减污降碳 协同控制 -- 中国经验对世界的贡献-SEE基金会.pdf

减 污 降 碳 协同控制 — 中国经验 对世界的贡献 2022 报告撰写： 胡涛、钱翌、张培栋 湖石可持续发展研究院 毛显强 北京师范大学环境学院 高玉冰 北京亚太展望环境发展咨询中心 宫磊、周骏、贾小平 青岛科技大学环境学院 马军、王晶晶 公众环境研究中心 张翼飞 浙江工业大学浙江碳中和创新研究院 报告资助： 北京市企业家环保基金会（SEE 基金会） 报告协作： 中国碳中和50 人论坛 生态环境部环境与经济政策研究中心 公众环境研究中心（IPE） 浙江工业大学浙江碳中和创新研究院 环球中国环境专家协会（PACE） 减污降碳 协同控制 --中国经验对世界的贡献 衷心祝贺由胡涛博士领衔的团队完成北京市企业家环保基 金会（SEE基金会）委托的“减污降碳 协同控制——中国经 验对世界的贡献”报告问世。 自上世纪60年代兴起的世界环保运动以来，污染控制从治 理SO2、NOX等导致酸雨的大气污染物开始，发展到了治理 PM、VOC、O3等对局地空气质量影响大的空气污染物。进入 90年代，当发达国家的改善空气质量陆续完成，国际社会开 始关注对由于人类活动引起的气候变化问题。1992年，《联合 国气候变化框架公约》生效，开启了各携手减少温室气体 排放，控制气候变化的篇章。《京都议定书》的批准和生效 更是创造了“共同但有区别的责任”的有效推进碳减排的机 制。这个机制同时也给与了发达国家一个错峰控制空气污染 物与温室气体的机会。因此，西方社会只提“低碳经济”、“低 碳社会”，不提“低硫、低氮经济”的概念，对于有效减缓和增 加适应气候变化是不完全，不完善的。我国的大气环境治理 工作是治理SO2、NOX等导致酸雨的大气污染物，同时治理 的PM、VOC、O3等对局地空气质量影响大的空气污染物的过 程。随着气候变化国际谈判的进 展，作为负责任的大国，我 国在签署《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》之后 就积极开始控制温室气体排放。与欧美日等工业化国家不同 的是，我们必须同时采取行动同时控制空气污染物与温室气 体排放。历史的发展阶段，没有给与我们这样一个分别、分阶 段控制空气污染物与温室气体的机会。因此，我们不应只提“ 低碳经济 ”,“ 低碳社会”，忽略对低硫、低氮等环境质量改善 的强烈需求，而应减污降碳、协同控制。因此，我们应设立并 完善与协同控制有关的法律法规。同时，开展相关法律法规 和政策的研究，进一步加大温室气体与常规污染物的协同控 制力度等。令人欣慰的是，2016 年实施的我国新修订的 《大 序 气法》第二条明确提出了“协同控制”。这个报告与我国正在 实施的碳达峰和碳中和战略十分契合，因为按照“双碳战略” ，碳达峰是碳排放达峰，而碳中和则是包括碳在内的主要温 室气体的中和。双碳“1+N”政策体系之下，“减污降碳、协同 增效”专项政策规划也已出台。这个报告不仅进一步系统介 绍了“减污降碳”的方法学、进行了行业案例分析，更是阐述 了中国“减污降碳、协同增效”经验对世界的贡献。 胡涛博士在环保部政策研究中心期间，就曾一直致力于“协 同控制”研究，并取得了一系列卓有成效的成就；在世界资源 研究所、世界自然基金会工作期间，一直大力宣传推广“减污 降碳、协同控制”的中国经验。本报告就是其最新的研究成 果。报告中的结如能得到落实，必将在减污降碳，应对气 候变化的挑战发挥重大作用。在此，再次对报告的完成表示 祝贺！ 徐庆华 原环保部总工程师 减污降碳 协同控制 --中国经验对世界的贡献 4 执行摘要 2016年开始实施的《中华人民共和国大气污染防治法》第二 条明确规定：“…对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有 机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制”。生态环 境部等六部委 2022 年 6 月 13日联合出台了《减污降碳 协 同增效》的政策文件。这些法律法规政策出台的背后逻辑是 什么？用什么方法进行“协同控制”，才能实现减污降碳的 目标？其它国家有类似的做法吗？为什么中国要独辟蹊径提 出“减污降碳、协同控制”？