中国可再生能源经验总结报告——以风力发电和光伏发电为主

中国可再生能源经验 总结报告 ——以风力发电和光伏发电为主 该报告由以下单 位共同合作完成： 中国循环经济协会 可再生能源专业委员会 版权声明 本报告版权仅为世界自然基金会（瑞士）北京代表处所有。 未经我机构书面许可，任何机构或个人不得翻版、复制、发表、 引用或再次分发他人等任何形式侵犯本机构版权。如征得本机构 同意进行引用、刊发的，需在允许的范围内使用，并注明出处， 且不得对本报告进行任何有悖原意的引用、删节和修改。 免责条款 本报告基于可获得最佳信息编制，力求报告内容客观、公正， 但对报告内容的准确性及完整性不做任何保证。本报告所载的观 点、结论和建议仅供学术参考，任何内容均不作为研究、商业或 法律等建议。对依据或者使用本报告所含信息造成的一切后果， 本机构及作者均不承担任何法律责任。 致谢： 本报告同时得到了中国能源研究会、水电水利规 划设计总院等单位的大力支持和帮助。在此，对所有 支持本报告的机构和人员表示衷心的感谢。 关于中国循环经济协会可再生能源专业委员会 中国循环经济协会可再生能源专业委员会（ CREIA）是中国循 环经济协会的分支机构，主要致力于推动可再生能源技术的进步 和应用，积极促进中国可再生能源的商业化发展。 关于世界自然基金会(WWF) 世界自然基金会 (WWF) 是在全球享有盛誉的、最大的独立性 非政府环保组织。自 1961 年在瑞士成立以来，已经在全世界拥 有 500 多万的支持者和一个在 100 多个国家和地区活跃着的全 球网络。 WWF的使命是遏止地球自然环境的恶化，创造人类与 自然和谐相处的美好未来，为此致力于保护世界生物多样性，确 保可再生自然资源的可持续利用，推动降低污染和减少浪费性消 费的行动。 顾问委员会 李俊峰 易跃春 报告撰写人员 王卫权 李 丹 王 茜 马丽芳 于 洋 陈 迪 殷旻轩 ( 中国循环经济协会可再生能源专业委员会 ) 校对人员 李 楠 李 想 ( 中国循环经济协会可再生能源专业委员会 ) 汪 琰 陈沙沙 邓梁春（顾问） ( 世界自然基金会（瑞士）北京代表处 ) 20世纪70年代末是中国可再生能源发展的起步 线。经过四十余年的发展，中国可再生能源产业经历了 从无到有，从落后到如今转变成为全球可再生能源的引 领者。以《可再生能源法》实施通过为标志，中国风电、 光伏、生物质等可再生能源进入发展的快车道。目前， 中国可再生能源开发利用规模稳居世界第一，相关产业 得到极大发展，技术装备水平也得到了大幅提升。截至 2020年底，中国可再生能源发电装机总规模达9.3亿千 瓦/930GW，占比42.4%；可再生能源发电量22148亿 千瓦时/2214.8TWh，占比30%。与此同时，非水可再 生能源发电装机达到5.63亿千瓦/530GW；发电量达到 8598亿千瓦时/859.8TW，占比11%。可再生能源基础 设施的改善，也使居民享受到绿色电力发展红利，尤其 为是在远离负荷中心的偏远地区带来诸多惠益。目前， 使用绿电的无电地区人口群众累计达到上百万，可再生 能源发展所提供的就业机会超过500万。中国的可再生 能源发展为应对全球气候变化、减少温室气体排放作出 了积极贡献，积累了丰富的相关经验，为其他国家解决 现代清洁能源的普惠供给、实现可持续发展目标所借鉴， 同时为应对全球气候变化、减少温室气体排放也作出了 积极贡献。 中国可再生能源经过数十年的发展取得了上述成 就，有必要系统地梳理、分析、总结与归纳，并将发展 的历程与经验分享给其他国家与地区，也为全球的可再 生能源发展提供新思路。鉴于此，本报告首先梳理了中 国可再生能源产业发展脉络，系统性地将中国可再生能 源发展分为三个阶段，并进一步细化光伏与风电的发展 阶段与特征。其次，对产业发展产生重大影响的政策工 具进行识别与分析，厘清产业发展与政策工具之间的关 系。同时，筛选中国可再生能源发展过程中的经典项目 案例，并剖析案例项目发展思路，特征与经验。最后， 在总结中国过往可再生能源发展经验的基础上，结合当 前中国能源与气候目标的背景，展望未来中国可再生能 源面临的挑战与解决途径。 本报告将中国的可再生能源发展分为三个阶段：起 步阶段是2005年以前，快速发展阶段是从2006年至 2017年，第三个阶段为高比例发展阶段，为2018年 至现在。但是具体到风电和光伏等行业，发展阶段则不 尽相同。中国风电产业的发展始于上世纪70年代，经 摘要 过50年的发展，目前形成覆盖技术研发、装备制造、 项目建设运营的全产业链。