风力发电与土地节约集约利用-谭文兵-中国自然资源经济研究院

风力发电与土地节约集约利用 中国自然资源经济研究院 谭文兵 二〇二〇年九月 1 风力发电的发展态势  资源禀赋： 随着 技术的进步，低风速利用效率 提升 ，开发范围进一步拓宽。最新评估 显示，中东南部风速 超过 5米 /秒、具有经济开发价值的风能资源达到 10亿 千瓦 ，目 前仅利用了不到 11%，可 供开发的 空间广阔。  发展态势： 目前，全国已规划和批准了 超过 300个分散式风电项目，规划总装机容量 2000万千瓦， 仅河北 和河南两省就超过了 1200万千瓦，规划周期覆盖 至 2025年。  占地面积大、单个机桩比较分散，规模性效益又要求成片布局。 2 风力发电的用地特征  选址要求比较高。风力资源丰富，与城市距离适中。  涉及到的用地情况复杂，审批手续繁琐。项目用地建设层面可细分为风电机组用地、 永久设施用地（管理区及升压站），同时还涉及到送电线路用地及进场道路用地；在 土地审批层面中涉林地、牧草地等不同土地性质及国有、集体两种不同的权属情况。 审批涉及土地、林业、环保等。 一、 《 风电场工程建设用地和环境保护管理暂行条例 》 （发改能源 [2005]1511号） 3 风力发电用地的国家层面相关政策  第三条 风电场工程建设用地应本着节约和集约利用土地的原则， 尽量使用未利用 土地，少占或不占耕地，并尽量避开省级以上政府部门依法批准的需要特殊保护 的区域。  第四条 风电场工程建设用地按实际占用土地面积计算和征地。 其中，非封闭管理 的风电场中的风电机组用地，按照基础实际占用面积征地 ;风电场其它永久设施用 地按照实际占地面积征地 ;建设施工期临时用地依法按规定办理。 二 、 《 关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见 》 （国土资规 [2015]5号） 3 风力发电用地的国家层面相关政策  第四条 采取差别化用地政策支持新业态发展。光伏、风力发电等项目使用戈壁、 荒漠、荒草地等未利用土地的， 对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可 按原地类认定 ，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以 租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案； 对 项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的， 所有用地部分均应按建设用地管理。 三、 分散式风电项目开发建设暂行管理办法（ 国能发新能 [2018]30号 ） 3 风力发电用地的国家层面相关政策 第八条 分散式风电建设开发规划， 应与土地保护相关规划有效衔接，并符合城乡规 划，避免与其他规划冲突， 第十三条 在满足国家环保、安全生产等相关要求的前提下，开发企业可使用本单位 自有建设用地（如园区土地），也可租用其他单位建设用地开发分散式风电项目。 分散式风电项目不得占用永久基本农田，对于占有其他土地的，应依法办理审批手 续 ，在原土地所有权人、使用权人同意的情况下， 可通过协议等途径取得建设用地使用 权。  风电场用地的土地问题主要集中在集体土地租赁、国有土地租赁出让划拨、林地占 用、草地占用、农用地 占用、临时用地、相关税费等 方面。 4 风力发电项目实践中涉及到 的用地问题 风电场占用 集体土地， 可以通过同村集体签订租赁合同方式解决土地使用权 问题，但 要注意以下细节。 1.集体土地租赁问题  1）项目 用地权属不 清晰。 投资人 在实际建设过程中，往往寻找当地政府作为中间 人同村集体签署租赁合同，出于对政府的信任，未核实村集体对该块土地的权属 证明。  2） 租赁土地过程中的村集体民主程序有 瑕疵 租赁 村集体土地需要村集体完成 相应民主程序 ， 投资人应当及时审查村民会议召开程序是否合法 ，参会 的表决 人数是否达到法律法规规定比例等。  3） 同集体签订租赁合同，但该块土地实际已 发包。 