当前居民分布式光伏发电推广面临的问题

当前居民分布式光伏发电推广面临的问题光伏 产业是新能源产业的重要发展方向之一，光伏市场的发展对于优化我国能源结构、促进能源生产和消费革命、推动能源技术创新等方面都有重要的意义。当前光伏应用市场主要包括光伏电站和 分布式光伏发电 两种方式，其中分布式光伏发电是指装机规模较小 ( 几千瓦至数兆瓦 )、布置在用户附近的光伏发电系统，通常接入 35 千伏等级以下的电网。居民分布式光伏发电，一般是安装在居民住宅屋顶的光伏发电项目，与大规模电量输出的光伏电站相比，居民分布式光伏发电的特点是“自发自用、余量上网”，发出的电有相当部分被用户自身消纳，由此具有靠近用户、输电成本低、对电网影响小、选址灵活、应用范围广等一系列优势，是极具发展潜力的光伏应用方式，也是我国着力推广的未来电力生产方式之一。随着近年来光伏产业技术水平的不断提高、应用成本的明显下降，尤其是自 2013 年 7 月国务院颁布《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》 ( 国发〔 2013〕 24 号 )以来，价格、财政、税收等一系列利好政策陆续出台，我国居民分布式光伏发电已经具备了大规模发展的可能。然而在具体实践中，目前居民分布式光伏发电的推广也还面临着一系列的障碍，尽管它们更多表现为实际操作过程中的一些细节问题，却切实阻碍着将我国居民分布式光伏发电大规模应用的“可能”转为“现实”。居民分布式光伏发电的大规模推广，根本上要解决两大难题。一是“经济性差”，即目前的居民分布式光伏发电必须得到相关的财政补贴才能保证其有一定的经济回报率；二是“独立性差”，即居民分布式光伏发电不是完全独立的自发自用系统，它必须联上电网才能实现其全部的发电效益和经济收益。因此，“如何保证合适的经济回报率、如何方便地联上电网”是当前居民分布式光伏发电能否得以快速发展的关键。围绕“经济性差”和“独立性差”，可将当前居民分布式光伏发电所遇到的突出问题分为以下几类：——电网企业激励不相容，缺乏积极性，能源主管部门监管乏力，“并网难”成为最重要的制约因素之一按照目前的政策，“对于个人利用住宅建设的分布式光伏发电项目，由电网企业直接受理并网申请后代个人向当地能源主管部门办理项目备案，并及时开展相关并网服务”。与此同时，“电网企业根据分布式光伏项目发电量和国家确定的补贴标准，按电费结算周期及时向个人支付补贴资金”。换言之，无论是备案、并网还是拿钱，分布式光伏项目的居民都是同电网企业在打交道，是电网企业代居民向政府主管部门备案、开展并网服务，同时将相关的财政补贴和卖电收入发放到居民手中。因此，在很大程度上电网企业的态度和行为决定着目前居民分布式光伏发电能否得到快速发展。然而在现行的制度安排下，电网企业成为了唯一一个没有任何直接好处、却要付出额外成本的主体。在居民分布式光伏发电推广的过程中，各级政府实现了能源结构清洁化等政策目标、光伏设备生产企业销售了产品、专业化应用企业看到了商机、具体用户拿到了补贴，但是电网企业不仅要接纳随机性、间歇性较强的光伏发电的电量，给电网运行的管理和调度增加额外的负担；还要承担并网所带来的一系列成本，包括制定接入系统方案、更换电表、线路接入、并网验收和调试等费用。尽管国务院在《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》 ( 国发〔 2013〕 24 号 ) 文件中，提出要将分布式光伏发电量作为电网企业业绩考核指标，国家能源局也强调其派出机构要加强对电网企业的监管。但是在项目具体落实的过程中，电网企业事实上具有很大空间的自由裁量权。在现有激励安排下，对这种只能给自身带来负担和麻烦的居民分布式光伏发电项目，地方电网企业多半会采取能拖则拖的方式。现实的情况也正是如此，虽然根据相关法律和政策的要求，电网公司对于居民分布式光伏发电项目的申请应该是直接接受、不能拒绝的，国家电网公司《关于做好分布式光伏发电并网服务工作的意见》中还明确规定了办理并网流程的具体时限。然而根据实际情况，不少地方电网企业在接受申请时根本不会开具回执，没有了起始时间，就使得相关时限的严格规定成为一纸空文。