其发展过程大致分为四个阶 段。第一阶段为萌芽阶段（1995年以前），第二阶段为 起步阶段（1995-2005年），第三阶段为快速发展阶段 （2006-2017年），第四阶段为平价时代（2018年至 今）。中国光伏产业的发展始于上世纪70年代，经过 50年的发展，目前形成覆盖技术研发、装备制造、项目 建设运营的全产业链。其发展过程大致分为三个阶段。 第一阶段为起步阶段（2001-2010年），第二阶段为快 速发展阶段（2011-2017年），第三阶段为平价时代（2018 年至今）。 尽管风电和光伏的发展历程存在差异，但其瞩目的 发展成就都离不开政策法规、财政税收、国家工程、标 准制定、国际合作等因素的支持与推动。 1、政策法规 2006年实施的《可再生能源法》是中国可再生能源 发展的法律基石。它确定了可再生能源的发展地位和基 本制度，是可再生能源发展的纲领性文件，为可再生能 源快速发展奠定了坚实的基础。它设立了多项基本制度， 分别是总量目标制度、强制上网/全额保障性收购制度、 分类电价制度、费用分摊/费用补偿制度、以及专项资 金/基金制度。此外，《可再生能源法》提出了税收和 信贷优惠政策，由相关政府部门负责出台相应细则。 2、财政税收 《可再生能源法》对税收、金融等经济激励政策做 出了原则性要求，并由相关部门、企业具体制定实施。 总体而言，中国在发展可再生能源的过程中，主要提供 的财税支持包括固定上网电价政策、增值税优惠政策、 所得税优惠政策、土地使用税减免政策、优惠贷款政 策等。 3、国家工程 国家工程或计划的实施，对产业的规模化发展具有深 远意义。为解决早期行业标准体系不健全、风电光伏发电 成本较高、开发规模较小等问题，就风电而言国家推出“乘 风计划”、“双加工程”、“特许权招标”等国家工程项目； 中国可再生能源经验总结报告 —— 以风力发电和光伏发电为主 就光伏而言，国家开展实施了“光伏领跑者项目”、“光 伏扶贫工程”、“金太阳工程”等国家工程。这些国家 工程积累了极为丰富的经验，有效降低了可再生能源建 设成本，推动了大规模风电场、光伏电站的开发和建设， 对产业的培育与壮大产生了积极作用。 4、标准制定 可再生能源产业涉及的科研、制造、开发、建设企 业单位众多，产业链长，专业领域广，标准管理涉及多 个部门。近年来，中国的可再生能源产业高速发展，但 标准制定和管理仍在不断补充完善。科学有效的标准有 利于优化产业结构，激励技术创新及产业化、市场化， 淘汰落后产能，保障产业健康发展。作为能源领域行业 标准化工作的国家主管部门，国家能源局负责组织制定 标准化发展规划、建立能源标准体系、组织制定行业标 准等工作，并委托行业标准化管理机构进行行业标准制 定的具体组织和管理。 5、国际合作 中国在可再生能源发展的早期阶段，与掌握中国可 再生能源先进技术的国家展开了充分的国际合作与交流。 中国null瑞典风能科技合作项目是1986年启动的首批项 目之一，该项目的研究成果对中国风电机组的设计和试 验具有重要意义。此后，丹麦、德国等政府提供的风机 机组为中国风电示范项目提供了风机机组和技术支持。 上述措施（包括但不限于）的有机融合，使中国可 再生能源得到极大的发展，在此过程中涌现了大批可再 生能源开发与可再生能源电力应用的经典案例。通过分 析这些案例，本报告总结了相应的项目实践经验。 案例一 甘肃敦煌如何建设可再生能源示范城市。通过分 析该案例可看出，敦煌市早期重视可再生能源开发与 配套电网建设并举；善于利用不同技术多角度开发当 地丰富的太阳能资源；也重视通过国际合作提高城市 可再生能源建设能力；通过多途径扩大可再生能源应 用场景；制 定措施提升本地可再生能源消纳和外送能 力。还有很重要的一点是，该市连续的政策规划能为 提高城市可再生能源比重提供保障。 案例二 青海省全部清洁能源供电的实践。通过分析该案 例可得出，明确的政策规划为青海省高比例清洁能源 发展提供根本前提；高比例清洁能源装机容量是实现 全部清洁能源供电的重要基石；高水平电网控制技术 是实现全部清洁能源供电的关键因素；全社会的广泛 参与是实现全清洁能源供电的坚实基础。 案例三 中新生态城通过光伏建筑一体化应用改善可再生 能源基础设施。中新生态城的项目实践经验不仅在于 该园区本身积极提高可再生能源利用率的意愿较高， 还包括国家财政优惠与电网并网收购促进中新生态城 可再生能源技术发展；智能电网为中新生态城可再生 能源快速发展提供坚实支撑；中新生态城全力打造 100% 绿色建筑等。 