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基于自然解决方案框架的 农产品可持续消费区域实践与发展路径研究 政策建议 本报告与以下 机构合作完成 世界自然基金会 世界自然基金会（WWF）是在全球享有盛誉的、 最大的独立性非政府环境保护组织之一。WWF 在全世界超过100个国家和地区设有办公室， 拥有 6000 多名全职员工，以及超过 500 万名志 愿者。WWF的使命是遏止地球自然环境的恶化， 通过保护世界生物多样性、确保可再生自然资 源的可持续利用、推动降低污染和减少浪费性 消费的行动，创造人类与自然和谐相处的美好 未来。WWF 致力于保护世界生物多样性及生物 的生存环境，所有的努力都是在减少人类对这 些生物及其生存环境的影响。作为第一个受中 国中央政府邀请来华开展保护工作的国际非政 府组织，WWF在中国的工作始于1980年的大 熊猫及其栖息地保护，40 年间的保护项目已覆 盖物种、淡水、海洋、森林、气候变化、食物 等九大领域。 中国-东盟环境保护合作中心 2003年，中国与东盟国家领导人在第七次中国— 东盟领导人会议上签署了《中国—东盟面向和 平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言》，强调加 强环境、教育、文化等领域合作。2007 年，中 方在第十一次中国—东盟领导人会议上提议成 立中国—东盟环保合作中心 （CAEC） 并制订合 作战略。2010 年，原中国环境保护部成立了中 国 - 东盟环境保护合作中心（CAEC），具体组 织中国—东盟合作框架下的环境保护合作事务。 此后，双方共同制定并通过了《中国—东盟环 境保护合作战略》和行动计划，以指导开展具 体合作内容。2021年，双方共同通过了《中国— 东盟环境合作战略及行动框架2021-2025》， 其中应对气候变化与空气质量改善、生物多样 性保护与生态系统管理是重点战略合作方向。 生态环境部对外合作与交流中心 生态环境部对外合作与交流中心 （ FECO）是生 态环境部直属事业单位，于 2019 年 1 月，由原 环境保护部环境保护对外合作中心（环境保护 部环境公约履约技术中心）和原中国 - 东盟环境 保护合作中心（中国 - 上海合作组织环境保护合 作中心、澜沧江 - 湄公河环境合作中心）整合组 建，在政策研究、国际公约履约、区域及双多 边合作、产业技术交流以及能力建设等领域为 生态环境部开展国际合作提供支持与服务，是 中国生态环境保护对外合作与交流的重要平台。 中心重点工作之一是承担中国 - 东盟、澜沧江 - 湄公河等多个重点区域环境合作机制运行职责， 并作为中方实施机构推动《中国 - 东盟环境合作 战略及行动框架》《澜沧江-湄公河环境合作 战略》等区域合作战略落实，开展政策研究是 其主要职责之一，其中包括生态环境国际合作、 国际生态环境治理和环境与贸易政策，以及涉 外生态环境风险防范研究。 版权声明 本报告版权仅为世界自然基金会（瑞士）北京代表处，生态环境部 对外合作与交流中心 / 中国 - 东盟环境保护合作中心所有。未经我 方书面许可，任何机构或个人不得翻版、复制、发表、引用或再次 分发他人等任何形式侵犯本机构版权。如征得本机构同意进行引用、 刊发的，需在允许的范围内使用，并注明出处，且不得对本报告进 行任何有悖原意的引用、删节和修改。 免责条款 本报告部分内容来自公开分享案例，并基于可获得最佳信息编制， 力求报告内容客观、公正，但对报告内容的准确性及完整性不做任 何保证。本报告所载的观点、结论和建议仅供学术参考，任何内容 均不作为商业建议。对依据或者使用本报告所含信息造成的一切后 果，本机构及作者均不承担任何法律责任。 封面照片 / 封底照片 ：© Aaron Gekoski / WWF-US © WWF-Malaysia / Mazidi Abd Ghani 目 录 执行摘要 1.棕榈油可持续消费现状及项目意义 2.棕榈油供应链背景 2.1 棕榈油的生产种植 2.2 油棕榈种植的环境、社会和经济挑战 2.3 棕榈油贸易情况 2.4 棕榈油的终端消费模式 3.基于自然的解决方案助力棕榈油行业 可持续发展案例 3.1 政府通过政策标准与财政支持推动 棕榈油可持续发展 3.2 企业在生产经营活动中自觉践行 NbS 与 可持续理念 3.3 金融机构发行特定金融产品与融资政策 助力可持续棕榈油行业发展 3.4 国际组织助力提升社区包容性 与生产科学性 4.