中国散煤综合治理调研报告2023-北京大学能源研究院.pdf

2023年9月19日 北京大学能源研究院气候变化与能源转型项目 中国散煤综合治理 研究报告 2023 CHINA DISPERSED COAL MANAGEMENT REPORT 2023 北京大学能源研究院是北京大学下属独立科研实体机构。研 究院以国家能源发展战略需求为导向，立足能源领域全局及 国际前沿，利用北京大学学科门类齐全的优势，聚焦制约我 国能源行业发展的重大战略和科技问题，按照“需求导向、 学科引领、软硬结合、交叉创新、突出重点、形成特色”的 宗旨，推动能源科技进展，促进能源清洁转型，开展专业及 公众教育，致力于打造国际水平的能源智库和能源科技研发 推广平台。 气候变化与能源转型项目 北京大学能源研究院于 2021 年 3 月启动了气候变化与能源 转型项目，旨在助力中国应对气候变化和推动能源转型，实 现 2030 年前碳达峰和 2060 年前碳中和的目标。该项目通 过科学研究，设立有雄心的目标，制定清晰的路线图和有效 的行动计划，为政府决策提供建议和支持。 该项目积极推动能源安全、高效、绿色和低碳发展，加速化 石能源消费的减量化直至退出。该项目具体的研究领域涵盖 宏观的能源与环境、经济和社会的协调综合发展；化石能源 消费总量控制；能源开发利用技术创新；电力部门向可再生 能源为主体的系统转型；推动电气化；高耗能部门的低碳绿 色发展；可持续交通模式；区域、省、市碳中和模式的示范 推广；散煤和塑料污染治理；碳中和与碳汇；碳市场；社会 公正转型等。 在此郑重感谢儿童投资基金会（ CIFF）和自然资源保护协会 NRDC 对本报告的支持与帮助。 报告内容为课题组独立观点，不代表其他方的任何观点或 立场。 系列报告 山东省中小燃煤电厂低碳高质量发展路径分析 走向公正转型的未来中国绿色转型对就业的影响 “十四五”推动能源转型实现碳排放达峰 中国散煤综合治理研究报告 2022 中国散煤综合治理研究报告 2021 中国石化行业碳达峰碳减排路径研究报告 中国塑料行业绿色低碳发展研究报告 中国可持续航空燃料发展研究报告 湖南省电力行业碳达峰时间与路径研究 中国典型五省煤电发展现状与转型优化潜力研究 碳达峰与碳中和背景下山东电力行业低碳转型路径研究 以新能源为主体的新型电力系统的内涵与展望 中国煤电发展之路辨析系列沙龙报告汇编 电力部门碳排放达峰路径与政策研究 北大能源研究院气候变化与能源转型项目系列报告 中国散煤综合治理研究报告 2023 CHINA DISPERSED COAL MANAGEMENT REPORT 2023 执行报告 EXECUTIVE REPORT 散煤治理研究课题组 北京大学能源研究院气候变化与能源转型项目 支持单位自然资源保护协会 2023 年 9 月 19 日 执行报告的主要编写成员 贺克斌、李雪玉 散煤治理课题专家组成员（按姓氏拼音首字母排序） 戴瀚程、任彦波、田延平、童亚莉、王统民、王卫权、武亭、袁闪闪、岳涛 i 目录 ◎前言 . iv ◎第一章 2022年散煤治理稳步向纵深挺进 . 1 （一） 散煤治理已步入稳中求进的新阶段 1 （二） 工业小锅炉容量和煤耗量持续下降 . 4 （三） 淘汰落后仍是工业小窑炉治理的重要措施 6 （四） 北方地区冬季清洁取暖稳步向好 7 （五） 分区域稳中求进的治理策略已成共识 12 ◎第二章 非重点区域难度升级成现实挑战 . 16 （一） 东北地区工业小锅炉散烧煤居高不下 16 （二） 东北和西北地区供暖期较长、改造工期较短 . 19 （三） 东北和西北地区经济条件较差、任务较重 . 20 （四） 东北和西北地区农村能源消耗仍以固体燃料为主 22 （五） 东北和西北地区建筑能效提升改造难度大 25 （六） 东北和西北地区散煤清零可获显著健康效益 . 