中国的经验能为世界做出怎样的 贡献？这是本报告要回答的问题。 ●减污与降碳是多目标决策问题 如何在碳中和背景下、打赢蓝天保卫战背景下，避免减污不 降碳、降碳不减污的现象，这不仅是一个学术研究课题，更是 摆在政府、企业面前的一道难题。为减排温室气体、为实现“ 蓝天保卫战”目标，都分别采取了所需的必要措施，以实现各 自的目标。但，这两类目标毕竟不是同一个目标，并不是相互 独立的，目标之间存在相互关联性，因此也就存在相互协调 与相容的问题。很多排放物甚至都是同源于化石能源的燃烧 过程。虽然很多控制措施，可以既减少碳排放，又能减少污染 物排放，但不是所有的控制措施都是如此。有些控制措施在 减少某一类排放物的同时，并不会减少另一类排放物，甚至相 反 ，导 致 了 排 放 增 加 。治 理 措 施 ，越 是 前 端 越 协 同，越 是 末 端 越不协同。 减污不降碳、降碳不的技术协同性问题的本质，从决策 科学的角度看，是多目标决策问题。政府与企业同时面临既 要减少 SO2、NOX、PM、 VOC、O3 等空气污染物排放，又要 降低CO2、CH4、N2O、SF6、HCFC 等温室气体排放的两大类 目标。决策科学就是帮助解决这两大类目标的协调问题，使 其同时实现减污与降碳、实现协同控制，避免发生冲突与矛 盾。如果目标之间有冲突与矛盾，就需要依据各自目标的重要 性确立每个目标的权重，以便定量地平衡两类目标。 ● 如 何 实 现 减 污 又 降 碳 、协 同 增 效 ？ 在工程技术层面，需要有能够同时实现减污降碳的协同控制 工程技术；在评估规划层面，需要有能够实现减污降碳双目 标的协同控制方法学；在法律法规层面，需要有为实现减污 降碳、协同增效为目标的法律法规 与政策；在体制机制层面， 还需要有为实施减污降碳、协同增效相匹配 的体制机制。 中国新修订的《大气法》第二条、《国务院关于印发打赢蓝 天保卫战三年行动计划的通知》、《关于统筹和加强应对气 候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》、六部委关于 《减污降碳协同增效》等法规政策，都强调了应对气候变化 与大气污染治理的协同控制，提出未来把降碳作为源头治理 的“牛鼻子”。2018 年的机构改革，将原隶属于国家发展改革 委的“应对气候变化司”整建制并入生态环境部，与“大气环 境司”肩并肩一起工作，建立了与“减污降碳、协同增效”相 匹配的体制机制。 在生态环境部内部，以生态环境保护规划、“三线一单”、环 境影响评价、排污许可证等为突破口，将应对气候变化目标 任务融入生态环境保护工作之中，确立了内部的“减污降碳、 协同增效”相匹配的体制机制。 报告在案例中介绍了建筑、水泥、钢铁等行业具体的协同控 制工程技术,对主要减排控制措施的协同性进行了评估，并计 算了各种措施的成本曲线，规划出了最低成本减污降碳路径 的选择。在建筑行业，主要的潜力大、成本低的协同控制技术 减污降碳 协同控制 --中国经验对世界的贡献 5 有：墙体用超薄绝热保温板技术、地源热泵、LOW-E 玻璃等 节能措施及技术。在水泥行业，能效提升与节能、结构调整、 需求减量、原（燃）料回收和替代等措施，都具有协同减排大 气污染物的效果。原（燃）料替代措施虽然协同减排潜力较 小，减排成本较高，但对垃圾、污泥、工业废渣等固废的协同 处置、资源化和减量化具有重要意义。对于钢铁行业，“结构 调整”和“能效提升”两类措施的协同控制减排量较大，是钢 铁行业应该重点关注的协同控制措施。末端脱碳和末端减污 类措施，属于非协同减排措施，而且减排成本较高。在报告的 附录中，还提供了协同控制评估的方法学，为协同控制技术 与规划的评估提供了定量评估方法。这是实施“减污降碳 协 同增效”工作的科学评估基础。 ●为什么是中国率先提出减污降碳、协同控制？ 在当今气候变化成为国际科研热门研究课题、成为全球媒体 的热点话题的时候，为什么是中国在国际上率先提出理论并 付诸实践“减污降碳、协同控制”，而不是那些传统的欧美日 发达国家？从空气污染到温室气体控制数百年的历史发展阶 段，给了欧美日一个错峰分别控制不同空气污染物与温室气 体的机会，而历史却没有给与中国这样的错峰控制机会。自 90 年代起中国就同时面临着国内减污、国际降碳的双重压 力。