基于自然解决方案的中国-东盟 可持续棕榈油发展路径建议 4.1 政府引领，指导可持续棕榈油生产、 贸易与消费 4.2 企业作为行业发展主体，自觉践行 NbS 与可持续生产理念 4.3 金融机构支持 NbS，实现经济发展与 生态自然的 双赢局面 4.4 国际组织与研究机构等助力提升小农 生计多样性、生产科学性、社区包容性 5.讨论 参考文献 02 04 05 04 05 06 09 10 13 15 16 22 22 24 25 24 28 29 01 执行摘要 农产品可持续消费问题正引起全世界范围内 的广泛关注和高度重视。以世界上生产、消费和 交易量最多的植物油——棕榈油为例，自1980 年以来，全球油棕种植土地面积从 400 万公顷扩 大为1900万公顷，通过毁林等不可持续的棕榈 油行业发展带来了森林退化、生物多样性丧失、 气候变化加剧等环境问题以及一系列社会和经济 挑战。为此，全球主要的棕榈油生产与消费国家 已陆续出台政策，并加强多重措施手段推动棕榈 油行业的可持续生产与消费。 2022年，俄乌冲突、疫情冲击、通货膨胀 等因素叠加，导致全球能源价格暴涨，世界经济 复苏与能源转型不确定性增加，催化各国能源独 立、发展生物柴油（棕榈油可为原材料之一）等 非化石能源。此外，在全球经济滞涨的大背景下， 俄乌冲突带来的农产品价格大幅上涨及国际贸易 干扰持续外溢，又导致棕榈油等植物油面临出口 限制、劳动力不足、价格攀升、供应紧缺等压力。 棕榈油的主要生产国家（印度尼西亚和马来西亚） 对棕榈油出口与贸易采取了不同的策略与行动， 对全球棕榈油供应链可持续发展产生深远影响。 棕榈油行业可持续生产与消费的实现路径中 包含多重要素，不同的工具和方法相互联动发挥 作用。基于自然的解决方案（NbS）强调通过保护、 可持续管理和修复自然或人工生态系统，从而有 效和适应性地应对社会挑战、并为人类福祉和生 物多样性带来益处。从棕榈油行业可持续发展的 角度而言，NbS既能为种植生产端可持续转型 提供更为直接的具体实践操作指导，也能有效补 充可持续棕榈油消费和贸易端的标准与引导。 因此，在NbS框架和原则下，展开对以可 持续棕榈油为代表的农产品可持续消费实践与发 展路径研究，特别是在中国作为重要的棕榈油进 口和消费国家、东盟国家作为重要的棕榈油生产 和出口国家的背景下，从区域实践的角度开展相 关研究，对落实2030年可持续发展议程“负责 任消费和生产”目标具有十分重要的现实意义。 基于上述背景，该报告在NbS的原则和框 架下，分析东盟国家棕榈油供应链生产、种植、 贸易的现状，识别梳理政府、企业、金融机构、 国际组织等棕榈油供应链利益相关方采用NbS 等手段推动可持续棕榈油生产和消费的实践案 例，促进棕榈油行业可持续发展良好实践分享和 交流，分析中国与东盟棕榈油主产区基于NbS 框架下在可持续生产与消费领域的合作潜力，探 讨构建NbS可持续棕榈油全球供应链面临挑战 及发展路径。 为促进棕榈油行业可持续发展，挖掘基于自 然解决方案的中国 - 东盟可持续棕榈油生产与消 费，报告建议：1. 政府引领可持续棕榈油生产、 贸易与消费，其中生产国政府应完善相关政策与 标准并严格监督、引导生产企业践行NbS理念、 扶植小农户、促进科学技术提升产量，进口国政 府应严格供应链管理、引导企业践行NbS理念、 助力区域标准一体化等；2.企业作为供应链主体， 通过可持续棕榈油种植与加工技术创新、标准认 证、信息追踪与披露等从多方面自觉践行NbS 与可持续生产理念；3. 金融机构与社会资本加强 支持NbS，开发更多金融工具推动企业NbS实 践转型，实现经济发展与生态保护双赢；4. 国际 组织与研究机构等可结合自身优势助力提升社区 包容性与生产科学性，促进小农生计多样化选择。 1、棕榈油可持续消费 现状及项目意义 03 02 基于自然解决方案框架的农产品可持续消费区域实践与发展路径研究政策建议 棕榈油可持续消费现状及 项目意义 农产品可持续消费问题正引起全世界范围内 的广泛关注和高度重视，其中以棕榈油相关产品 为主要代表。棕榈油是世界上生产、消费和交易 最多的植物油，与人们的生产生活息息相关。超 市里一半的货架商品都含有棕榈油，数百万人依 靠种植棕榈油作为主要收入来源，更是许多东南 亚国家的巨大经济增长力。中国是植物油消费大 国，棕榈油及其衍生品也被广泛应用于食品及日 化产品中。