案例四 江苏盐城市促进落实本地化海上风电产业链。盐 城市海上风电产业链本地化发展离不开政府产业政策支 持，总的来说分为规划布局、项目开展、财税鼓励等措 施。在政府签署的相关政策扶持下，盐城市风电制造产 业集聚效应不断扩大，全产业链发展格局基本形成。 案例五 江西鄱阳县渔光互补发电站。江西省上饶市鄱阳 县自 2015 年开始发展渔光互补发电技术，其中灌湖水 库渔光互补项目是当时建成后亚洲最大的单体独立式渔 光互补发电站。该项目环境、经济效益显著，同时对推 广分布式能源和解决土地利用问题均发挥了示范作用。 中国在其可再生能源发展历程中形成了一整套可再 生能源发展机制。本报告在此基础上总结取得了一系列 经验和教训，可为其他发展中国家提供借鉴。 摘要 1、贯彻政策方向，促进推广应用。 中国政府一直支持新能源和可再生能源的开发利 用。围绕可再生能源，政府制定了一系列政策。制定政 策的目标是推动中国可再生能源的商业化和规模化发展， 增加可再生能源在能源供应中的比例。 2、加强国际合作，实现共赢多赢 中国与丹麦、德国、英国、日本、加拿大等国家以 及世界银行等国际组织开展了各种形式的国际合作和交 流。通过这些国际合作交流，中国获得了技术、资金和 人才等方面的国际支持，使得国内的可再生能源领域得 到较大的发展，为国内的可再生能源的发展提供了良好的 发展环境。与此同时，参与合作的其他参与国家也从中获 利，实现共赢，共同为世界的可再生能源发展做出贡献。 3、密切结合民生，重视市场培育 中国可再生能源的发展与民生紧密结合。可再生能 源技术被列入国家和地方政府计划，如西藏“阳光计划”、 中国“光明工程”、“西藏阿里专项光伏工程”、广泛用 于光纤通讯电源、石油天然气管道阴极保护、村村通广播 电视等。通过项目实施为生产制造企业提供了市场机遇， 进而扩大生产规模、提高技术和管理水平、降低成本。 4、重视技术标准，规范产业行为 可再生能源产业在发展初期，往往需要经历一个市 场的培育期，在此期间，由于市场不成熟、用户对新产 品不了解、生产厂商规模普遍小，市场处于一个完全无 序竞争的自由状态，导致市场调控配置资源的作用没有 得到有效发挥，市场机制出现了完全失灵。中国可再生 能源发展证明，技术标准化对于可再生能源行业的规模 化健康发展，具有重要作用。 5、注重能力建设，激发企业活力 中国可再生能源在起步阶段，就重视能力建设。通 过国际合作项目，中国与国际知名可再生能源研究机构 和企业开展了多次的技术交流，对政策制定者、科研人员、 技术工人、企业家都进行了多次能力建设。这不仅改变 了政策制定者对可再生能源的认识，为中国可再生能源 顶层设计和长远规划打下了良好的基础，同时培养了大 批的企业管理人才和技术人员，为可再生能源项目的市 场开拓与项目开发建设输入了新鲜血液。 6、创新融资模式，拓宽融资渠道 资金是影响可再生能源发展的重要因素之一。中国 可再生能源企业根据自身特点，努力通过多种渠道获得 融资。融资来源主要包括通过碳交易和碳市场融资、银 行和非银行金融机构、融资租赁、资产证券化、绿色金融、 风险投资、技术融资等渠道。 如今，随着中国能源转型一系列目标的逐渐明确， 如：二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争 取2060年前实现碳中和；到2030年非化石能源占一次 能源消费的比重达到25%左右，风电、太阳能发电总装 机容量达到12亿千瓦以上等，可再生能源将迎来一波 新的发展机遇。与此同时，可再生能源消纳、非技术成 本、跨部门协调、法律法规体系完善等问题对中国可再 生能源高比例高质量发展形成挑战。因此，进一步加强 政策法规和体制机制顶层设计、加强电网输送能力建设、 土地优化利用、加大储能技术发展等显得至关重要。 目 录 第一篇 中国可再生能源发展历程与成就 2 第一章 起步阶段（2005 年以前） 3 1.面临的关键问题 3 2.采取的主要措施 3 第二章 快速发展阶段（2006-2017 年） 4 1.面临的关键问题 4 2.主要措施 4 3.取得的成就 5 第三章 高比例阶段（2018 年至现在） 6 1.面临的关键问题 6 2.采取的主要措施 6 3.取得的成就 7 第二篇 法规政策体系 8 第一章 可再生能源法 8 第二章 可再生能源发展规划 9 第三章 可再生能源标准 10 第四章 经济激励政策 11 第五章 其他相关政策 12 1. 