对于土地已发包的情况，投资人 可在核实承包合同及承包权证后单独与该承包人签订土地租赁合同，并注意及时报 发包方进行土地流转备案。  1）对于 国有未利用地， 根据国土 资规 [2015]5号文，投资人可与当地国土资源局签订 相关租赁协议。 2.国有土地租赁、出让、划拨问题  2）若项目占用的土地并非国有未利用地或者地方主管部门明确要求办理建设用地 手续的，投资人应当就风电场用地向当地市、县人民政府土地主管部门提出国有建 设用地申请 ，完成 项目选址、土地预审、土地征收（如系集体土地） 等相关手续。 —— 若 项目用地系 出让， 投资人应当与市县土地主管部门签订国有土地有偿使用合 同 ； —— 若 项目用地系 划拨， 应取得由市县土地主管部门核发的国有土地划拨决定书。从 而取得建设用地批准书，并及时申报不动产权证。  鉴于 风电项目建设工期较为紧张，为抢工期尽快并网发电，投资人往往会督促施 工方及时施工，往往在未取得建设用地批准时，项目就已实际开工建设。从严格意义 上看，该行为实际系非法利用土地 ，面临 遭受行政处罚的风险。 建议投资人尽量在取 得相关批文后开始施工 建设或及时办理相关手续。 3.未批先建问题 1） 根据 《 建设项目使用林地审核审批管理办法 》 ， I级 、 II级 、 III级保护林地不被允许用 于风电项目建设 ， 同时电力线性工程不得使用 Ⅱ 级保护林地中的有林地 。 4.林地占用问题 2） 建设项目占用林地 ， 经林业主管部门审核同意后 ， 建设单位应当依照法律法规办理 建设用地审批手续 。 用地单位 应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请 ， 经 审核同意后 ， 按照国家规定的标准预交森林植被恢复费 ， 领取使用林地审核同意书 。 用 地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续 。 《 草原法 》 第三十八条 “ 进行矿藏开采和工程建设 ， 应当不占或者少占草原；确需征 收 、 征用或者使用草原的 ， 必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后 ， 依 照有关土地管理的法律 、 行政法规办理建设用地审批手续 。 ” 5.草地占用问题 《 草原法 》 第三十九条 “ 因建设征收 、 征用集体所有的草原的 ， 应当依照 《 中华人民 共和国土地管理法 》 的规定给予补偿；因建设使用国家所有的草原的 ， 应当依照国务院有 关规定对草原承包经营者给予补偿 。 因建设征收 、 征用或者使用草原的 ， 应当交纳草原植 被恢复费 。 ” 国有草原如存在承包关系的 ， 需根据当地标准支付牧民安置费 （ 补偿费 ） 。 风电 投 资人应取得相关牧民收取安置费的回执 ， 以规避后期潜在的纠纷 。 《 土地管理法 》 明确规定 ， 建设占用土地 ， 涉及农用地转为建设用地的 ， 应当办理农 用地转用审批手续 。 6. 管理区及升压站用地问题 管理区及升压站用地 鉴于升压站和管理区均为永久性建筑物，应当办理建设用地审批手续，涉及林地、草 地、农用地的，应办理相应转用手续。 若投资人未办理转用手续擅自使用建设的，将面临 限期拆除或没收建筑物并被处以行政罚款的风险。 1.政府 、 企业合作模式 该种情况主要出现在大型的风电基地 ， 由当地政府修建道路 ， 费用由园区内的企业 按约定 （ 如各自项目容量等 ） 分担成本 。 一般来说 ， 此种情况只需把握好相关协议的具 体约定 ， 内部风险评估通过即可 。 7. 进场 道路用地问题 2、 与土地所有权人或用益物权人签订协议模式 该种情况主要出现在进场道路通过村集体土地时 ， 此时一般由投资人与乡政府或村委 会达成约定 ， 由投资人出资修建道路 ， 产权归于村集体 ， 建成后由投资人免费使用或者租 赁使用 。 《 土地管理法 》 第五十七条 “ 建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体 所有的土地的 ， 由县级以上人民政府土地行政主管部门批准 。 ……土地使用者应当根据土地权属 ， 与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织 、 村民委员会签订临时使用土地合同 ， 并按照合 同的约定支付临时使用土地补偿费 。 临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地 ， 并不得修建永久性建 筑物 。 临时使用土地期限一般不超过二年 。 ” 8. 临时 用 地问题 在风电项目建设过程中 ， 若需要临时使用土地以便工程施工的 ， 应当向土地行政主管 部门申请办理临时用地手续 ， 涉及草地 、 林地的 ， 应同时向相应主管部门报批 ， 支付临时 使用土地补偿费 。 临时用地主要适用于短期的设备运输道路 、 临时吊装平台 及组件堆放 1.耕地占用税 《 中华人民共和国耕地占用税暂行条例 》 第十四条规定 “ 占用林地 、 牧草地 、 农田水利用地 、 养殖水面以及渔业水域滩涂等其他农用地建房或者从事非农业建设的 ， 比照本条例的规定征收耕 地占用税 。 ” 9. 税费问题 2. 土地使用 税 《 中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例 》 第二条载明 ， “ 在城市 、 县城 、 建制镇 、 工矿区范围 内使用土地的单位和个人 ， 为城镇土地使用税 （ 以下简称土地使用税 ） 的纳税人 ， 应当依照本条例的 规定缴纳土地使用税 。 ” 若风电场用地涉及城市 、 县城 、 建制镇 、 工矿区 ， 则应缴纳相应土地使用税 。 土地使用税每平方 米年税额 （ 1） 大城市 1.5元至 30元； （ 2） 中等城市 1.2元至 24元； （ 3） 小城市 0.9元至 18元； （ 4） 县 城 、 建制镇 、 工矿区 0.6元至 12元 。 ” 因此 ， 建议投资人在实际出资前应与地税部门核实相关土地税 的征收标准 。 除 前述土地租金 、 草原植被恢复费 、 牧民安置费 、 林地补偿费等费用外 ， 风 电项目尚有以下土地相关的税 费 ： 一、科学 选址 ，优化布局 5 风力发电节约 集约用地 的路径  风电项目一般选择在城市开发边界外， 风机发电优先选择戈壁、荒漠、荒山等未利用 地，尽量少占农用地，规避生态敏感区，减少对生态环境的破坏。  风机布局与等山川、河道，山谷、城市绿廊等景观相结合，形成一道独特的风景。 5 风力发电节约 集约用地 的路径 二、大力发展风电产业园， 优先使用存量 建设用地 江苏大丰风电产业园： 集风电总装、设备生产、维护于一体 ，优化布局 节约土地。按照 先使用存量建设用地，后使用新增建设用地的原则， 用地 单位 通过公开挂牌的方式，取得国有建设用地的使用权。 积极建设 风 电产业园 ， 按照集约 高效的原则， 优化风电生产项目各 类不同用地布局 ， 优先使用存量建设用地 。 5 风力发电节约 集约用地 的路径 三 、采用 节地技术（模式），实现土地高效集约利用。 无锡 江阴市分布式风电节地技术 ： 使用零散闲置土地，就地消纳 。 每台分布 式风机占地不足半亩，可使地基深埋，露出地面的面积仅 20平方米，不影响农作 物生长。使用零散闲置土地，无需连片 ， 实现就地并网使用。 新疆准东新能源基地节地模式 ： 新疆自治区针对当地干旱少雨，农业发展受 限，工业基础薄弱，探索出了以清洁能源为中心，以文化旅游，融合 123发展为道 路，通过开 发荒漠化草场，规划风力发电、光伏发电、太阳能热发电，及土地治 理，生态恢复的示范基地。 结语  充分了解、严格遵循现有相关用地政策，简化用地审批手 续，合理解决风电项目用地过程中的各种问题。 推进土地节约集约利用。 科学选址、优化布局，减少土地 占用，避免闲置浪费 ，提高土地利用的效益和效率。 加强专门针对风电用地政策和管理的地方实践探索，不断 规范和完善风电用地。 （宁夏：出台全国首个 《 风电和太阳能光伏发电项目 建设用地管理办法 》 .云南： 《 关于开展全省风电建设项目创新林地使用方式试点工作 的意见 》 ） 汇报结束，谢谢！