然而，为满足全球快速增长的棕榈油 需求，油棕种植面积不断扩张并带来毁林等不可 持续的生产种植模式，引发森林退化、生物多样 性丧失、气候变化加剧等环境问题与土地冲突等 社会经济挑战。 根据联合国粮食与农业组织，农产品行业可 持续发展的关键原则包括：提高资源使用效率； 采取直接行动保护和加强自然资源；保护改善社 区生计、平等和福利；提高人民、社区和生态系 统的抗灾能力；需要负责和有效的治理机制。目 前棕榈油行业的可持续生产与消费的实现路径中 包含多重要素，有不同的工具和方法相互联动发 挥作用。比如主要通过对棕榈油原料及相关下游 产品的可持续认证、可追溯体系建立、生产者及 小农户能力建设、辖区综合管理等方式。其中上 下游的衔接，如何利用市场化的工具应用和信息 传递，并以此引导消费者的消费行为，从而推动 和倒逼行业整体实现可持续转型，是带动整体提 升的关键要点之一。 基于自然的解决方案（NbS）旨在强调通过 保护、可持续管理和修复自然或人工生态系统， 有效和适应性地应对社会挑战、并为人类福祉和 生物多样性带来益处的行动。对棕榈油可持续供 应链而言，NbS既能为种植生产端可持续转型 提供更直接的具体实践操作指导，也能有效补充 棕榈油消费和贸易端可持续发展的相关标准，推 动需形成国际统一的可持续棕榈油标准（包括认 证与NbS等多项切实有效的可持续棕榈油路径 与实践标准）。 因此，在NbS的框架和原则下，展开对以 可持续棕榈油为代表的农产品可持续消费实践与 发展路径研究，特别是在中国作为重要的棕榈油 进口和消费国家，东盟国家是重要的棕榈油出口 国的前提下，从区域实践的角度开展相关研究， 对落实和贡献2030年可持续发展议程“负责任 消费和生产”目标具有十分重要的现实意义。基 于上述研究背景和意义，本研究旨在实现以下两 个主要目的： 第一，从NbS的原则和框架下，分析东盟 国家棕榈油供应链消费、生产、贸易、种植模式 的现状，梳理并识别可持续棕榈油生产和消费实 践案例，促进棕榈油行业可持续发展最佳实践分 享和交流。 第二，根据中国棕榈油供应链的区域协调特 点，分析中国与东盟国家棕榈油主产区及未来潜 力发展地区在NbS框架下可持续生产与消费领 域的合作潜力，挖掘NbS可持续棕榈油生产与 消费实践案例和面临挑战，探讨构建NbS可持 续棕榈油全球供应链面临挑战及发展路径。 2、棕榈油供应链背景 1、 05 04 基于自然解决方案框架的农产品可持续消费区域实践与发展路径研究政策建议 来自规模更大、企业化运作的种植园 3 。以马来 西亚为例，截止到2017年底，马来西亚棕榈树 有61％归私有棕榈园，16.9％棕榈树由小农户 持有，16.1％由三家大企业集团持有，约6％棕 榈园由州或政府机构持有。马来西亚棕榈树的集 中度相对较低，大型的油脂种植、压榨集团公司 只有三家；绝大部分为以私人棕榈园的形式存在， 散户种植面积相对分散。从近三十年的持有占比 情况看，马来西亚小农散户持有棕榈树的面积占 比大幅提高，尤其是从2004年以后，占比一度 由 9％上升到目前的接近 17％。这一现象的主要 原因是2004年以来棕榈油需求旺盛，价格持续 维持高位，棕榈树的种植收益要远远高于其他作 物，导致马来西亚农户选择转种棕榈树，从而使 散户占比增加的速度大幅提高。 小农户生产模式的壮大为棕榈油的可持续生 产带来诸多挑战。由于缺乏生产知识和农用物资， 小农生产的棕榈鲜果串土地单产往往只有大型种 植园的一半，导致小农更倾向于通过毁林开荒、 1 World Agricultural Production World Palm Oil Production 2020/2021 2 棕榈油十一问，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_4868547 3 张子竹（2021）为什么可持续认证让棕榈油变贵，生产者却没有得利？ 4 Barthel, M., Jennings, S., Schreiber, W., Sheane, R., Royston, S., Fry J., Khor, Y.L.and MdGill, J. (2018) Study on the environmental impactof palm oil consumption and on existing sustainability standards. 