26 ii ◎第三章 “补贴依赖”到“市场驱动”是长效的关键 30 （一） 政策以补贴为主向协同发力转变 30 （二） 行业重心从政府投标项目转向零售市场竞争 . 33 （三） 用户侧需求有待精准定位 37 （四） 市场模式创新可期 . 39 ◎第四章 农业生产领域散煤治理有待摸底挖潜 42 （一） 东北地区粮食烘干领域散煤削减潜力观察 42 （二） 山东省养殖业热源清洁化探究 . 46 ◎第五章 政策建议 . 50 （一） 全面落实减污降碳协同增效 . 50 （二） 继续强化工业散煤治理 . 51 （三） 坚持双侧同推，进一步扩大农房改造规模 . 52 （四） 构建以可再生能源为主的农村能源系统 53 （五） 供需两端合力提振清洁取暖市场 54 （六） 加强清洁取暖全过程专业化运营管理 . 55 ◎附录 56 清洁供热及农村能源资源系统性解决方案 . 56 案例 01东北地区秸秆捆烧供热解决方案 56 案例 02宁夏生物质清洁供热解决方案 . 59 案例 03全域生物质清洁取暖齐鲁样板 “ 阳信模式 ” 64 iii 案例 04生物质与固废全产业链一体化解决方案 . 68 案例 05村级秸秆热解气化热电炭联产系统解决方案 . 71 案例 06农牧区固废垃圾能源化利用解决方案 73 案例 07农村绿色住宅与清洁能源一体化解决方案 . 76 案例 08卢龙混凝土装配式太阳能采暖示范案例 81 案例 09全陶瓷太阳板光热构建无煤生态村解决方案 85 案例 10零碳清洁能源和高效农业一体化解决方案 88 案例 11西峡县农产品加工领域生物质烘烤案例 90 案例 12大连农业设施大棚生物质供热项目案例 . 92 iv Climate Change and Energy Transition Program 前言 自中国向雾霾宣战以来，各地铁腕治污与精准防控相济，区域协同与攻坚行动并举， 集中燃煤超低排放改造与分散燃煤减量替代同推，从“雾霾锁城”到“蓝天常驻”励治 十年，我国空气质量有了明显好转，但持续改善的难度加大，稳中向好的基础仍有待进 一步稳固。当前，我国经济社会发展正处于绿色化、低碳化转型的关键时期，面对国内 外环境的复杂多变和压力叠加，在协同推进降碳、减污、扩绿、增长的进程中，散煤治 理作为空气质量改善的重要举措，在工业和民用两个方向合力攻坚的基础上，如何进一 步实现“质”的有效提升和“量”的合理控制，是涉及民心民生和美丽中国建设的重大 课题。 随着散煤治理的快速推进，我国散煤消费逐步呈现出新的特点，从构成来看，以民 用为主；从分布来看，以非重点区域为主。其中，过去几年工业燃煤小锅炉大幅削减主 要来自重点区域（京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原）存量削减及其他区域 10 t/h 及以下燃煤小锅炉淘汰。目前，东北地区已经成为燃煤工业小锅炉治理的重中之重。 北方清洁取暖的建设任务已经从前期大气污染防治的重点区域迈向难度更大的非重点区 域，技术解决方案逐步趋向多能联动、多热复合、多源合一，清洁取暖行业发展的重心 正从政府项目转向零售市场竞争，市场模式从补贴依赖转向商业创新。 当前，我国散煤治理面临难度升级、成本提高、散煤返烧、农村燃煤底数不清等现 实挑战亟待解决，加之近几年新冠疫情和外部局势的影响已近尾声，散煤治理的各项工 作迅速恢复，并全面进入稳妥有序推进的新阶段。从“攻坚重点区域”转向“巩固重点 区域、拓展非重点区域”，从“追求规模和速度”转向“追求质量和长效”，从单一热 源清洁化转向农村绿色低碳能源系统化。各级政府高度重视农村清洁取暖以及农村能源 变革的系统性、完整性和协同性，更加强调减污、降碳、扩绿、增效的有机结合和协同 推进。 