全国碳市场（发电行业）交易风险及防范-中电联.pdf

全国碳市场（发电行业）交易风险及防范❶ 按照国家要求,发电行业率先进入全国碳市场。随着发电企业 碳排放权交易量显著提升,碳交易风险加大。基于防范碳交易风险 工作实际需要,中电联组织开展了全国碳市场(发电行业)交易风 险及防范调研,通过深入了解政府主管部门、登记结算及交易机 构、控排企业、金融监管机构、第三方机构等不同相关方碳交易风 险及防控措施情况,总结了风险防范管理经验。针对全国碳市场不 同主体风险管理需求,提出了建立健全法规制度、开展碳市场运行 测试、完善市场监督机制、建立市场价格保护机制、完善信息公开 和披露机制、严格实施市场违规惩罚制度、研究出台风险防范指南 等风险防范建议,为构建全国碳市场风险管理机制提供了决策和技 术支撑。 一、全球碳市场发电企业交易风险及防范基本情况 (一)碳交易风险分类及评价 风险是指某种危险事件发生的可能性与其产生的后果的组合。考虑 到碳交易的特殊性、市场的差异性、价格的不确定性以及项目的跨期性 222 ❶中电联2020年重大调研课题 等特点,主要划分为:政策风险、市场风险、操作风险、信用风险、流 动性风险和项目风险和其他可能风险。为了降低碳交易风险事件发生可 能性或者减少损失,需进行风险识别与评估,并提出有效的防控手段。 (二)国际典型碳市场风险及防范经验 调研组先后与欧盟气候行动总司、欧盟能源总司、欧电联等国际机 构就碳市场建设与风险防范、电力企业应对策略等方面进行了调研和交 流,对国际碳市场建设和风范防范经验教训做了系统梳理。 欧盟排放交易体系(EU - ETS)是世界上目前最为成熟的碳交易体 系,其覆盖面广,涉及行业多,体系设计科学合理,内部管理机制与外 部监督机制运行良好,对管理主体、管制对象、审核流程和配额分配等 都有着详细规定。不仅从立法层面对碳交易进行了约束,还制定了《拍 卖规定》,将能源市场也纳入法律管制框架之下,建立了以法律为保障 的风险防控机制。欧盟有着十分全面的风险防控机制,在多年的探索 中,欧盟制定了以风险监控为核心的风险防控体系,并针对各种可能出 现的风险制定了紧急预案。 区域温室气体倡议(RGGI)是美国首个以市场为基础的强制性温 室气体减排计划。 RGGI将拍卖和二级市场的监管委托给了独立的市场 监管者— — — Potomac Economics。在市场运行过程中,针对已发生或可能 发生的风险, RGGI提出下列防范措施:配额跟踪系统、成本控制储备、 排放控制储备、起拍价/拍卖底价、抵消配额。 西部气候行动(WCI)于2007年成立,当前覆盖加州和魁北克省、 新斯科舍省。与RGGI类似,该市场也采用“季度拍卖+二级市场”的 形式获取配额。在市场运行过程中, RGGI提出下列防范措施:履约工 具跟踪系统服务、起拍价/拍卖底价、配额价格控制储备、梯级保护价 格和价格天花板。 322 (三)国内典型碳市场风险及防范经验 上海碳市场高度重视碳市场交易风险防范及管理工作。在制度建设 和在组织体系上,通过规范流程、建立规章制度、设立防控部门等方式 对交易所的交易业务、流程等进行全面风险管理并监管。同时,开展多 种形式的能力建设,进行风险培训。遵守市场化管理的原则,不进行不 合理干预,积极研究市场异动,维护市场平稳健康发展。 湖北碳市场按照政府引导、市场运作的原则,构建开放、公平、透 明、完善的市场体系,维护市场秩序,依法制定规则,丰富市场主体, 降低市场风险,建立多层次的风险防控体系,防范各类市场风险。同 时,为防范核查风险,把控全过程各风险点,将风险控制工作做在前 面,做到事前充分筹备、事中及时协调、事后梳理总结。 二、全国碳市场建设发电企业风险预判 (一)全国碳市场风险影响因子、传导路径及全流程风险分析 风险影响因子:全国碳市场初期交易中可能存在的风险类型、风险 影响因子及影响程度如表1所示。除此外,试点市场向全国碳市场过渡 过程也可能存在风险。 