5 Voora,V., Larrea,C., Bermudez, S. and Baliño,S. (2019), Global Market Report: Palm Oil. 6 数据来源：https://www.statista.com 7 全球生物柴油政策梳理与产能展望 扩大种植面积来增加产量，不断造成泥炭地碳汇 损失和生境破坏。因此，对小农户生产模式的关 注也日趋增加。 2.2 油棕榈种植的环境、社会 和经济挑战 为满足消耗需求，棕榈油产量增长主要通过 扩大种植面积实现。自1980年以来，全球棕榈 种植土地增加了近五倍，从400万公顷扩大为 1900万公顷。棕榈种植区域不可持续的扩张带 来了系列环境、社会和经济问题。 扩大棕榈的种植引发森林退化、生物多样性 丧失、气候变化加剧等 环境问题。 由于油棕榈只 生长在热带地区，种植区的开发往往通过清除和 烧毁热带雨林，释放大量温室气体，加剧气候变 化影响。遥感数据表明，东南亚约45%的油棕 种植园在1989年前曾为森林地区。据估计，印 度尼西亚油棕榈种植扩张造成约 11% 到 16% 的 毁林。同时，牺牲森林也意味着生物栖息地的破 坏和生物多样性的丧失，油棕榈种植园内生物多 样性只占森林中的一小部分。例如，有记录的马 来西亚某森林30年前存有73%-75%的原始森 林鸟类，但棕榈油种植园中仅有 28-32% 原始森 林物种 4 。 棕榈油对 社会和经济 造成复杂矛盾的影响。 一方面，油棕种植为小农户提供了基本生计，提 高了农村居民收入，支持了农村和国家整体经济 和社会发展。另一方面，油棕榈种植园的大规模 发展还导致公司、政府和社区之间关于土地保有 权和使用权的社会冲突，以及强迫劳动和使用童 工等侵犯人权行为。此外，主要进口国贸易政策 图 2-1 2020 年棕榈油生产情况 1 近年来，东南亚国家棕榈油产量持续稳定 增长。根据美国农业部外国农业服务局数据产品 评估处，印度尼西亚、马来西亚、泰国是全球三 大棕榈油生产国，均位于东南亚地区，三国生产 的棕榈油占世界棕榈油总产量的88％左右（图 2-1）。印度尼西亚是全球第一大棕榈油生产国， 近年来印度尼西亚棕榈油产量不断上升，2020 年达到 4350 万吨，占全球总产量的 60%。马来 西亚是仅次于印度尼西亚的棕榈油产国，2020 年马来西亚棕榈油产量达1780万吨，占全球总 产量的24%，比前几年有所下降。泰国虽是第 三大生产国，但棕榈油产量与印度尼西亚和马来 西亚差距较大，2020年棕榈油产量为284.5万吨， 约占全球总产量的 4%。 棕榈油生产属于劳动密集型产业，在印度尼 西亚和马来西亚，有450万人靠棕榈油产业谋生。 仅在印度尼西亚，就有2500万人间接依赖棕榈 油生产维持生计 2 。全球约 40% 的棕榈油是由种 植面积小于50公顷的小农生产的，其余则主要 2.1 棕榈油的生产种植 的改变，如提高关税或征收反补贴税等涉及生物柴 油的不公平贸易做法，将对行业产生重大影响 5 。 2.3 棕榈油贸易情况 棕榈油的生产主要集中在热带地区国家，但 棕榈油消费遍布全球。2020 至 2021 年度，全球 棕榈油进口量达49.77亿吨，出口规模达51.04 亿吨 6 。在全球棕榈油出口方面，印度尼西亚和 马来西亚是最主要的出口方，两国合计出口量占 全球市场的约90%，其中仅印度尼西亚一个国 家就占据了全球棕榈油出口贸易的一半以上。在 棕榈油进口方面，印度、中国、欧盟、巴基斯坦、 孟加拉和美国是世界上主要的棕榈油进口国家， 约占全球棕榈油进口的 60%。 中国棕榈油种植极少，仅海南省有部分观赏 用种植，供给基本依赖进口。据美国农业部数据 显示，2019年中国棕榈油进口量为720万吨， 成为继印度、欧盟后全球第三大棕榈油进口地区， 进口量约占全球 13.8%。我国的棕榈油主要从印 度尼西亚和马来西亚进口，2020年中国从这两 个国家进口的棕榈油金额占中国棕榈油进口规模 的 99.7%。 近年来，欧盟的可再生能源政策导致欧盟 大幅进口棕榈油以提高生物燃油占比。欧盟是世 界第一大生物柴油需求国，也是第一大生产国。 2020年欧盟生物柴油消费占世界总生物柴油消 费的 50% 以上 7 。欧盟近 3/4 的棕榈油进口来自 这印度尼西亚、马来、泰国。2017欧盟从非欧 盟国家共进口约 465 万吨棕榈油，其中从这三个 国家进口的棕榈油近一半用于生物柴油生产，每 年达 20 亿欧元（约合 22.59 亿美元）。 