散煤治理课题在本年度的研究中，重点考察了东北、西北地区工业散煤治理以及清 洁取暖改造的主要挑战，初步调研了农业领域散煤利用的现实情况以及长效机制形成的 基础条件等，并提出了以长效为核心、分区域稳妥有序推进散煤治理的具体建议。面对 当前经济发展与能源低碳转型的多重考验，散煤治理仍需保持定力，我们的课题研究也 将持续深入，推动可持续的绿色升级和清洁取暖，并助力双碳目标的实现。 2023 年 9 月 19 日 1气候变化与能源转型项目 第一章 2022年散煤治理稳步 向纵深挺进 近几年，煤炭清洁高效利用、工业落后产能淘汰、财政巨额补贴、环保督察常态化 以及北方地区清洁取暖等政策措施多管齐下，加快推进了我国工业散煤削减和民用散煤 清洁替代的进程，我国散煤治理工作已进入新阶段和攻坚期。 2022 年，在产业绿色升 级、减污降碳协同增效、煤炭价格上升等内、外驱动因素的共同作用下，我国工业小锅 炉和小窑炉的散煤消费保持下降趋势，北方清洁取暖率稳步提升。 （一） 散煤治理已步入稳中求进的 新阶段 自 2013 年向污染宣战以来，散煤治理成为治霾药方中的一剂猛药。一方面，工业 散煤治理先行。通过“散乱污”企业整治唱响了一轮工业转型强音，加速淘汰落后产能。 在扩大禁煤区建设和提高城镇集中供暖率的具体实践中，工业小锅炉的淘汰工作在环保 高压态势下推进。在北方地区冬季清洁取暖规划（ 2017-2021 年）实施期间，电、 气等清洁能源大规模下乡，居民取暖消费观念随之发生转变。另一方面，重点区域先行 试点示范。工业散煤治理以京津冀及周边地区、汾渭平原和长三角地区为重点区域，北 方地区清洁取暖以京津冀大气污染传输通道“226”城市和汾渭平原城市为主。如图 1-1 所示，中央财政支持的五批试点和支持城市所覆盖的区域从华北、华东、和华中地区逐 步向东北和西北等非重点区域扩展。 2 Climate Change and Energy Transition Program 30 1535 5 15 59 33 8 9 48 17 26 50 25 25 36 32 12 8 12 2017年第一批 12个城市 2019年第三批 8个城市 2018年第二批 23个城市 2022年第五批 25个城市 2021年第四批 20个城市 东北地区 华北地区 华中地区 西北地区 华东地区 图1-12017-202年中央财政支持北方地区冬季清洁取暖城市数量的区域分布 图 1-1 2017-2022 年中央财政支持北方地区 冬季清洁取暖城市数量的区域分布 经过多年的不懈努力，散煤治理取得积极成效。从散煤消费量变化图（图 1-2）可 见，工业散煤消费在“十三五”时期经历了一个快速下降的阶段。累计淘汰治理无望的 小型燃煤锅炉约 10 万台，重点区域 35 蒸吨 / 小时（t/h）以下燃煤锅炉基本清零。工 业小锅炉、建材行业小窑炉的散煤消费总量较 2015 年下降了约 70。在存量大幅削减 的基础上，假设建材行业保持淘汰落后产能的力度不减，工业小锅炉在现有环境政策下， 继续推进 35t/h 及以下燃煤小锅炉的淘汰关停，并提高污控升级措施 1 ，我国工业小锅炉 和小窑炉的散煤消费即将步入一个趋向清零的阶段。 1 治理情景 2030 年，基本淘汰全国供热管网覆盖范围内 35 t/h 及以下燃煤锅炉，且工业锅炉基本完成超低排放改造，建材行 业小窑炉基本淘汰落后产能； 2035 年，全国供热管网覆盖范围小锅炉散煤清零且工业锅炉全部实现超低排放；建材行业完成涉小 窑炉的落后产能淘汰工作。 