应对气候变化 12 2.污染防治 12 3. 北方地区清洁取暖 13 4. 绿色工业制造 13 第三篇 典型行业经验 14 第一章 风电发展经验 14 1.萌芽阶段（1995 年以前） 14 2.起步阶段（1995-2005 年） 14 3.快速发展阶段 (2006 - 2017年） 15 4.平价阶段（2018 年 -现在） 17 第二章 光伏发展经验 18 1.起步阶段（2010 年以前） 18 2.快速发展阶段 (2011-2017年 ) 19 3.平价时代（2018 年 -现在） 21 第四篇 最佳实践案例 22 第一章 中国城市如何提高可再生能源消费比重 —— 以敦煌市为例 22 1. 早期重视可再生能源开发与配套电网建设并举 22 2. 利用不同技术多角度开发当地丰富的太阳能 资源 22 3. 重视通过国际合作提高城市可再生能源建设 能力 23 4. 多途径扩大可再生能源应用场景 23 5. 连续的政策规划为提高城市可再生能源比重 提供保障 23 6. 制定措施提升本地可再生能源消纳和外送能力 24 第二章 从“绿电七日”到“绿电百日”： 青海省全清洁能源供电实践 25 1. 青海省全清洁能源供电实践 25 2. 青海省全清洁能源供电效益 27 3. 青海省全清洁能源供电经验 27 第三章 新能源示范产业园区典型案例 : 中新天津生态城及其光伏建筑一体化应用 30 1. 中新生态城积极提高可再生能源利用率 30 2. 国家财政优惠与电网并网收购促进中新生态城 可再生能源技术发展 30 3. 智能电网为中新生态城可再生能源快速发展提 供坚实支撑 30 4. 中新生态城全力打造 100%绿色建筑 30 第四章 地方政府促进落实可再生能源产业链本地化发展 —— 以江苏省盐城市海上风电产业为例 33 1. 规划布局 33 2. 财税鼓励 34 3. 结语 35 第五章 渔光互补发电技术在中国的应用 —— 以江西鄱阳县为例 37 1. 政策支持 37 2. 项目简介 37 3. 项目实施方案 38 4. 项目效益 38 第五篇 中国可再生能源发展经验总结 40 1. 贯彻政策方向，促进推广应用 40 2. 加强国际合作，实现共赢多赢 40 3. 密切结合民生，重视市场培育 42 4. 重视技术标准，规范产业行为 43 5. 注重能力建设，激发企业活力 43 6. 创新融资模式，拓宽融资渠道 44 7. 小结 46 第六篇 中国可再生能源发展未来趋势及挑战 55 1. 可再生能源发展趋势 47 2. 可再生能源发展面临的挑战及 解决途径 48 第一篇 中国可再生能源发展历程与成就 纵观中国可再生能源发展的进程，可以将其分为三 个阶段。第一个阶段为起步阶段（2005年以前），第二 个阶段为快速发展阶段（2006-2017年），第三个阶段 为高比例阶段（2018年至现在）。 第一阶段开始的标志是《21世纪议程》的发布，它 首次将风电、光伏、生物质能等可再生能源作为一个独 立的能源种类，标志着在国家层面要开始计划和发展可 再生能源。 第二阶段开始的标志是《可再生能源法》颁步，它 以法律的形式确定了发展可再生能源的战略地位。《可 再生能源法》确定了发展非水可再生能源的五项重要措 施：总量目标、全额上网、上网电价、费用分摊、专项基金。 这些措施为可再生能源的快速发展奠定了坚实的基础。 2005年及以前，国 家颁布《可再生能源 法》，制度设计逐步 完善，引进一批国外 先进技术，风电、光 伏等逐步产业化，成 为重要补充能源。 2006-2017年，随着技 术进步，效率提升和成本 下降，可再生能源进入大 规模发展阶段，成为重要 替代能源。 2018年 -现在，可再生 能源的发展出现了量的飞 跃，成为中国第二大主力 能源，进入提质增效阶段， 并向高比例高质量、清洁 可持续的主体能源进行过 渡。 图1-1 中国可再生能源发展的三个阶段 第三阶段则以《关于2018年光伏发电有关事项的 通知》为标志，它要求逐步取消补贴，加强市场引导， 提高风电和光伏的发电效率，开创了中国可再生能源发 展的新纪元。 第一篇 中国可再生能源发展历程与成就 · 3 第一章 起步阶段（2005年以前） 1. 面临的关键问题 20世纪50年代，中国的可再生能源发展缘起于发 展水电以解决电力供应问题，和解决农村能源供应的沼 气、薪炭林和太阳能利用问题。但是随着改革开放政策 实施，经济发展进入快速发展阶段，能源需求日益增加。 