棕榈油供应链背景2、 07 06 基于自然解决方案框架的农产品可持续消费区域实践与发展路径研究政策建议 作为生物燃料的重要组成部分，棕榈油在 过去的十多年来受美欧等国家大力推广，间接影 响了主产国的毁林和土地转化，给油棕种植园让 路。被毁森林中很大一部分是具有极高储碳能力 的泥炭地森林，其储碳能力可达一般雨林的20 倍。当树木被砍伐，泥炭地被排干，大量碳被释 放，让原本为了减排的生物燃料政策适得其反。 据欧盟官方统计，棕榈油与毁林程度紧密相连。 在 2008 至 2015 年间，45% 的棕榈油扩张发生 在高碳储量地区。 考虑到毁林风险，欧盟陆续出台一系列政策， 不论是限制以植物油为原材料的生物柴油掺混上 限，还是将由棕榈油制成的生物柴油列为“高间 接土地利用变化风险”（ILUC）的能源，剔除出 可再生能源范围，亦或是要求所有进口的棕榈油 及其产品必须可追溯到其原产地，都表明了欧盟 对棕榈油上游供应链的管理日趋严格。 2.4 棕榈油的终端消费模式 棕榈油在食品消费层面用途广泛。与其他植 物油不同，棕榈油的分提操作简单廉价，能分离 出不同稳定性的油，因此用途广泛、优势显著。 2008-2020年全球食品用棕榈油消费量维持稳 定上升趋势，2020年，全球食用棕榈油消费量 已经超过 5000 万吨，较十年前增长约 45%（图 2-2）。 2008-2020年工业用棕榈油消费量一直维 持着快速上升趋势，2020年全球棕榈油工业 消费量已经超过2300万吨，较十年前增长约 115%。生物质燃料占据棕榈油工业消费的重要 部分。在印度尼西亚，B30 生物柴油计划的推动 是其国内棕榈油消费增长的重要引擎。目前欧洲 有多达65%的进口棕榈油被用于生物燃料，并 采用专为生物质和可再生能源行业制定的ISCC 标准，以证明接受认证的商品符合欧盟有关供应 链可追溯性及温室气体排放标准。但欧盟考虑到 提取棕榈油不仅破坏热带雨林，加剧气候变化， 并且引发社会经济问题，2019年，欧盟正式对 印度尼西亚进口生物柴油征收8%-18%的临时 进口关税或反补贴税，并表示在2030年前停止 将棕榈油用于生物燃料。 印度尼西亚、印度、中国、欧盟是排名前四 的消费国家和地区（图2-3），共占全球棕榈油 消费量约 50%，主要消费用于食品及工业。 如图 2-4，2020 年印度尼西亚约 57% 以上 的消棕榈油消费用于工业，其中92%以上的棕 榈油（约 780 万吨）用于制生物柴油；印度绝大 部分棕榈油用于食品，2020年印度进口约848 万吨棕榈油，其实际消耗的棕榈油中95%都用 图 2-2 全球棕榈油消费趋势 25 图 2-3 全球主要棕榈油消费市场 8 于食品（855 万吨），而用于工业生产的棕榈油 仅约42万吨；欧盟用于食品和工业的棕榈油分 别约300万吨和390万吨，其中265万吨棕榈 油用于制生物柴油。 中国是第四大棕榈油消费国，位列印度尼 西亚、印度和欧盟之后。根据美国农业部数据， 2020 年中国用于食品用途的棕榈油约 438 万吨， 另外约240万吨的棕榈油用于工业用途。另一 数据显示，中国近两年每年灌装餐饮用油大概在 125-155 万吨，食品加工 330 万吨；工业消费方 面每年大概在140-160万吨（图2-5）。生柴方面， 由于我国棕榈油严重依赖进口，且其价格波动较 大，不太适合作为生柴行业的原料，我国生柴行 业更多是用废弃油、地沟油来制作生柴。 图 2-4 2020 年世界棕榈油主要消耗国家棕榈油消费用途 9 图 2-5 2020 年中国棕榈油消费结构 10 8 数据源来源：美国农业部外国农业服务局国际产品评估处（https://ipad.fas.usda.gov/） 9 数据来源：Global Agriculture Information Network (GAIN) – United States Department of Agriculture (USDA) Foreign Agricultural Service 10 2021 年为预估数据，资料来源：国富期货 09 08 基于自然解决方案框架的农产品可持续消费区域实践与发展路径研究政策建议 3、基于自然的解决方案助力棕榈油行业 可持续发展案例 基于自然的解决方案助力 棕榈油行业可持续发展案例 根据世界自然保护联盟（IUCN）2020 年对 基于自然的解决方案（NbS）的定义：为保护、 可持续管理和恢复自然或经改造的生态系统而采 取的行动，该行动能够有效并且因地制宜地应对 社会挑战，同时为人类福祉和生物多样性带来效 益。