因此，中国学者根据中国国情，结合国际碳减排要求，明 确定义了协同控制空气污染物与温室气体排放的概念，并开 发出相应的协同控制方法学。 在中国，“减污降碳、协同控制”以立法的形式明确纳入到法 律 体 系 中，以《 减 污 降 碳 协 同 增 效 》规 划 的 方 式 落 实 ，以“ 应 对气候变化司”并入生态环境部的体制改革付诸于实践。这 些举措是适合中国国情的政策法规、体制机制创新，是将国 际温室气体减排与国内环境保护工作有机结合的典范。在全 世界范围内，中国“减污降碳、协同控制”的举措不仅是首创 的，而且迄今为止还是独一无二的，是在引领全球温室气体 减排与本国事务结合的新潮流。 我国之所以能够创造性地提出并实践“减污降碳、协同控制” ，也是在“四个自信”的大背景下产生的。中国的“减污降碳、 协同控制”环境治理的道路是不同于欧美日的一条环保新道 路，这是“四个自信”中的“道路自信”在环境治理领域的体 现，也是 “习近平生态文明思想”的重要组成部分。 ●减污降碳、协同控制的中国经验对世界的贡献 《减污降碳、协同增效》规划，是中国为落实“巴黎协定”、 结合中国自身的环保工作制定的既减污又降碳的具体行动 方案，也是为推动共建公平合理、合作共赢的全球气候治理 体系，为应对气候变化贡献的中国方案，体现了中国的全球 视野与天下情怀，也充分彰显了中国作为全球气候治理重要 参与者、贡献者、引领者的积极作为。这个方案体现了中国智 慧，化危为机，将减排温室气体与中国自身需求紧密结合，实 现了合作共赢、一举两得的效果。对于正在或即将工业化的 广大发展中国家，目前同样面临着空气污染物与温室气体减 排的双重压力。因此，他们也没有错峰控制污染排放的历史 机遇，也必须同时控制空气污染物与温室气体减排。中国“减 污降碳、协同控制”的经验完全可以分享给这些国家，对其它 发展中国家更具有借鉴意义，使他们避免走发达国家走过的 弯路，获取更多的协同效益。这将是中国环境治理经验对世 界的贡献。因此，我国可以通过国际环境合作，与共建“一带 一路”国家开展绿色发展政策沟通，加强减污降碳、协同控制 领域的经验分享，包括：减污降碳、协同控制的法律法规，体 制 机 制，相 关 技 术 等 领 域 。 目前的全球治理体系，按照具体的行业领域分别设立不同的 减污降碳 协同控制 --中国经验对世界的贡献 6 减污降碳 协同控制 --中国经验对世界的贡献 专业机构，支离破碎，缺乏整体协同。因此，联合国系统无法 给出一个“减污降碳、协同控制”的清晰的政策体系框架，更 是无法组织力量去实施。从全球 治理的角度来看，中国“减 污降碳、协同控制”的经验，可通过减污降 碳、协同控制的解 决方案，为实现 2030 年联合国可持续发展目标（SDGS），为 全球治理贡献中国智慧、中国方案，引领未来全球绿色治理 体系构建。专业机构，支离破碎，缺乏整体协同。因此，联合 国系统无法给出一个“减污降碳、协同控制”的清晰的政策 体系框架，更是无法组织力量去实施。从全球 治理的角度来 看，中国“减污降碳、协同控制”的经验，可通过减污降 碳、 协同控制的解决方案，为实现 2030 年联合国可持续发展目 标（SDG），为全球治理贡献中国智慧、中国方案，引领未来全 球绿色治理体系构建。 7 减污降碳 协同控制 --中国经验对世界的贡献 目 录 引言 第一章 为什么要减污降碳 1.1 减污不降碳、降碳不减污的技术协同性问题 1.2 政府、企业所面临的减污与降碳的多目标决策问题 1.3 历史发展阶段决定了我国必须减污降碳协同控制 第二章 国际经验与教训 2.1 理论研究进展 2.1.1 对减污降碳、协同效应的认识 2.1.2. 对减污降碳、协同效应措施的评估 2.1.3. 减污降碳、协同控制概念的产生与发展 2.1.4. 协同控制领域的不断扩展 2.2 实践层面的经验教训 2.2.1. 美国 2.2.2. 欧盟 2.2.3. 法国 2.2.4. 对我国的启示 第三章 如何实现减污降碳 3.1 减污降碳的法规政策 3.2 减污降碳的体制机制 3.2.1. 顶层设计 3.2.2. 地方实践 第四章 中国经验对世界的贡献 4.1 为什么是中国提出减污降碳、协同控制？ 