3气候变化与能源转型项目 1 a工业散煤消费变化 （b）民用散煤消费变化 图1-2 中国散煤消费量变化图（单位亿吨） 图1-6 2016-2022年北方地区清洁取暖率变化趋势 0.00 0.50 1.00 1.50 2.00 2.50 3.00 3.50 4.00 4.50 5.00 建材小窑炉工业小锅炉 0 0.5 1 1.5 2 2.5 0.00 10.00 20.00 30.00 40.00 50.00 60.00 70.00 80.00 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 （a） 工业散煤消费变化 （b） 民用散煤消费变化 图 1-2 中国散煤消费量变化图（单位亿吨） 民用散煤治理以北方清洁取暖为核心，在北方地区冬季清洁取暖规划（ 2017- 2021 年）实施期间，北方地区累计完成清洁取暖改造 3630 万户，民用散煤消费下降 38。根据第四批和第五批支持城市清洁取暖改造计划任务量推算， 2022-2025 年间， 约有 2100 万户完成改造，预测到 2025 年，民用散煤消费量降幅将超过 60（以 2017 年消费水平为基础）。考虑清洁取暖改造难度逐步升级，以及疫情后经济恢复带来的现 实挑战，“十四五”中后期，民用散煤治理仍将保持定力，预测“十五五”期间，民用 散煤消费量下降速度放缓，于 2030 年基本完成改造任务，2035 年力争实现清零。 整体来看，我国散煤治理已然步入深水区，面临治理难度升级、治理成本提高的挑 战，加之外部环境影响，散煤治理将全面进入稳妥有序推进的新阶段，从“攻坚重点区 域”转向“巩固重点区域、拓展非重点区域”，从“追求规模和速度”转向“追求质量 和长效”，从单一热源清洁化转向农村绿色低碳能源系统化。 4 Climate Change and Energy Transition Program （二） 工业小锅炉容量和煤耗量持 续下降 工业锅炉是我国重要的热能动力设备，广泛应用于化工、造纸、制药、纺织、有色 金属冶炼和建材等行业的工业生产过程，以及民用、商用取暖领域（居民、政府部门、 企事业单位、高校、洗浴中心、酒店等）。 2022 年，全国燃煤工业锅炉煤炭消耗量约占 全国煤炭消耗总量的 5.6 2 ，较 2015 年燃煤工业锅炉煤炭消耗量减少 5.6 亿吨 3 。 随着燃煤小锅炉（ 35 蒸吨每小时及其以下）综合整治工作的快速推进，全国燃煤工 业锅炉容量和煤耗量已形成以 65 蒸吨每小时（ t/h）及以上大容量锅炉为主的特征。经 过多年来的努力，通过锅炉“上大压小”、“清洁能源替代”等综合整治，重点区域 35 t/h 及以下燃煤锅炉已清零，全国范围内县级及以上城市建成区 10 t/h 及以下燃煤锅炉 已淘汰。 根据课题组掌握的基于全国排污许可证管理信息平台（ http//permit.mee.gov. cn/）获取的燃煤工业锅炉数据，调研梳理全国各省公开的 2022 年燃煤工业锅炉淘汰 情况，核算 2022 年全国燃煤工业锅炉总容量约 54 万蒸吨，煤耗量约 2.4 亿吨。全 国 2022 年不同锅炉容量类别的燃煤工业锅炉容量和煤耗量组成结构如图 1-3a 和图 1-3b 所示。其中， 35 蒸吨每小时以下的工业燃煤小锅炉总容量约 8.4 万蒸吨（占比 约为 15.6），煤炭消耗量约 0.39 亿吨（占比约为 16.4），锅炉容量和煤耗量分别较 2021 年下降 21.8 和 13.4。 图1-3 2022年全国燃煤工业锅炉容量和煤耗量结构 图1-4 天津市采暖季集中供热结构 27.0 17.6 55.4 ＜35 t/h [35, 65 t/h ≥65 t/h 16.4 18.8 64.9 ＜35 t/h [35, 65 t/h ≥65 t/h 9.2 40.1 44.7 6.0 燃煤供热热电联产供热燃气供热地热及其他 （a） 锅炉容量结构 （b） 煤耗量结构 图 1-3 2022 年全国燃煤工业锅炉容量和煤耗量结构 2 2022 年全国煤炭消耗量数据来源于 2022 年国民经济和社会发展统计公报。 