转型依然要发挥煤电的兜底作用，保证电 力供应的经济性、安全性、连续性。可再生能源发电具 有波动性、随机性和间歇性的特点，电源与负荷集中距 离较远。同时，我国尚未建立全国性的电力市场，电力 长期以省域平衡为主，跨省跨区配置能力不足，严重制 约了可再生能源大范围优化配置。从化石能源向可再生 能源转变，需要在技术装备、系统结构、体制机制、投 融资等方面进行全面变革。 深度脱碳技术成本高且不成熟。从能源系统的角度 看，实现碳中和，要求能源系统从工业革命以来建立的 以化石能源为主体的能源体系转变为以可再生能源为主 体的能源体系，实现能源体系的净零排放甚至负排放（生 物质能源+碳捕获与封存利用）。从科技创新的角度看， 低碳、零碳、负碳技术的发展尚不成熟，各类技术系统 集成难，环节构成复杂，技术种类多，成本昂贵，亟需 系统性的技术创新。低碳技术体系涉及可再生能源、负 排放技术等领域，不同低碳技术的技术特性、应用领域、 边际减排成本和减排潜力差异很大。我国脱碳成本曲线 显示，可再生能源电力可为我国最初约50%的人类活 动温室气体排放低成本脱碳，年度减排成本估算值约为 2200 亿美元。可再生能源电力的发展对诸多行业（包括 发电和其他需要电气化的行业）减排提供支撑，而且在 中长期内对于制备“绿色”氢能十分关键。在达到75% 脱碳后，曲线将进入“高成本脱碳”区间，实现 90% 脱 碳的年成本可能高达约1.8万亿美元。如果仅延续当前 政策、投资和碳减排目标等，现有低碳、零碳和负排放 技术难以支撑我国到2060年实现碳中和。被寄予期望 的碳捕集利用与封存（CCUS）技术，成本十分高昂， 动辄数亿甚至数十亿的投资和运行成本以及收益不足， 卡住了 CCUS 项目的顺利建设。 实现“双碳”目标的对策建议 我国要用短短30年时间实现从碳达峰到碳中和的 过程，挑战无疑是巨大的。打造新发展范式，既要以培 育壮大新动能促进产业结构快速平稳转型，防范转型过 程中出现的阵痛，也要设计协调适配的一揽子政策，建 立激励约束机制，充分发挥政府和市场的作用。 首先，以政治站位保持战略定力。实现碳达峰、碳 中和，应尽早布局，各地方各部门加快部署行动方案， 将碳达峰纳入中央环保督察。抓住从现在开始到碳达峰 的窗口期，采取强有力措施转变发展方式，既可以避免 被锁定在高碳路径，又可以避免攀高峰之后深度脱碳的 高昂成本。 “十四五”期间，为实现碳达峰、碳中和目标开好局、 起好步，要深入学习贯彻习近平生态文明思想，切实增 强使命感、责任感，不断提高政治判断力、政治领悟力、 政治执行力。各级党委政府要从中华民族永续发展、构 建人类命运共同体的高度，充分认识做好碳达峰、碳中 和工作的重大意义，尤其有长远战略眼光，不能只看短 期利益，要有打耐力战和持久战的准备。 立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局， 因地制宜制定政策和行动方案。实现“双碳”目标要求统 筹落实、一体推进，统筹处理好发展与安全、稳健与进取、 自强与开放、短期与长期、减污与降碳的关系，明确各项 任务时间节点和实现路径，做到当前任务和长远发展紧 密衔接。“双碳”目标重在落实，必须以习近平生态文明 思想为指引，保持生态文明建设的战略定力，统筹考虑 能源安全、经济增长、社会民生、成本投入等诸多因素， 实现碳达峰、碳中和目标愿景。 其次，以系统思维统筹落实战略部署。实现碳达峰、 碳中和是一项极具挑战的系统工程，涵盖经济社会众多 领域，涉及政府、企业、公众等多个层面。把“双碳” 目标纳入生态文明建设整体布局，融入经济建设、政治 建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，需要秉持 新发展理念，统筹发展与安全、减排、稳定的关系，凝 聚全社会智慧和力量，团结协作、共同行动。 关注重点部门，以“全国一盘棋”的思维优化资源 配置。各部门各行业各地区“自下而上”制定各自的碳 达峰、碳中和行动方案，国家层面“自上而下”统筹协 同区域发展和产业布局，统筹处理好局部与全局的利益 关系，突破区域壁垒。其中，能源、工业、交通、建筑 是推进碳达峰、碳中和的重点部门，兼具供给侧的生产 53人民论坛 / 2021 年 06 月下 行为和需求侧的消费行为，涉及传统行业转型、区域经 济发展、个人消费观改变等多方面问题，需要重点关注。 统筹部署，推动资源禀赋深度融合。碳达峰、碳中 和在全国的布局必然要依据经济基础和碳排放情况进行 差异化安排，保障有条件的地区率先达峰。