NbS的提出是应对气候变化的重要手段， NbS在与减缓气候变化有关的森林和其他生态 系统保护方面发挥重要作用。此前，面对环境与 气候问题时，人类主要运用工程技术手段进行应 对与调和。但由于工程技术手段注重短期目标， 且调节手段较为单一，对与生态系统的关联性考 虑不足，从而带来引发长期负面环境影响的风险。 2008年世界银行在《生物多样性、气候变 化和适应性：来自世界银行投资的NBS》中首 次提出了 NbS 概念。2019 年 9 月纽约联合国气 候行动峰会正式将NbS与减缓、社会和政治因 素、青年和公众动员、能源转型、工业转型、基 础设施以及城市和地方行动、气候韧性和适应、 气候资金和碳定价一起，作为应对气候变化的九 个关键行动领域，由中国与新西兰共同牵头相关 工作。 2022年3月，在内罗毕召开的第五届联合 国环境大会第二阶段会议通过了由欧盟提交的 《关于支持可持续发展的基于自然的解决方案 的决议》（UNEP/EA5/L9/REV.1），决议认可 NbS具有成本效益和效力，可为气候变化和生 物多样性丧失等相互关联的全球危机提供解决方 案，同时确保社会和环境保障。 世界自然基金会（WWF）将NbS定义为：“有 计划地进行生态系统保护、管理和/或恢复干预， 提供可衡量的、正向的气候适应和/或减缓效 益，以及人类发展和生物多样性保护协同效益， 降低会损害自然长期效能的气候风险”。此外， WWF确定了NbS用于应对气候变化的5个关 键原则 11 ，包括： 1. 提高气候雄心和生态系统功能：NbS干 预措施有助于加强气候变化适应和/或减缓， 而不是弥补其他部门的低目标，确保所需的能 源，食品，城市和基础设施净零转型相互支持。 改善生态系统功能涉及评估气候变化将如何影 响自然，并采取措施更好地管理这些风险。 2. 以科学为依据：利用现有的最佳气候、 生物和社会科学，制定可实现和可衡量的目标。 3. 协同：帮助减少和/或避免排放和/或 减少人类脆弱性，同时保护自然和权衡其他社 会目标，并避免对生物多样性的不利影响，例 如进行广泛的单一物种恢复。 4. 与原住民和当地利益相关方共同设计和 共同实施，既是为了了解他们最紧迫的挑战， 也是建立共同责任的一种方式。 5. 可测量和可追溯：通过强有力的监测、 评价和报告框架，使结果可量化并将其归因于 干预措施。 11 WWF, Nature Based Solutions for Climate Change (2020） 3、 11 10 基于自然解决方案框架的农产品可持续消费区域实践与发展路径研究政策建议 从棕榈油行业可持续发展的角度而言，NbS 既能为种植生产端可持续转型提供更为直接的具 体实践操作指导，也能有效补充可持续棕榈油消 费和贸易端的引导标准，推动需形成国际或区域 统一的认证与NbS等多项切实有效的可持续棕 榈油路径与实践标准。在NbS的框架和原则指 导下，农产品可持续消费实践与发展路径研究， 对落实和贡献2030可持续发展议程“负责任消 费和生产”目标具有十分重要的现实意义。 在推动棕榈油行业的可持续发展方面，政府、 企业、金融机构以及国际组织等利益相关方可基 于自身特点与优势，结合基于自然的解决方案， 帮助棕榈油行业依靠自然的力量应对气候变化、 生态系统退化和生物多样性丧失等风、提升社区 包容性并实现长期可持续发展目标，协同推动棕 榈油行业可持续发展。 3.1 政府通过政策标准与财政 支持推动棕榈油可持续发展 政府可通过政策制度、行业标准、以及财政 支持引领、指导可持续棕榈油生产、贸易与消费， 加强国际合作与交流促进棕榈油行业NbS应用 主流化等。 3.1.1 马来西亚政府严格执行可持续棕榈油 政策与标准 12 马来西亚棕榈油局（Malaysian Palm Oil Board, MPOB）严格执行棕榈油相关质量管 控以及各种认证体系，其中包括油棕苗圃资 质 认 证 (Oil Palm Nursery Certification of Competency, OPNCC)、榨油厂资质认证 (Mill Competency Certificate，MCC) 和 精 炼 资 质 认 证 (Refinery Certificate of Competency， RCOC)；在标准方面，马来西亚依靠国家的 力量推广棕榈油可持续发展标准(Malaysia Sustainable Palm Oil，MSPO) 和 MPOB 实 用 守则，通过国家标准来整体提升本国棕榈油的可 持续性。 