3 2015 年燃煤工业锅炉煤炭消耗量数据来源于工业锅炉污染防治可行技术指南（征求意见稿） 编制说明。 5气候变化与能源转型项目 工业燃煤小锅炉削减量主要来自于重点区域（京津冀及周边地区、长三角地区、汾 渭平原）存量削减及其他区域 10 t/h 及以下燃煤小锅炉淘汰。 专栏 1-1河北省燃煤小锅炉淘汰情况 河北省是 2013 年大气污染防治行动计划实施以来燃煤锅炉淘汰力度最 大的省份之一， 2013-2022 年共淘汰燃煤锅炉近 8 万台，约 15 万蒸吨；其中， 2017 年淘汰最多，接近 3 万台、5 万蒸吨，工业、商业、农业和采暖锅炉分别占比 32、10、7 和 51，保留 35 t/h 以上锅炉约 700 台。随着工业燃煤小锅炉 淘汰力度的加大以及供热管网建设不断完善，近年来多地提出加快实施热电联产供 热半径 15 公里范围内的燃煤锅炉关停整合。 专栏 1-2天津市燃煤小锅炉淘汰情况 根据天津市生态环境局公布数据，天津市燃煤供热占比不足 10，已形成以燃 气供热和热电联产供热为主的采暖季集中供热结构（见图 1-4）。2020 年，天津市 热电厂供热半径 15 公里范围内的燃煤锅炉共计 81 台，其中，供热锅炉 57 台、工 业锅炉 24 台。2021 年，实施热源替代、关停整合 32 台，同时加快推进剩余锅炉 的外部供热、供气配套设施建设；2022 年，对剩余 49 台燃煤锅炉实施热源替代、 关停整合，完成了供热能源转换。 图1-3 2022年全国燃煤工业锅炉容量和煤耗量结构 图1-4 天津市采暖季集中供热结构 27.0 17.6 55.4 ＜35 t/h [35, 65 t/h ≥65 t/h 16.4 18.8 64.9 ＜35 t/h [35, 65 t/h ≥65 t/h 9.2 40.1 44.7 6.0 燃煤供热热电联产供热燃气供热地热及其他 图 1-4 天津市采暖季集中供热结构 6 Climate Change and Energy Transition Program 专栏 1-3哈尔滨市燃煤小锅炉淘汰情况 由于叠加工业生产和冬季供暖两大需求，东北地区工业燃煤小锅炉基数大， 是近年来除大气污染防治重点区域以外，全国燃煤锅炉总量下降的重要贡献地区之 一。以哈尔滨市燃煤锅炉淘汰情况为例， 2022 年淘汰燃煤锅炉约 826 蒸吨，其中 35 t/h 以下工业燃煤小锅炉 316 蒸吨，占总淘汰锅炉容量的 38.3。从空间分布 来看，如图 1-5 所示，2022 年哈尔滨市淘汰燃煤锅炉分布于九大城区，其中阿城 区和南岗区淘汰锅炉规模最大，占全市总燃煤锅炉淘汰容量的 59.3。从应用行业 来看，受工业行业和人口规模等因素的影响，不同区淘汰燃煤锅炉的应用行业有差 异。其中阿城区和南岗区淘汰的燃煤锅炉以供热行业为主；平房区以工业生产为主。 图1-5 2022年哈尔滨市燃煤锅炉淘汰情况 图2-1 0 50 100 150 200 250 300 阿城区道里区道外区呼兰区南岗区平房区双城区松北区香坊区 锅炉容量（蒸吨） 供暖供热商用生产供热工业生产 0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0 锅炉容量煤耗量 占比（ ） 华北地区东北地区华东地区华中地区 华南地区西南地区西北地区 图 1-5 2022 年哈尔滨市燃煤锅炉淘汰情况 （三） 淘汰落后仍是工业小窑炉治 理的重要措施 工业炉窑是在工业生产中利用燃料燃烧或电能等转换产生的热量，将物料或工件进 行熔炼、熔化、焙（煅）烧、加热、干馏、气化等的热工设备。相对于电站锅炉和工业 锅炉，工业炉窑污染治理明显滞后。尤其是砖瓦产业结构调整和转型升级任务艰巨。 