我国在府际 合作、东西部省市对口协作方面积累了很多经验，新发 展阶段“双碳”目标要纳入合作内容之中。比如，化解 可再生能源资源供给和需求空间不匹配的矛盾，需要国 家层面统筹部署，突破体制机制障碍，将西部北部地区 的资源优势转化为经济优势，促进全国加快碳减排。 推进碳达峰、碳中和目标的实现，不仅是生产者的 责任，也是全社会成员的共同责任。当前各地区各部门 各行业主要从生产领域探索形成制度机制和行动方案。 然而，随着我国正式步入高收入国家行列，消费对经济 发展的作用至关重要。应在生产领域减排的同时，强化 从消费者责任的角度探索倒逼碳达峰、碳中和的实现路 径。探索对广大消费者的消费偏好和消费倾向有引导和 督促作用的制度机制和利益机制。通过引导消费者的绿 色消费偏好“倒逼”企业技术升级，采取绿色生产方式。 最后，以碳定价推动碳达峰、碳中和。碳定价政策 是解决气候变化经济影响负外部性、纠正市场失灵的一 种手段，改变将排放空间视为公共物品的传统认知，赋 予二氧化碳排放量以市场属性，刺激技术创新和市场创 新，给经济增长注入新的低碳动力，被认为是应对气候 变化最主要的市场化政策工具。 碳定价在执行层面主要有碳税和碳交易机制两种形 式，前者是政府通过税收直接确定碳价格，以弥补碳的 市场价格缺失；后者是创造一个交易市场，在政策设定 的排放总量限制下由参与市场的交易主体形成价格。作 为纠正碳排放负外部性的工具，两者各具优势和劣势， 都有其价值，两者之间也不排斥，如果政策设计得当， 都可以发挥有效作用。 碳定价是减少排放所需的气候政策一揽子计划之一。 在碳定价政策下，企业通过评估碳价格对其运营的影响， 识别潜在气候风险和盈利机会。长期投资者使用碳定价 来分析气候变化政策对其投资组合的潜在影响，使他们 能够重新评估投资策略并将资本重新分配给低碳或适应 气候的项目。足够高的碳价格是实现脱碳的关键要素， 需要政府“看得见的手”和市场“看不见的手”共同发力， 从供需两端助力，以能源脱碳带动经济社会整体绿色低 碳转型。 我国自2013年起在七个试点省市探索碳交易机制， 预计于 2021 年中启动全国碳交易市场（限于火电行业）， 石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等重点行 业将陆续纳入碳交易体系之中。根据试点市场多年现货 交易数据，碳市场呈现交易量过低、市场不活跃、碳价 格的市场化属性体现不明显等问题。在继续建设全国碳 市场的前提下，碳交易市场体系设计需要收紧配额总量， 也需要在一级市场逐步提升“拍卖”形式的有偿分配比例。 针对碳市场未纳入的碳排放源，可以考虑适时引入碳税 作为碳市场的补充。特别需要注意碳定价战略不是政治 中立的，许多行业可能会利用其影响力抵制和削弱严格 的碳定价措施。同时，碳定价政策设计也需要关注低收 入群体由于商品价格上升等可能面临的生计问题。 （作者为中国社会科学院生态文明研究所副所长、研究员） 【注 ：本文得到国家社科基金重大项目“我国 2030 年前碳排放达 峰行动方案研究”（项目编号 ：21ZDA085）资助】 【参考文献】 ①中金公司：《碳中和经济学：新约束下的宏观与行业分析》，《研 报精选》，2021 年 3 月 21 日。 ②全球能源互联网发展合作组织 ：《中国 2060 年前碳中和研究报 告》，2021 年 3 月 18 日。 ③项目综合报告编写组 ：《〈中国长期低碳发展战略与转型路径研 究〉综合报告》，《中国人口·资源与环境》，2020 年第 11 期。 ④庄贵阳、窦晓铭 ：《新发展格局下碳排放达峰的政策内涵与实 现路径》，《新疆师范大学学报（哲学社会科学版）》，2021 年第 6 期。 ⑤柴麒敏、庄贵阳等：《全球气候变化与中国行动方案—— “十四五”规划期间中国气候治理（笔谈）》，《阅江学刊》，2020 年第 6 期。 ⑥周宏春、霍黎明等 ：《开拓创新 努力实现我国碳达峰与碳中和 目标》，《城市与环境研究》，2021 年第 1 期。 ⑦ World Bank Group, State and Trends of Carbon Pricing 2020, Washington DC, May 2020. ⑧ Goldman Sachs Research, Carbonomicas: China net zero: The clean tech revolution, report, Jan 21, 2021. 责编 / 银冰瑶 美编 / 杨玲玲