能源短缺尤其是电力短缺成为制约经济发展的重要因素， 影响了工业的发展和企业的兴盛。可再生能源发展面临 着方向不明确，地位不确定，缺少技术、人才、资金等 问题。 在20世纪90年代后半期，中国能源需求继续增加， 逐渐成为能源净进口国，到2005年，中国对石油进口 的依赖已升至45%左右。这个时期，中国能源严重依赖 煤炭，生态破坏和环境污染加剧。能源短缺和环境污染 为可再生能源发展创造了条件，但是可再生能源的发展 依然面临着巨大挑战，主要体现在：缺乏国家战略和中 长期发展规划；缺乏可再生能源的专业技术；促进可再 生能源发展的经济激励措施不足等。 2. 采取的主要措施 2.1 建立可再生能源管理体系 在20世纪70年代，特别是80年代，改革开放后， 随着农村经济的蓬勃发展，农民生活水平逐渐提高，生 产生活用能增加，导致中国农村能源短缺问题加剧。为 了满足农村人口日益增长的清洁能源需求，中国政府成 立了多个部门来管理和促进农村能源发展。当时农村能 源以沼气、水电等可再生能源为主，管理此类事务部门 的成立为中国可再生能源管理体制奠定了基础。 在1982-1986年期间，可再生能源管理体系由单一 的水电管理部门升级为可再生能源综合管理部门。虽然 在日常工作中，农村能源管理处在日后的工作中遇到很 多困难，但它尽力协调各相关部门的资源来解决问题， 这在当时的特定环境下，实现了可再生能源最大程度的 发展，尤其是中国农村地区的小水电和沼气，并为风电 和光伏的发展奠定了一些基础。 2.2 制定政策 中国21世纪议程。1994年国务院批准了21世纪 议程，将其定为解决中国环境和发展问题的总体战略和 行动计划。在此框架下，确定了一些优先项目，可再生 能源开发利用被列入第一批重点项目，包括太阳能热利 用和光伏发电、生物质发电、大型风电机组制造和应用。 电力法。1995年批准的中国第一部电力法，正式 确立了包括私人在内的多元化的电力资产所有权，保障 了电力投资者、经营者和用户的合法权益。它拓宽了融 资渠道，带动了私有资本在电力领域的投资。 2000-2015年新能源和可再生能源产业发展规划。 该规划于2000年发布，涵盖三个时期：2000-2005年、 2006-2010年和2011-2015年，是可再生能源发展的长 期指导文件。 2.3实施重点工程 风能资源评价。于2003年启动了一项系统化、 组织化的全国风能资源评估，根据2004年和2005年 的风能资源评估结果，估计风力发电的潜在容量约为 300GW。 沼气项目建设。2003年至2005年，国债基金每年 投入10亿元推广沼气。到2005年底，建设了约1800 万户用沼气，满足了这些家庭炊事需要，在大型养殖场 中开发了700多个沼气项目。这些项目基于当地实际情 况，有针对性的进行了设计、建设和运营，积累了丰富 的经验，为中国沼气产业奠定了坚实的基础。 送电到乡项目。该项目于2002年开始，通过建设 离网太阳能光伏电站、风光互补电站和小水电站，满足 偏远无电地区农牧民用电需求。大量企业积极参与该项 4 · 中国可再生能源经验总结报告 —— 以风力发电和光伏发电为主 目，光伏产业的生产能力提高，光伏组件质量也得以提 高。该项目对促进中国光伏产业发展发挥了重要作用。 1997年以前，中国光伏组件产量约为2～3兆瓦，国 内只有7家集成商。太阳能电池的生产能力只有44兆瓦。 到2004年底，光伏组件的生产能力增加到150兆瓦， 太阳能电池的生产能力为67兆瓦。 风电特许权招标项目。该项目于2002年开始实施， 由政府主导，风电特许权是指由风力资源区所在地政府 或其授权公司，在对风力资源初步勘测基础上，划定一 块有商业开发价值、可安装适当规模风力发电机组的风 力资源区，通过招标选择业主；中标业主应按特许权协 议的规定承担项目的投资、建设和经营的所有投资和风 险。在特许期间，业主拥有项目的所有权和经营权；政 府承诺收购该项目利用风力发出的所有电能，由所在地 电网管理部门与开发商签署期限不短于项目经营期的购 电合同，电价由投标报价确定。风电特许权扩大了风电 开发规模，促进了风电机组的本地化生产，确定了风电 项目的合理利润空间，带动了企业参与的积极性，为风 电大规模发展奠定了基础。 2.4 取得的成就 1995-2005年间，中国可再生能源发展迅速。水 电、沼气、生物液体燃料、风能、太阳能利用取得重大 进展。到2005年，可再生能源开发利用总量（不包括 传统的生物质能利用方式）达到1.66亿吨标煤，约占一 次能源消费总量的7.5%。