马来西亚的棕榈油产品因其较高质量标准而 被世界各地广泛接受。截至2020年8月13日， 马来西亚共有590万公顷油棕种植面积，其中 85.7%（即 506 万公顷）通过了 MSPO 认证， 包括414万公顷的规模化园区，68万公顷的组 织性小农户以及24万公顷的独立小农户。根据 马来西亚当地媒体报道，从2022年1月1日起， 尚未获得MSPO认证的小农将被暂停或吊销许 可证。 马来西亚油棕行业可持续发展的几大原则包 括： （1）可追溯性与透明化 可追溯性是可持续棕榈油一项重要要求，以 确保认证系统可以追踪到种植者，从而确保上游 的种植过程并未造成毁林开荒，未对自然造成损 害与破坏。据要求，管理者需指定一名人员实施 和维护追溯系统，制定符合相关产品可追溯性要 求的标准操作程序，并进行定期检查，以确保符 合所建立的可追溯体系，另外还应保持棕榈鲜果 串的销售、交付或运输记录；油棕相关经营场所 应以透明的方式提供MSPO原则所要求的相关 信息，在沟通和协商过程中也应保持透明。同时， 马来西亚设立 MSPO 生产线认证系统（Supply Chain Certification Scheme）保证棕榈油产品 的可追溯性；对各利益相关人士包括消费者公开 有关马来西亚油棕榈产业的可持续状况，这包括 所设立的 MSPO Trace 网页及手机应用软件，让 消费者以及利益相关方能即时获取最新资讯。此 外，MSPO 还有完善的投诉与举报制度，进一步 提升了透明度。 12 马来西亚棕榈油在食品和饲料中的应用及油棕行业可持续发展的研究进展 （2）包容性 马来西亚小农户规模庞大，在马来西亚全国 范围内推广MSPO认证仍是一个重大挑战。为 促进小农户的认证，马来西亚政府将小农民分成 了 162 个可持续棕榈油群体 (Sustainable Palm Oil Cluster，SPOCs)，并为农民提供培训，安 全防护设备、存贮设备，技术及资金援助等支持， 旨在让包括小农户在内的每一个人搭上可持续发 展的浪潮。 （3）实践性 MSPO 标准及对种植园的管理建立在科学依 据之上，定期由第三方审计员对油棕场地进行审 计，以监督其遵守各项原则和准则。马来西亚通 过基因筛选技术提高油棕榈生产效率，同时又兼 顾生物多样性价值以及社会环境影响评估，而不 是简单机械地扩张种植面积。此外，MSPO 认证 主要的条件之一就是必须完全符合马来西亚在环 境保护、野生动物保育、员工职业安全与健康、 福利与待遇等方面颁布的60多个相关的法律与 法规，以保证这些可持续发展要求得到有效实施。 （4）避免成本转嫁给消费者 为确保马来西亚油棕行业的可持续发展，马 来西亚政府制定了各种相关优惠政策，如马来西 亚政府补贴小农户所有的认证费。部分补贴符合 条件的种植园，因此降低非生产的认证成本，避 免转嫁给下游生产商以及消费者。 MSPO 是适用于马来西亚油棕产业可持续发 展的国家标准，由油棕行业、MPOB 及其他相关 机构共同制定，涵盖了马来西亚大型及中小型种 植园。同时为了确保MSPO被全球接受，马来 西亚确保该标准的制定遵循联合国可持续食品和 农业全球契约的商业原则。MSPO被东京2020 年奥运会和残奥会组委会接受为可持续棕榈油采 购指标的条件之一，显示国际市场对MSPO的 认可；在印度，MSPO 标准被印度棕榈油可持续 发展 (IPOS) 框架采纳；2020 年 10 月，中国国 务委员兼外交部长王毅应邀访问马来西亚，并与 马来西亚外交部长希沙慕丁在联合声明中表示双 方认可商品贸易特别是棕榈油贸易的意义和重要 性，同意在符合MSPO和中国绿色食品认证标 准的下，不断推进棕榈油产业可持续发展合作。 RSPO于2015年在中国建立了代表处，截至 2021年底，其在中国的会员数已有270余家。 马来西亚对MSPO的推广向全球食用油市场表 明了马来西亚油棕产业致力于可持续发展、环境 保护和社会责任。 3.1.2 印度尼西亚棕榈原油基金支持小农户 种植油棕 13 印度尼西亚小农户种植棕榈油面积占本国种 植总面积的40%以上，小农户的生产为国家的 税收做出较大的贡献，在棕榈油工业中发挥着重 要作用，但在作物管理、财务和环境方面面临着 严峻挑战。此外，由于一些小农户进行非法种植， 给小农户在获得资金、提高产量和获得可持续认 证方面带来了挑战。 为了促进棕榈油的可持续发展并为该行 业提供资金，2015年印度尼西亚政府通过第 24/2015号政府法规和第61/2015号总统法规发 布了对出口棕榈油及其衍生产品征税的政策，管 理和分配棕榈原油基金 ( 以下简称 CPO 基金 )。 