4.2 减污降碳、协同控制是全球气候治理的中国解决方案 4.3 中国减污降碳、协同控制经验对世界的贡献 第五章 减污降碳、协同控制的案例分析 5.1 案例一： 建筑行业如何协同控制，实现减污降碳双目标 5.1.1 减排目标与政策回顾 5.1.2 主要减排控制措施的二氧化碳、空气污染物协同性评估 9 10 12 15 20 26 28 8 减污降碳 协同控制 --中国经验对世界的贡献 5.1.3 计算各种措施的成本曲线 5.1.4 最低成本减污降碳路径的选择 5.2 水泥行业如何协同控制，实现减污降碳双目标 5.2.1 减排目标与政策回顾 5.2.2 主要减排控制措施的二氧化碳、空气污染物协同性评估 5.2.3 计算各种工程技术路径的成本曲线 5.2.4 最低成本减污降碳路径的选择 5.3 钢铁行业如何协同控制，实现减污降碳双目标 5.3.1 减排目标与政策回顾 5.3.2 主要减排控制措施的二氧化碳、空气污染物协同性评估 5.3.3 计算各种工程技术路径的成本曲线 5.3.4 最低成本减污降碳路径的选择 附录 1：协同控制方法学 1、综合大气污染物协同减排量(ICER)计算方法 2 、协 同 控 制 评 估 方 法 致谢 61 67 9 减污降碳 协同控制 --中国经验对世界的贡献 引言 由中华人民共和国主席习近平签署的 2016 年 1 月 1 日起施 行的《中华人民共和国大气污染防治法》第二条明确规定：… 对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污 染物和温室气体实施协同控制。 生态环境部等六部委2022 年 6 月 13 日联合出台了《减污降 碳 协同增效》的文件，要求：加强源头防控；突出重点领域； 优化环境治理，推进大气、水、土壤、固体废物污染防治与温 室气体协同控制；开展模式创新，在区域、城市、产业园区、 企业层面组织实施减污降碳协同创新试点；强化支撑保障， 重点加强技术研发应用，完善法规标准，加强协同管理，强化 经济政策，提升基础能力；加强组织实施，包括加强组织领 导、宣传教育、国际合作、考核督察等要求。同时，文件还要求 在 2025 年形成一批可复制、可推广的典型经验。 《大气法》第二条“协同控制”、六部委《减污降碳 协同增 效》的文件出台的背后逻辑是什么？为什么一定要“减污降 碳、协同增 效”？用什么方法进行“协同控制”，才能实现减 污降碳的目标？其它国家有类似的做法吗？为什么中国要独 辟蹊径提出“减污降碳、协同控制”？中国的经验能为世界做 出怎样的贡献？本报告试图回答以上问题。 10 减污降碳 协同控制 --中国经验对世界的贡献 第一章 为什么要减污降碳 1.1 减污不降碳、降碳不减污的技术协同性问题 在温室气体减排领域为实现碳减排目标、在大气污染防治领 域为实现“蓝天保卫战”的目标，都分别采取了所需的必要措 施，以实现各自的目标。但，这两类目标之间毕竟不是一个目 标，存在相互协调与相容的问题。这些目标之间并不是相互 独立的，而是存在相互关联，排放物甚至都是同源于化石能 源的燃烧过程。虽然很多控制措施，可以既减少碳排放，又 能减少污染物排放，但不是所有的控制措施都是如此。有些 控制措施在减少某一类排放物的同时，并不会减少另一类排 放物，甚至相反，导致了排放增加。举例说明如下： 在燃煤发电的过程中，存在温室气体 CO2 排放，也存在空气 污染物SO2、NOX 等排放。为了减少空气污染排放，采取了脱 硫脱硝的减排措施。最常用的措施之一就是湿法脱硫 FGD， 将 SO2 把碳酸钙（石灰石）中的CO2置换出来成为硫酸钙（ 石膏），这样可以把燃煤发电中的SO2 吸附住，释放出CO2。 这个过程还需要耗费燃煤电厂自身的电力才能完成。将这两 项合并计算，在我国燃煤发电厂，每减少 1 吨 SO2 平均会增加 5.4 吨CO2 排放。 在光伏供应链上也存在不协同的问题。作为产业的末端， 光伏发电企业绝对是零碳排放、零空气污染物排放。但是，光 伏组件的生产过程，却要耗费大量电力除非是采用光伏发 电的 SOLAR-TO-SOLAR的能源供给模式，否则来自燃煤的 电力，必定伴有SO2、NOX、颗粒物等排放。 如何在碳中和背景下、打赢蓝天保卫战背景下，避免减污不 降碳、降碳不减污的现象，这不仅是一个学术研究课题，更是 摆 在 政 府、企 业 面 前 的 一 道 难 题 。 