水电装机容量达到1.17亿千 瓦（其中抽水蓄能电站约700万千瓦），占发电总装机 容量的23%，水电发电量约为3950亿千瓦时，占总发 电量的16%。建设户用沼气1800万余户，大中型沼气 工程1500个，沼气年利用量达到80亿立方米左右，为 近7000万农村人口提供了清洁燃料。中国生物质发电 总装机容量约200万千瓦。乙醇利用量超过100万吨， 生物柴油利用量约50万吨。并网风电总装机容量1260 兆瓦，在偏远地区安装约25万台独立运行的小型风力 发电机组，总容量约50兆瓦。光伏发电总容量达到70 兆瓦。在12个县、700多个乡镇建设了离网型光伏电站， 安装了50多万户家庭光伏发电系统，为边远地区贫困 人口供电。太阳能热水器安装总面积8000万平方米。 用于取暖的地热约为200万吨标煤当量。 第二章 快速发展阶段（2006-2017年） 1. 面临的关键问题 经过第一阶段的发展，可再生能源政策得到完善， 技术得到进步，人才得到了培养，但可再生能源的大规 模发展仍面临着许多挑战：成本依然较高，需要经济激 励政策；整体规模偏小，在一次能源消费中占比较小； 波动性大，给电网调峰带来挑战等。 2. 主要措施 2.1 强化政策支撑 制定实施《可再生能源法》。在借鉴德国经验的基 础上，2005年2月28日，全国人大常委会通过了《中 华人民共和国可再生能源法》（简称《可再生能源法》）， 该法于2006年1月1日正式施行，2010年修改。《可 再生能源》确定了可再生能源的发展地位，发展的基本 制度，是可再生能源发展的纲领性文件，为可再生能源 快速发展奠定了坚实的基础。 制定《可再生能源中长期发展规划》。2007年，由 国家发改委制定发布《可再生能源中长期发展规划》， 提出力争到2010年使可再生能源消费量占到能源消费总 量的10%，2020年提高到15%，指出中国可再生能源 的开发重点为水能、风能、太阳能和生物质能。《规划》 是《可再生能源法》的细化，提出了可再生能源发展的具 体目标，向市场释放了行业发展规模的信号，为可再生能 源制造企业、开发企业以及资本市场提供了重要信息。 制定《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》。 国家发改委于2014年发布了国家气候变化规划（2014- 2020年）》。该规划强调非化石燃料的快速、多样化和 可持续发展，到2020年将其在一次能源消费中的比重 提高到15%。它推动了中国能源结构的改变，促进了风 电和光伏的发展。 第一篇 中国可再生能源发展历程与成就 · 5 制定《大气污染防治行动计划》。国务院于2013 年9月发布了《大气污染防治行动计划》，它强调，加 强可再生能源多元化发展，积极有序发展水电，开发利 用地热能、风能、太阳能、生物质能，安全高效发展核电。 2.2 实施重大项目 提升可再生能源资源评价的质量。2014年启动了 新一轮风能资源评估。中国气象局自2014年以来发布《中 国风能和太阳能资源年报》，提供有关中国风能和太阳 能资源的最新信息和详细分析，指导太阳能光伏和风力 发电项目的开发建设。2010年，农业部开始对中国秸秆 资源进行调查和评价，2009年，中国理论农作物秸秆资 源量为8.2亿吨（风干，含水率15%）。 建设大型风电基地。2009年，启动了大型风电基 地的筹备工作，并计划在6个省区建设7个千万千瓦级 别的风电基地：甘肃酒泉风电基地3600万千瓦；新疆 哈密2000万千瓦基地；内蒙古西部2000千万千瓦基 地，内蒙古东部3000千万千瓦基地；河北沿海和北部 1000万千瓦基地；江苏1000千万千瓦（其中潮间带 700万千瓦）；吉林西部2300万千瓦基地（主要分布 在松原、白城等城市）。2012年，又增加了两个基地： 黑龙江1500万千瓦和山东1500万千瓦。这些大型风电 基地创造了大量风电发展空间，推动了风电机组制造业 的技术进步和产业发展。 金太阳示范工程。该工程由财政部、科技部和国家 能源局于2009年共同实施。金太阳示范工程是中国促 进光伏发电产业技术进步和规模化发展，培育战略性新 兴产业，支持光伏发电技术在各类领域的示范应用及关 键技术产业化的具体行动，计划在2～3年时间内实施 完成。纳入金太阳示范工程的项目原则上按光伏发电系 统及其配套输配电工程总投资的50%给予补助，偏远无 电地区的独立光伏发电系统按总投资的70%给予补助。 光伏领跑者项目。