此外，一些地方电网企业还以各种借口对项目申请进行推诿和拖延，例如有要求物业同意的、要求小区业委会同意的、要求城管同意的、要求住建局备案同意的，等等。尽管电网企业对于居民分布式光伏发电项目的相关并网要求具有一定的合理性，然而在现有激励扭曲的环境下，这些并网前提条件更多时候是被地方电网企业当作拖延手段在使用，它使得相当多的居民分布式光伏发电项目陷入遥遥无期的等待或进退不得的僵局。综上所述，电网企业在当前居民分布式光伏发电推广中扮演着事实上的最重要角色，但同时它又最缺乏积极性，因此“并网难”已经成为了制约当前我国居民分布式光伏发电快速发展的最关键因素之一。——建设条件限制过多，相关法律、金融等支持政策缺失，对相关企业支持不足除了备案流程不规范、并网难的问题外，居民分布式光伏发电项目还面临着建设难的问题。首先，居民分布式光伏项目的施工单位被要求同时具有电力设施许可证、建筑施工许可证和安全生产许可证，一个企业要获得电力设施许可证通常最少要有 1000 万元的注册资金，能够同时拥有上述跨行业三证的企业并不多。对光伏项目施工单位的三证要求，如果对于大规模的光伏电站而言具有一定的合理性，那么对于只有几千瓦规模的居民分布式光伏项目而言，就过于苛刻了。在现实的情况中，大多数居民分布式光伏项目的施工单位资质达不到这个要求，它由此也经常成为了电网企业拒绝居民分布式光伏项目的一个借口。其次，居民住宅尤其是高层住宅的屋顶产权关系不清，相关法律的缺失导致各方 ( 业主、物业公司、业委会等 ) 的权责界定相当模糊。在现实的情况下，物业公司经常采取“多一事不如少一事”的消极态度，并不鼓励管辖范围内的居民兴建分布式光伏发电项目，甚至采取各种手段加以阻扰。一个典型的例子是苏州有一个非常有意愿安装分布式光伏的高层顶楼用户，但物业公司就要求其必须得到该 38 层楼每一户居民同意安装的签字，最终使得该项目不得不停止。再次，由于居民分布式光伏发电项目规模小、条件复杂、情况各异，所以目前更多是专业化的小公司 ( 包括一些新兴的创业型企业 ) 在此领域开展相关的业务、探索可行的商业化模式。然而就目前出台的各种政策来看，政府对于这些专业化企业并未给予足够的关注和帮助，而这些更具创新力和活力的小企业生存处境的艰难也反过来影响了居民分布式光伏发电的有效推广。——补贴政策执行难到位，政策稳定性和可预期性差对于居民分布式光伏发电，尽管国家已有明确的补贴政策，不少地方政府也出台了各自的补贴政策，然而这些补贴政策在实际执行的过程中常常由于部门协调不畅、手续繁杂、监管不力等原因，执行难以到位。例如居民在领取发电补贴和售电收入时，被电网企业要求必须到税务局开相应的发票；按照国家税务局的规定，只有注册公司或个体户才可以开发票；再根据工商局的规定，要想成为能够售电的公司或个体户，必须要有供电业务许可证；但是能源局又要求，供电业务许可证是不能发给居民个人的，由此从事分布式光伏发电的居民要想拿到财政补贴和售电收入，就陷入了一个事实上的死循环。虽然上述问题最终由国家税务总局刚刚出台“居民并网卖电发票由电网代开”的规定而得到解决。然而，也仍存在光伏补贴和上网电费被扣税的问题。目前电网支付给居民的发电补贴和售电收入，均被扣除了 17%的增值税。然而根据税务总局的《关于中央财政补贴有关问题的公告》 ( 国税〔 2013〕 3 号 ) ：“纳税人取得中央财政补贴不属于增值税应税收入，不征收增值税”，以及财政部的《关于光伏发电增值税政策的通知》 ( 财税〔 2013〕 66 号 ) ：“对纳税人销售自产的利用太阳能生产的电力产品，实行增值税即征即退 50%的政策”，居民分布式光伏发电所得的补贴应该不交增值税、售电收入则缴纳 8.5%的增值税。地方电网公司对此的解释是，财政部在向电网转付补贴，已经扣除了 17%的增值税。本来居民分布式光伏项目的经济性就比较差，相关补贴和税收政策的执行不到位更进一步打击了居民用户的积极性。此外，一些地方或者是积极性不够，迟迟难以颁布鼓励分布式光伏发电的地方配套文件；或者是相关政策出台过于随意，政策稳定性差、选择性过强 ( 如过于强调使用本地产品、过于注重规模或大企业 ) ，不利于当地光伏市场的健康发展。