1.2 政府、企业所面临的减污与降碳的多目标决策问题 减污不降碳、降碳不的技术协同性问题的本质，从决策 科学的角度看，是多目标决策问题。政府与企业同时面临既 要减少SO2、 NOX、PM、VOC、O3 等空气污染物排放，又要 降低 CO2、CH4、N2O、SF6、HCFC 等温室气体排放的两大类 目标。决策科学就是帮助解决这两大类目标的协调问题，使 其同时实现减污与降碳、实现协同控制，避免发生冲突与矛 盾。如果目标之间有冲突与矛盾，就需要依据各自目标的重要 性确立每个目标的权重，以便定量地平衡两类目标。 要解决“减污降碳的双目标”协同问题，企业需要应用既减污 又 降碳的协同控制技术，政府需要制定鼓励企业应用协同控 制政策、抑 制企业应用不协同控制技术的政策。同时，政府 还需要根据两类目标 之间的重要性，确立空气污染物与温室 气体其各自的权重比例，以在 两者之间寻求平衡点。一旦明确 了减污降碳、协同控制的双目标，就 需要法律法规规范化形 成政策，还需要有相应的体制机制去贯彻落实。 11 减污降碳 协同控制 --中国经验对世界的贡献 1.3 历史发展阶段决定了我国必须减污降碳协同控制 回顾历史，工业化国家的环境污染治理是先从空气污染开 始，而后开始重视温室气体排放的。欧美日等自 1960 年的环 保运动以来，先治理SO2、NOX等导致酸雨的大气污染物，然 后再治理PM、VOC、O3 等对局地空气质量影响大的空气污染 物。进入 90 年代，当他们的 空气质量逐步改善的时候，1992 年“联合国气候变化框架公约”生效了。欧美日等在签署之 后，才开始控制温室气体。主要原因就在于 人类对这些污染 排放的认识程度、控制行动的时间顺序不同：先认识 并采取 行动控制空气污染物，然后才认识到温室气体可能带来的影 响。历史的发展阶段，给与了欧美日等工业化国家这样一个 错 峰 控 制 空 气 污 染 物 与 温 室 气 体 的 机 会 。因 此 ，他 们 只 提“ 低碳经济”、“低碳社会”，但从来没听说他们提出“低硫、低 氮 经 济 ”的 概 念 。 而我国的环境污染治理历史与欧美日这些工业化国家有所不 同。随着我国的工业化进程，我国的环境污染从 90 年代开 始日趋严重。大气环境治理工作也是从90年代才逐步开展起 来，也是先从治理SO2、NOX 等导致酸雨的大气污染物，然后 到现在依然治理的 PM、VOC、O3 等对局地空气质量影响大 的空气污染物。但与此同时，“联合国气 候变化框架公约”也 是在 1992年诞生的，我国作为负责任的大国， 在签署之后就 开始控制温室气体排放。与欧美日等工业化国家不同的 是， 我们必须同时采取行动控制空气污染物与温室气体排放。历 史的 发展阶段，没有给与我们这样一个错峰控制空气污染物 与温室气体的 机会。因此，我们不应盲目效仿西方，只提“低 碳经济”、“低碳社会”，忽略对低硫、低氮等环境质量改善的 强 烈 需 求 ，而 应 减 污 降 碳 、协 同 控 制 。 12 减污降碳 协同控制 --中国经验对世界的贡献 2.1 理论研究进展 2.1.1 对减污降碳、协同效应的认识 对协同效应的研究最早起源于对温室气体减排效益的评 估。AYRES 和WALTER 1 最早提出了伴生效益（ANCILLARY BENEFITS）的概念，描述了温室气体减排措施能够同时减少 与其他污染物相关的损害。IPCC 第三次评估报告首次提出了 协同效益/协同效应（CO-BENEFITS）的概念，描述了减缓温 室气体排放的政策所产生的非气候效益，并且这些效益是明 确包含在最初制定减缓排放政策之中的 2 。I P C C 第 五 次 评 估 报告 3 进一步将政策或措施的正面附加影响界定为协同效益， 将负面附加影响界定为负面效应。IPCC历次评估报告所采纳 的术语的变化，体现了人们对温室气体减排措施的局地效益 重视程度逐步提升的过程，从“注意到”局地效益的存在，逐 步将其作为应对气候变化决策的重要推动力。 由于大部分温室气体和大气污染物均来自于化石燃料燃烧， 这种“同源性”使得二者的减排相互交织、相互影响。人们逐 步认识到，不仅温室气体排放控制可能对大气污染产生影 响，反过来大气污染控制也可能对温室气体排放有影响，它 们之间的影响是双向的。 