由国家能源局2015年开始实施， 到2017年结束，历时三年。2015年安装了100万千瓦， 2016年安装了550万千瓦（5个支持基地），2017年 安装了650万千瓦（13个支持基地）。国家能源局对“光 伏领跑者计划”示范工程提出建设标准、技术进步及成 本下降目标等要求，通过竞争性方式选择技术能力和投 资经营实力强的开发投资企业，企业通过市场机制选择 达到“领跑者”技术指标的光伏产品。光伏领跑者有力 的促进了光伏行业技术进步和成本下降。 2.3 开展国际合作 中国可再生能源规模化发展项目（CRESP）。 CRESP项目由中国政府与世界银行（WB）和全球环境 基金（GEF）共同实施，CRESP 项目执行期限为10~12 年，分三期进行。该项目的宗旨是在调查中国可再生能 源资源和借鉴发达国家可再生能源发展经验的基础上， 研究制定中国可再生能源发展政策，支持可再生能源技 术进步，建立可再生能源产业体系，逐步实现可再生能 源规模化发展，为电力市场提供高效的、商业化的可再 生能源电力。 中丹风能开发项目（WED）。该项目于2006年6 月正式启动，丹麦政府提供了600万欧元的赠款，执行 期为4年。WED将丹麦在风电领域的先进技术和管理 经验引入中国风电行业，并实现了技术的本地化改造。 国际碳交易。中国可再生能源企业积极参与了《京 都议定书》之下的清洁发展机制（CDM）项目开发， 将碳减排量（CER）卖给国际买家，获得了资金收益， 提升了中国可再生能源项目的回报率，加速了项目开发 进度。 3. 取得的成就 截至2017年底，中国可再生能源开发处于全球领 先地位，可再生能源发电装机容量达6.5亿千瓦，占全 国总装机容量的37%，其中：水电装机3.41亿千瓦、 风电装机1.64亿千瓦、光伏发电装机1.3亿千瓦、生物 质发电装机1488万千瓦。2017年，可再生能源发电量1.7 万亿千瓦时。其中，水电11945亿千瓦时，风电3057 亿千瓦时，光伏发电1182亿千瓦时，生物质发电794 亿千瓦时。太阳能热发电装机容量24兆瓦，地热发电 装机容量27兆瓦，地热供热面积650平方米，生物乙 醇和生物柴油消费量分别达到260万吨和60万吨。 6 · 中国可再生能源经验总结报告 —— 以风力发电和光伏发电为主 1. 面临的关键问题 尽管中国可再生能源取得了举世瞩目的成就，但依 然面临着一些关键问题：a)随着可再生能源装机容量的 增加，风电和光伏发电的不稳定性对电网的影响日益增 大，对电网的安全性和稳定性带来了挑战，增加了电网 的调度成本，导致部分地区风电和光伏发电设备不能充 分利用,同时影响了可再生能源高比例发展；b)规模的 扩大对土地占用之间的矛盾日益突出，尤其是在中部和 东部地区，人口密度大，土地资源有限，可再生能源发 展受到生态环境保护的约束较大。。 2. 采取的主要措施 2.1 建立健全可再生能源电力消纳保障机制 2019年由国家发改委和国家能源局发布了《关于 建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》，可再 生能源电力消纳保障机制旨在提升可再生能源利用水平， 促进可再生能源消纳作为政策目标之一，因此从政策设 计上对政府能源主管部门、电网企业、电力用户等各类 主体的责任进行了明确规定。各省级人民政府能源主管 部门牵头负责本区域的消纳责任权重落实，牵头组织相 关单位制定本省级行政区域的消纳实施方案。为了确保 消纳实施方案及相关措施得到省级政府及有关部门的支 持，实施方案报请省级政府批准后执行。省级电网企业 及电力交易机构在技术体系上比较容易实现消纳的组织 实施工作，因此承担消纳的组织实施责任，以省级政府 批准的消纳实施方案，组织各市场主体通过各种方式消 纳可再生能源电量。 消纳责任权重具有如下作用，一是促使各省级相关 部门把完成消纳责任权重作为能源发展的重要约束条件， 扩大可再生能源电力开发利用量，自觉抑制化石能源电 力建设，切实调整能源生产和消费结构；二是促使电网 企业把接入和消纳可再生能源电力作为电网建设和运行 的重要任务，积极扩大可再生能源电力的消纳区域；三 是推动可再生能源电力集中式与分布式同步发展，特别 是能源消费量大的东部区域更加重视本地可再生能源及 分布式能源发展，推动形成新型能源开发利用方式。 