表1 风险影响因子及影响评估表 风险类型风险影响因子影响程度 政策风险 覆盖范围、配额分配方法、 MRV规则、交易规则、抵消机制、履约规则强 市场风险 监管不到位、恶意操纵、信息披露问题、重大突发事件中 操作风险 内部管理制度、人为误操作、系统故障、工作程序和内控不当弱 422 续表 信用风险 数据泄露、虚假报告或篡改数据、交易对手方违约、交易体系或监管体制漏洞中 流动性风险 企业惜售、恶意囤积、参与者单一、市场信息透明度、市场主体性质强 项目风险 CCER产出量不及预期或不符合抵消规则弱 其他风险 账号安全风险、交易结算系统硬件风险、战争、疫情等不可抗力风险中 风险传导路径:风险传导一般遵循由风险源出发,经由传导载体传 递到不同节点,最终作用于风险接受者的机理(见图1)。实际上风险传 导可能非线性的,而是反复循环作用。不同的风险类型,其传导路径也 均存在较大差异。风险源头可能来自市场内部,也可能来自市场外部。 风险的传递节点很可能也是风险接受者。 风 险 源 节点 传导载体 外界风险 风 险 接 收 者 图1 风险传导机理及路径 关键环节风险分析:理论上,对于发电企业参与碳交易而言,关键 环节主要有:温室气体排放报告与核查、开户及账户管理、配额及资金 管理、碳排放交易、履约管理。 (二)现阶段全国碳市场监督及防控机制 全国碳市场监管主要目的在于维护市场秩序,其监督保障机制有: 522 统一的碳排放权交易系统、统一的注册登记系统、碳排放监测、报告与 核查制度、重点排放单位碳排放数据报送系统。为了规避可能存在的风 险,全国碳市场从配额总量设定与分配方案、碳排放核查系统、构建碳 市场配套服务体系等方面加强风险防控。 三、发电行业交易风险应对策略 (一)发电行业全国碳市场交易风险防范应对准备情况 发电行业积极贯彻国家温室气体减排工作部署,积极配合全国碳市 场建设工作。中电联对各主要发电集团调研情况梳理总结如下。 制度建设情况:制定一系列的管理规章制度,明确温室气体统计、 自愿减排项目开发、配额交易及履约具体流程,从流程、资金、操作等 环节入手,保障合规性和及时性,形成各自的统一完善的碳排放管理 体系。 组织体系情况:根据相应的管理架构分别构建了相应的碳排放管理 体系,例如,中国华能确定了“集团公司、产业公司/区域公司、基层 企业”的三级管理架构;中国大唐集团有限公司实行归口管理+专业公 司的“三级架构二级管理”的模式;中国华电集团有限公司形成了自上 而下的三级管理体系;国家能源投资集团有限责任公司建立集团公司— 子分公司—基层企业三级管控体系;国家电投形成了集团公司统一领导 协调推进、二三级单位贯彻执行、碳资产公司专业化支持的分级管理 体系。 能力建设情况:多批次开展针对不同需求的碳市场能力建设活动, 围绕碳市场背景和国家政策、集团公司制度、监测计划制订与执行、排 放报告编制、中国经核证减排量(CCER)开发、配额交易和清缴履约 等,全面提升碳排放工作的业务素质和能力水平。 622 (二)发电企业参与试点碳市场交易遇到的风险及应对情况 政策风险:各主要发电集团一方面积极跟踪政策及市场变化,另一 方面积极发挥信息化优势,配额缺口预判,制定交易策略与交易计划, 采用合理金融手段,最大程度规避政策风险。 市场风险:国内碳交易试点普遍存在交易高度集中的现象,主要是 由政策不完善、市场主体对碳交易认识不足、信息不对称等多种因素造 成的。总体来看,交易以政府为主导,企业参与并不积极,透明度较 低,配额流动性差,尚无法通过有效的二级市场交易及时发现真实的市 场价格和减排成本。这在一定程度上给控排企业带来了高成本履约的风 险。各主要发电集团纷纷从源头抓起,灵活决策,提前安排交易,提前 储备,尽早分批交易、分批采购及浮动交易,避免集中交易,或出售部 分盈余配额,切实防范交易风险;积极对接配额盈余企业,拓宽采购渠 道,避免流动性不足和价格风险;同时运用多种碳金融手段,盘活碳 资产。 操作风险:在试点碳市场运行期间,操作风险主要是指因行情系 统、下单系统等出现技术故障或者投资者自身操作失误,而导致意外损 失的风险。