4 2.1.2 对减污降碳、协同效应措施的评估 随着对协同效应理念认识的逐步加深，国际上开始使用自下 而上或自上而下或混合模型对协同效应进行定量评估，评估 的基本思路是：估算政策、措施实施后的温室气体和大气污 染物减排量——通过大气扩散模型得到污染浓度分布及人 群暴露水平的变化情况——估算健康效应——将健康效应 货币化。例如， SHRESTHA 等 5 采用 MARKAL 模型模拟了 泰国 CO2 减排带来的协同效益；BARKER 等 6 利用混合型模 型方法将 E3MG 模型和全球大气化学模型 P-TOMCAT 进行 单向耦合，模拟了墨西哥低碳情景的综合影响。SHAKYA 等 7 采用自下而上综合能源系统模型分析了尼泊尔引入碳税后产 生的协同效益。联合国环境规划署（UNEP）出版的《亚太地 区空气污染：基于科学的解决方案》认为，东亚和南亚实施的 25项大气污染控制措施，不仅能够提高大气环境质量水平， 还能保证食品、水、土壤等的安全，提高生物多样性，减缓气 候变化 8 。L I U 等 9 构建了 GAINS-CITY 模型分析了北京市局地 性污染物控制措施的协同效益，结果显示 2030 年大气质量 保证情景相对基准情景具有显著的协同减排潜力。顾阿伦等 10 以电力、钢铁和水泥 3个“双高”行业为研究对象，测算了“ 第二章 国际经验与教训 1 AYRES R U, WALTER J. THE GREENHOUSE EFFECT: DAMAGES, COSTS AND ABATEMENT[J]. ENVIRONMENTAL AND RESOURCE ECONOMICS, 1991, 1(3): 237-270. 2 IPCC. CLIMATE CHANGE 2001: MITIGATION [M]. CAMBRIDGE: CAMBRIDGE UNIVERSITY PRESS, 2001 3 IPCC. CLIMATE CHANGE 2014: SYNTHESIS REPORT [M]. CAMBRIDGE: CAMBRIDGE UNIVERSITY PRESS, 2014: 151 4 胡涛, 田春秀, 毛显强. 协同控制:回顾与展望[J]. 环境与可持续发展, 2012(01):25-29. 5 SHRESTHA R M, PRADHAN S. CO-BENEFITS OF CO2 EMISSION REDUCTION IN A DEVELOPING COUNTRY [J]. ENERGY POLICY, 2010, 38 (5): 2586-2597 6 BARKER T, ANGER A, DESSENS O, ET AL. INTEGRATED MODELLING OF CLIMATE CONTROL AND AIR POLLUTION: METHODOLOGY AND RE- SULTS FROM ONE-WAY COUPLING OF AN ENERGY-ENVIRONMENT-ECONOMY (E3MG) AND ATMOSPHERIC CHEMISTRY MODEL (P-TOMCAT) IN DECARBONISING SCENARIOS FOR MEXICO TO 2050 [J]. ENVIRONMENTAL SCIENCE AND POLICY, 2010, 13 (8): 661-670 7 SHAKYA S R, KUMAR S, SHRESTHA R M. CO-BENEFITS OF A CARBON TAX IN NEPAL [J]. MITIGATION AND ADAPTATION STRATEGIES FOR GLOBAL CHANGE, 2012, 17 (1): 77-101 8 UNEP. 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HTTPS://UNFCCC.INT/RESOURCE/CD_ROMS/NA1/MITIGATION/RESOURCE_MATERIALS/INTEGRATED_ENVIRONMENTAL_STRATEGIES_HAN DBOOK_US_EPA/IES_COMP_SCREEN.PDF 13 胡涛, 田春秀, 毛显强. 