过去十年，在淘汰落后、散乱污整治和大气污染防治等多项政策约束下，我国工业 小窑炉的散烧煤问题得到了极大改善。 2022 年，建材行业工业小窑炉散烧煤在 2015 年 的基础上下降了近 80，其中淘汰落后措施的贡献超过 60。 7气候变化与能源转型项目 2022 年，建材行业淘汰砖瓦企业约 122 家、石灰企业约 40 家，退出陶瓷砖生产线 约 116 条；完成约 461 家砖瓦企业、 304 台石灰窑炉和 140 台建筑陶瓷窑炉的无组织排 放治理和改造提升；完成 2 台窑炉 1.8 亿标块产能的清洁能源替代， 14 家砖瓦企业中 34 座窑炉实施了清洁能源替代（用于点火），建筑陶瓷企业中 72 台煤气发生炉进行了天然 气改造。 4 2022 年，建材行业小窑炉散烧煤消费量比 2021 年下降 14.4。 （四） 北方地区冬季清洁取暖稳步 向好 2022 年，在疫情散发多发，内外部环境复杂多变的情况下，我国北方地区清洁取 暖率相比 2021 年提升了 1.4 个百分点，可再生能源供热规模持续扩大。清洁取暖工作在 东北和西北等非重点区域的清洁取暖支持城市率先打开局面，并形成了以生物质和“太 阳能 ”为主的技术路线。用户侧的建筑节能改造虽然得到了更高的重视，但相较于热 源清洁化改造任务量仍有差距。 （1） 北方清洁取暖率稳步提升 自北方地区冬季清洁取暖规划（ 2017-2021 年）实施以来，我国共支持 5 批 88 个清洁取暖试点城市和支持城市的清洁取暖改造，中央财政累计投入资金约 1083 亿 元，预计拉动地方财政和社会投资超过 4000 亿元，北方地区冬季清洁取暖率稳步提 升。如图 1-6 所示，截至 2022 年底，我国北方地区供热总面积 238 亿平方米（城镇供 热面积 167 亿平方米，农村供热面积 71 亿平方米）。其中，清洁供热面积达到 179 亿平 方米，清洁供热率已经超过 75。 5 4 根据生态环境部发布印发的秋冬季大气污染综合治理攻坚行动计划中各省市的任务清单统计而得。 5 清洁供热产业委员会（ CHIC） , 中国清洁供热产业发展报告（ 2023） ,2023. 8 Climate Change and Energy Transition Program 1 a工业散煤消费变化 （b）民用散煤消费变化 图1-2 中国散煤消费量变化图（单位亿吨） 图1-6 2016-2022年北方地区清洁取暖率变化趋势 0.00 0.50 1.00 1.50 2.00 2.50 3.00 3.50 4.00 4.50 5.00 建材小窑炉工业小锅炉 0 0.5 1 1.5 2 2.5 0.00 10.00 20.00 30.00 40.00 50.00 60.00 70.00 80.00 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 图 1-6 2016-2022 年北方地区清洁取暖率变化趋势 （2） 可再生供热规模持续扩大 在“双碳”战略的引导下，北方地区冬季取暖用能不仅要清洁化，还要低碳化。近 年来，农村地区可再生能源发展得到了广泛关注，可再生能源供热规模逐年增长。 据初步估算， 2022 年，我国地热供热面积约 12.66 亿平方米，其中浅层地热供热 面积约为 9.19 亿平方米，位居全球第一；水热型地热供热面积约为 3.47 亿平方米。如 图 1-7 所示，近年来我国地热供热面积逐年扩大，主要分布在河北、河南、山东、陕西、 山西等地区。 2 图1-7 2016-2022年地热能供热面积（单位亿平方米） 图2-6 2021年北方地区15省市GDP及人均GDP 1 1 数据来自国家统计局发布的2021年国民经济和社会发展统计公报。 