各集团管控操作风险主要采用两种模式:建立标准化的策略 报批—资金申报—下单流程体系,责任到人,制订考核措施与交易策 略,建立风控措施,加强能力建设,熟悉规则,建立双岗校核制度;发 挥集团化优势,对账户统一管理,避免单人交易,多人在场,确保交易 指令无误。 履约风险:此风险是在试点碳交易阶段面临的最大风险。试点对未 如期按规定完成履约的企业进行处罚,这将对企业的经济利益和社会形 象带来影响,对企业的商业信用造成打击。各集团在明确履约提示的同 时,提前启动交易方案,督促交易,并委派专员指导完成履约;另一方 722 面积极开展托管、回购、抵押融资等业务,约定具体返还时间,降低履 约风险。 四、有关建议 (一)政府顶层设计层面 一是建立健全法规制度。建立并完善碳价调控机制、交易机制、履 约机制中政府调控相关的法律制度,为政府依法管控碳市场提供法律依 据是当务之急。二是开展碳市场运行测试。应尽快开展测试运行,检验 交易技术支持系统功能的全面性、安全性和稳定性,同时可发现各类风 险隐患,检验市场监管和风险防控能力。三是完善市场监督机制。为了 针对性地防控全国碳市场可能面临的政策风险、市场风险等,完善市场 监督机制,设定专业、独立的第三方机构,对关键环节进行监督,对存 在的争议进行仲裁,以确保公平公正。四是建立市场价格保护机制。在 充分研究评估不同行业及全行业边际减排成本的基础上,制定碳市场价 格合理参考区域,并对市场价格波动的上下限进行设定,避免市场交易 价格受市场恶意操纵或监管疏漏导致的市场风险。五是完善信息公开和 披露机制。加强市场关键信息公开披露管理,尤其是线下交易的关键信 息,有利于市场交易规模和合理价格的发现、市场主体交易策略的制 定,提高市场的活跃度,提振市场信心,降低交易风险。六是严格实施 市场违规惩罚制度。碳市场初期,建议主管部门要建立全面合理的惩罚 机制,对于违规现象,严格依据制度给予处罚。七是研究出台风险防范 指南。建议国家研究出台全国碳市场交易工作风险防范指南,对企业提 出指导性意见,指导企业建立内部风险防范体系。八是加强碳交易风险 防控培训。建议在模拟交易期,开展交易培训,加强风险防控教育,提 高风险防范意识和工作技能。九是加强碳市场的社会宣传。加强社会宣 822 传,缓冲其他市场同碳市场之间的风险传递,促进市场的健康发展。 (二)市场参与方层面 行业协会:应充分发挥协会影响力,倡导企业规范自律,积极向政 府反映企业与行业的诉求;同时积极参与全国碳市场的建设,促进全国 碳市场平稳健康发展;宣传电力行业节能减排,开展碳市场能力建设活 动,努力提高企业交易风险及防范能力。 注册登记机构、交易机构:注册登记机构、交易机构是碳交易管理 部门监管市场的协助方,市场主管部门政策变动、履约期限推迟等因素 均会转变为上述机构的风险,市场主体不活跃、信息不透明也会转变为 风险。因此,提前研判评估潜在风险,建立科学的风险管控制度和应急 预案,从管理和技术上防范风险是其亟待开展的工作。 控排企业、个人、金融机构:控排企业、个人和金融机构是市场主 体。对于控排企业、金融机构而言,通过行业自律,建立风险管控制 度,设置风险管控岗位,严格工作流程,过程监督防范风险均是必要 的。对于个人而言,面临更多的是市场风险、操作风险和流动性风险, 需加强能力建设,谨慎合规操作、科学合理预期。 第三方中介机构:核查机构、咨询公司、会计师事务所、律师事务 所等是碳市场中的第三方中介机构。它们面临的更多是信用风险、项目 风险及其他不可预期风险,建议第三方中介机构建立严格的内控制度, 对员工、工作流程、项目信息等进行充分深入地评估,并适当利用保险 工具进行风险对冲。 课题组长 王志轩 主要成员 潘荔 张晶杰 朱德臣 杨帆 郭慧东 雷雨蔚 秦亚琦 922 王霂晗 协作单位 中国华能集团有限公司 中国大唐集团有限公司 中国华电集团有限公司 国家能源投资集团有限责任公司 国家电力投资集团有限公司 广东省能源集团有限公司 深圳能源集团股份有限公司 申能股份有限公司 湖北碳排放权交易中心 上海环境能源交易所股份有限公司 032