这些政策是政府发布的财政政策之一，用以支持 种植业的可持续发展。该基金旨在开发人力资源 和研发、在国际市场上推广可持续棕榈油、支持 小农重新种植、发展基础设施等。CPO基金有 助于资助小农重新种植和改善其可持续性的做 法，从而有可能减少毁林。 13 Nurfatriani, F., Ramawati, Sari, G. K. , & Komarudin, H. . 2019. Opatimization of crude palm oil fund to support smallholder oil palm replanting in reducing deforestation in indonesia. Sustainability, 11(18), 4914. 13 12 基于自然解决方案框架的农产品可持续消费区域实践与发展路径研究政策建议 种植园总干事第29/2017号法令为资助小 农户重新种植和开发人力资源、基础设施提供了 指导方针。它规定了农民的资格标准，以及为小 农重新种植分配CPO基金的机制。在重新种植 方面，如果小农种植园规模达到每户 4 公顷，并 且他们的种植园超过25年的历史或非生产性作 物产量为10吨/公顷/年，他们即有资格获得 资金。小农户需要持有由地区种植办公室签发的 种植登记信，以及由当局办公室签发的土地合法 性文件，以确认他们的种植园没有占有国有林区。 符合条件的小农户还要加入种植合作社，合作社 控制的种植面积要大于50公顷，并且种植园要 靠近棕榈原油加工厂。 获得资助的小农户最多可获得2500万印 度尼西亚卢比/公顷（约合355.25万美元/公 顷）的基金支持(每户最多4公顷)。同时，重 新种植的资金并不完全由CPO基金机构提供， 小农户必须有其他经济来源，以填补CPO基金 (2500 万印度尼西亚卢比 / 公顷，约合 355.25 万美元/公顷)与农业部规定的重新种植标准成 本(5000万至6000万印度尼西亚卢比/公顷， 约合 710.5 万至 852.6 万美元 / 公顷 ) 之间的缺 口。 虽然CPO基金最初作为一种财政工具，旨 在通过提高作物生产力来支持小农户重新种植， 但也有机会优化CPO基金的使用，即不仅支持 重新种植，还可以鼓励油棕小农户采取环境友好 可持续的做法。 （1）加强小农油棕种植园重新种植政策实施 首先，协调员需要从早期阶段介入，支持小 农户为重新种植做好准备工作和融资计划。同时， 向小农户提供ISPO和认证方面的培训，使他们 了解标准和指标，以及如何使做法更具可持续性。 如果最终获得资助，还需要在财务管理方面提供 一些指导和培训，以便监控CPO基金的使用。 这类提升小农能力的项目，会更优于目前主流的 生物柴油项目和重新种植项目。 其次，省和区种植办公室在确定小农获得 CPO基金资助审查方面发挥着非常重要的作用。 同时，省和区种植办公室在发放土地证书、核实 地区办公室的建议、向种植园总局提供有关拟议 重新种植的活动、人力资源开发以及基础设施援 助的建议方面也很关键。 第三，为了准确定位小农，建立可靠数据库， 以显示森林内外小农的数量、分布和特征十分必 要。该数据库也可作为政府等开展小农发展与赋 权规划以及解决权属相关问题的参考。 第四，在支付棕榈原油基金前，油棕榈种植 园基金管理机构、金融机构或银行和小农团体之 间应首先达成协议。银行需要采取信贷风险缓解 工具，以避免负面影响的产生。在发放资金和信 贷之前，需要确保小农群体采用环境友好的方法， 在不毁林的情况下种植棕榈树。 （2）财政支持小农户土地合法化 在获得ISPO认证的过程中，小农户面临的 最具挑战性的因素为土地的权属不明确或非法。 由于非正式索赔的不正当性、获取土地证书的高 成本等困难因素阻碍了油棕小农种植园土地所有 权合法化。因此，CPO基金将优先用于帮助小 农户明确土地的权属，以获得 ISPO 认证。 （3）利用 CPO 基金对宽限期内的利息进行 补贴 为了支持小农的融资，政府提供社区商业信 贷设施，年利率为7%，宽限5年。社区油棕计 划还可以获得特别信贷，以资助小农油棕种植园 的重新种植。在宽限期内，小农户的种植园还没 有生产任何东西，但宽限期后的利率将从重新种 植时累计收取，这在无形中增加了小农的负担。 为了减轻小农的负担，可以用CPO基金来支付 宽限期内积累的利息。当然，支持重新种植项目 的CPO