协同控制:回顾与展望[J]. 环境与可持续发展, 2012(01):25-29. 14 HU T, HE J W, VENNOMO H, ET AL. USEPA IES CHINA COUNTRY STUDY PHASE IV REPORT: CHINA’S CO-CONTROL POLICY STUDY [R]. POLI - CY RESEARCH CENTER OF SEPA, DEVELOPMENT RESEARCH CENTER OF STATE COUNCIL, ECON CENTER FOR ECONOMIC ANALYSIS, 2007 15 胡涛 , 毛显强 , 钱翌 , 等 . 协同控制空气污染物与温室气体 : 以乌鲁木齐市为案例 [M]. 北京 : 中国环境出版社 , 2016. 16 CHAE Y. CO-BENEFIT ANALYSIS OF AN AIR QUALITY MANAGEMENT PLAN AND GREENHOUSE GAS REDUCTION STRATEGIES IN THE SEOUL METROPOLITAN AREA [J]. ENVIRONMENTAL SCIENCE NO.217(01):57-63. 流运输效率的前提下，以达成多项空气质量标准为策略目 标。该规划涵盖了空气质量与健康效应、基准年与达标排放 量、管控策略与执行、空气质量分析、联邦与州清洁空气法要 求、有毒空气污染物项目、气候变迁与能源 35 。 （ 2）多污染物协同控制的监管策略 实现和维护空气质量标准的主要监管机制是制定和实施州执 行计划，确定满足空气质量标准所需要的减排量，评估、制定 和实施有效的管控方案，以求达到所要求的减排量。为了更 好地开展多污染物协同控制，美国环保局成立了多污染物控 制策略小组，鼓励各州在制定州大气实施计划控制策略时采 用多污染物协同控制的方法。同时，在评估、规划和实施过程 中更多关注有毒空气污染物与常规大气污染物的综合管控， 将州大气实施计划转化为综合空气质量管理计划，选择效益 最大化的管控方法，控制臭氧、细颗粒物、一类地区雾霾以及 有毒空气污染物等关键污染物，并确定和提出空气污染“热 点”问题的控制策略。各州可以在当前的州大气实施计划规 划过程中测试和实施多污染物规划方法，更好地利用有限资 源 ，提 高 制 定 和 优 化 多 污 染 物 协 同 控 制 战 略 的 能 力。 在温室气体和大气污染物的协同监管方面，美国环保局并没 有完全将新加入的温室气体与大气污染物监管方式合二为 一，全盘适用大气污染防治法的监管规定，而是需由美国环 保局根据《清洁空气法》颁布具体的、可操作的、符合温室气 体监管需要的规则作为适用。美国环保局先后出台的控制温 室气体的规则主要包括：一是温室气体排放需要遵守强制报 告规则，并强调“即便美国环保局制定了温室气体强制报告 染物提供了科学支撑 34 。美 国国 家 科 学 院 下属的空 气 质 量 管 理委员会在 2004 年 1 月向美国环保局提交的“美国空气质 量管理”报告中，明确提出了多污染物协同控制，建议将以州 执行计划为核心的空气质量管理模式从单一污染物管控过渡 到多污染物协同控制，承认并鼓励综合考虑相关的州或地区 在空气质量、土地利用、运输、能源等方面的目标和政策，将 清洁空气计划的要素合并成一个更合理有效的综合性空气质 量管理计划。 2007 年 6 月，《清洁空气法》咨询委员会建议联邦与各州政 府采用全州范围内的全面空气质量规划，并从单一污染物转 变 为 多污 染 物 协 同 管 理 ，随 后 美 国 环 保 局 在 北 卡 罗 来 纳 州、 纽约、圣路易斯城（包括密苏里和伊利诺伊）三个司法管辖区 开展了试点项目，通过制定空气质量管理计划探索如何实现 多污染物规划。一些州调查和研究了现有多污染物规划分析 方法并加以改进，如密歇根州底特律市评估了臭氧、细颗粒 物和某些有毒空气污染物的协同管控策略。 美国各州或地方根据各自特点，其多污染物协同控制的目标、 手段和方法有所差异，如马萨诸塞州和新罕布什尔州制定了 要求减少 CO2 和 HG 排放的法规，并和新泽西州达成了关于 实现各个发电厂减少 CO2 和 HG 排放的协议。