2.2 实行平价上网 2019年，国家发改委和国家能源局发布了《关于积 极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》， 提出：（一）开展平价上网项目和低价上网试点项目建设； （二）优化平价上网项目和低价上网项目投资环境；（三） 保障优先发电和全额保障性收购；（四）鼓励平价上网 项目和低价上网项目通过绿证交易获得合理收益补偿； （五）扎实推进本地消纳平价上网项目和低价上网项目 建设；（六）结合跨省跨区输电通道建设推进无补贴风电、 光伏发电项目建设。平价上网之后，光伏风电不再受到 补贴的制约，将会释放巨大的市场空间。 2.3 增强电网调峰能力 为了增加电网灵活调节的能力，消纳更多的可再生 能源电力，采取了多种政策。首先是鼓励火电进行灵活 性改造。其次是建设抽水蓄能电站，截止到2020年， 已经建成抽水蓄能电站装机容量为3149万千瓦。最后 就是在电源侧配置储能，目前在中国一些地方，已经在 电网侧配置储能，从而起到调峰作用。 2.4 积极拓宽可再生能源的应用场景 在中东部地区加大分布式能源的开发力度，鼓励开 发工商业分布式光伏、渔光互补、农光互补、林光互补、 积极开发海上风电。通过技术研发，在低风速区域、高 海拔区域、沿海滩涂地区建设风电和光伏、在废弃矿山 上建设光伏电站等。 2.5 通过电量输送，扩大可再生能源的消纳范围 在西北、华北和东北区域，建设超高压和特高压输 送通道，通过北电南送和西电东送，加大可再生能源电 第三章 高比例阶段（2018年至现在） 第一篇 中国可再生能源发展历程与成就 · 7 力向中部和东部的输送，在全国范围内加大可再生能源 的使用。 2.6 推进需求侧管理，促进可再生能源发展 通过深化推进电力需求侧管理，积极发展储能和电 能替代等关键技术，促进供应侧与用户侧大规模友好互 动，提高需求侧用电负荷曲线柔性度，促进可再生能源 多发满发，提高可再生能源的发电效率。 3. 取得的成就 截至2020年底，非水可再生能源在累计电力装机 中的比重为25.6%，发电量比重为11.3%。截至2020 年底，全国电力装机容量为22亿千瓦，风电装机2.81 亿千瓦、光伏发电装机2.53亿千瓦、生物质发电装机 2952万千瓦。2020年，全国风电发电量4665亿千瓦时， 占全部发电量的6.1%；光伏发电量2611亿千瓦时，占 全部发电量的3.4%；生物质发电量1326亿千瓦时，占 全部发电量的1.7%。 第二篇 法规政策体系 第一章 可再生能源法 进入2000年之后，中国经济发展迅速，能源消耗 快速增加，导致了能源短缺和严重的环境污染。中国已 签订了《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》， 要遵从公约和议定书的条款，逐步履行应对气候变化的 责任；同时，也需要积极应对气候变化，履行发展中大 国的责任。因此可再生能源的发展逐渐受到重视，出台《可 再生能源法》成为趋势。在国际上，德国2000年颁布了《可 再生能源法》（erneuerbare-energien-gesetz, EEG）涵 盖的要点为：(1)根据可再生能源的种类和容量及法律 规定的电网运营商所承担的购买可再生能源的义务，来 制定差异化的优于市场的、可长期执行并会定期调整的 固定电价政策；(2)保障可再生能源优先上网和并网的 权利；(3)为输电系统运营管理者提供一套详尽的针对 用户的附加费用法规，实现系统运营费用的再分配；(4) 给部分特定用户设立一个补偿方案。在借鉴德国经验的 基础上，2005年2月28日，全国人大常委会（它是中 华人民共和国最高国家权力机关——全国人民代表大会 的常设机关，在全国人大休会期间行使国家立法权）通 过了《中华人民共和国可再生能源法》（简称《可再生 能源法》），该法于2006年1月1日正式施行，2009 年修订。《可再生能源》确定了可再生能源的发展地位 和基本制度，是可再生能源发展的纲领性文件，为可再 全球范围来看，可再生能源的发展离不开具体政策支持，在过去的几十年之内，中国在学习德国、丹麦、英国、 美国等国际经验的基础上，结合中国的实际情况，制定了一套较为完整的可再生能源法规政策体系，大致包括法律、 发展规划、标准、经济激励政策、其他相关政策。具体见下表。 表2-1 各阶段中国可再生能源政策 第一阶段（2005 年以前） 第二阶段（2006-2017 年） 第三阶段（2018 年 - 现在） 法律 可再生能源法制定 可再生能源实施及修订 可再生能源法实施评估 发展规划 十五规划，九五规划 可再生能源中长期发展规划、 十一五规划、十二五规划，十三五 规划 十三五规划 标准