而加利福尼亚 州洛杉矶地区的南海岸空气质量管理局自 1989 年起，就已制 定并多次更新多污染物、多方位协同控制的综合空气质量管 理计划。加州南海岸空气质量管理局于 2017 年 3 月正式通 过的“2016 空气质量管理计划”整合常规污染物、有 毒污染物和温室气体以实现协同管控，在提高能源利用和物 17 减污降碳 协同控制 --中国经验对世界的贡献 规则，也不会自动引发其对该温室气体排放的控制”，还规定 企业违反强制报告义务应当依据《清洁空气法》追究法律责 任；二是对交通工具、电厂等温室气体排放源制定排放标准， 以温室气体达标排放为监管措施。 此 外，美 国 环 保 局 推 出了“ 综 合 环 境 战 略 I E S ”支 持 其 他 发 展 中国家通过空气治理提升气候效益，加州提出“清洁空气愿 景：空气质量和气候规划框架”，试图整合空气质量州实施计 划和温室气体控制框架，但只是在 2013 年启动框架设计后 就未再更新。加州湾区空气质量管理局发布了“2017 年湾区 清洁空气计划”，在减少臭氧前体物排放，保护公众健康，并 协同减少所有社会经济部门的温室气体排放方面整合了政 策，但未涵盖其他环境要素，更没有提出如何从机理上与政 策面协调不同污染物与温室气体。 2.2.2 欧盟 欧盟 1996 年制定的《污染防治综合指令》（简称 IPPC 指令） 作为防治工业污染物排放的基础指令，受监管的污染物包括 传统污染物，也包括二氧化碳和其他温室气体。 IPPC 指令像 规制传统大气污染物那样对温室气体排放进行末端控制。该 指令后被《工业污染物排放指令》取代，但是关于 “ 污染物 ” 的定义一直保留。 2000 年后欧盟开始建立碳排放权交易市场，发布碳排放权 交易指令，对较大的固定排放源运用碳排放权交易制度进行 总量控制，对于其他排放源依旧使用 “ 命令 — 控制 ” 手段加以 管控，目的在于确保碳排放权交易所实现的碳减排目标不会 因为其他领域的碳排放增加而冲抵。 欧盟非常注意协调温室气体排放和防治大气污染物之间的法 律制度，如碳排放权交易指令与 IPPC 的核心制度都是碳排 放许可制度，但是涉及的企业大部分是重叠的，两个指令中 碳排放许可制度是互相衔接的，减少了企业根据不同规范申 请排放许可的成本。欧盟对温室气体管控的主要制度包括： 一是以上述及的碳排放许可制度；二是温室气体排放标准， 欧盟一般 “ 在交通运输、大型燃烧工厂、固定工业排放源等领 域颁布二氧化碳等温室气体排放标准，作为控制温室气体排 放管理的技术性规范 ” ；三是温室气体报告制度，欧盟在《污 染物排放释放和转移登记条例》要求报告二氧化碳等温室气 体排放量。当然协同管控只是欧盟应对气候变化的末端管控 措施，欧盟已经有较为健全的促进可再生能源立法等源头管 控 的 能 源 立 法 ，从 而 形 成 了从 源 头 到 末 端 ，从“ 进 口 ”到“ 出 18 减污降碳 协同控制 --中国经验对世界的贡献 2.2.3 法国 2015 年，在国家的低碳战略和大气污染物减排方案的指 导下，法国发布了《绿色增长能源转型法案》，该法案也体 现了国际公约和欧盟标准的要求。以国家政策为基础，各 大区制定相应的大区政策和区域政策（SCRAE），并进一步 在地方层面分解目标，将能源、气候、空气议题作为一个整 体 通 盘 考 虑 ，最 终 形 成 地 方 方 案《气 候 、大 气 、能 源 领 域 计 划》（PCAET），该计划是在法国原有的《气候与能源计划》 （POET）中增加了关于保护空气质量的措施，规定定期跟踪 计划实施进度。 为了完成协同控制的目标，法国建立了跨专业大气污染技术 研究中心（CITEPA），作为法国政府指定的清单编制机构和 预测机构，同时编制温室气体和空气污染物两个清单。中心 的另一个职能是探索空气污染和气候变化问题的协 同治理，在中心任职的行业工程师既是污染物专家也是温室 气体专家，利用 RISQ报送系统，空气污染物和温室气体的监 测、报告和核查（MRV）过程也达到了高度协同。 2.2.4 对我国的启示 （1）对不同污染物协同的分别独立控制 美国、欧盟等在历史上，都是先对首要污染物一个个分别独 立控制。等到空气污染控制得差不多了，全球的温室气体问题 才出现。因此，他们又将重点聚焦在温室气体减排上。因此， 他们的口号是“低碳经济”、