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 浅层地热水热型地热 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 80000 90000 GDP（万亿元） 图 1-7 2016-2022 年地热能供热面积（单位亿平方米） 9气候变化与能源转型项目 根据调研和测算， 2022 年，生物质供热面积新增约 3000 万平方米，总供热面积 约为 7.7 亿平方米，主要分布在生物质资源丰富的黑龙江、吉林、辽宁、山东、河北、河 南、陕西和山西等地。其中生物质热电联产供热面积约为 6.2 亿平方米；生物质成型燃 料年利用量约 2100 万吨，供热面积约为 1.5 亿平方米。 根据调研和测算，截至 2022 年，太阳能供热面积约为 1800 万平方米，其中 80 为户用采暖，按户均供暖面积 60 平方米计算，约为 24 万户。目前，太阳能采暖项目已 扩展至河北、河南、甘肃、山西、内蒙古、陕西、西藏、北京、辽宁、天津、江苏、吉 林、山东、四川、青海、宁夏等多个省份。 （3） 热源侧清洁低碳化格局已初步形成 从目前中央财政支持的 88 个清洁取暖改造试点和支持城市的情况来看，热源测清 洁低碳化的区域格局已经初步形成，其中重点区域以气和电为主、东北地区以生物质为 主、西北地区以太阳能为主。 重点区域基本形成了以“煤改电”、“煤改气”为主、其他可再生能源为辅、清 洁炉具作为过渡性兜底保障的清洁取暖格局。以京津冀为例，河北以“煤改气”为主， 北京和天津以“煤改电”为主。“煤改气”的主要技术设备是燃气壁挂炉，“煤改电” 的技术设备则相对较多。其中，北京农村居民“煤改电”用户中以空气源热泵为主， 占比 95；天津农村居民“煤改电”用户中，空气源热泵占比 58、直热式电暖气占 比 34；河北农村居民“煤改电”用户中，空气源热泵占比 33、直热式电暖气占比 53、蓄热式电暖气占比 14。 6 空气源热泵热水机 空气源热泵热风机 燃气壁挂炉 蓄热式电锅炉 蓄热式电暖器 直热式电暖器 图 1-8 京津冀及周边重点区域的取暖设备 6 数据来自清洁供热报告 2023。 10 Climate Change and Energy Transition Program 清洁炉具作为过渡性措施，在重点地区暂不具备清洁取暖改造条件的农村地区仍发 挥着重要的兜底保障作用。如北京市深入打好污染防治攻坚战 2022 年行动计划提 出，在保证群众安全取暖过冬的前提下，未实施煤改清洁能源替代地区实现洁净煤替代 散煤全覆盖。河北出台河北省 2022 年采暖季洁净煤及型煤配套炉具保供方案，提 出对未实施“双代”改造的边远山区、坝上地区，及“双代”改造区域内的“例外户”， 全部推广使用洁净煤（含洁净型煤、兰炭、优质无烟煤）取暖，实施洁净煤兜底全覆盖。 图 1-9 重点地区煤改生物质、洁净煤用户 非重点地区清洁取暖改造的技术路线以“太阳能 ”、生物质等可再生能源为主。 西北地区太阳能利用较为广泛。从甘肃和宁夏的实地调研情况来看，两地的太阳能 资源丰富，选择“太阳能为主、气和电为辅”的技术路线。其中，甘肃凉州区选择了“太 阳能储热 电辅热 清洁灶”的技术路径 7 ；宁夏中卫市采用了“太阳能 空气源热泵” 的耦合供暖技术 8 ；宁夏固原市根据各县实际情况，应用了多种技术路径，包括“煤改 气”、“煤改生物质成型燃料”、“煤改空气源热泵”、“煤改太阳能”等，并结合电 暖器、电热炕等设备应用。 东北地区生物质资源丰富，重点选择了以“生物质炉具为主、太阳能和电采暖等为 辅”的技术路线。截止 2022 年，吉林省辽源市实施“煤改生物质”规模达 4.55 万户； 辽宁省葫芦岛市实施规模达 2.4 万户；黑龙江省哈尔滨市完成“煤改秸秆成型燃料”改 造共 4.54 万户。 图 1-10 东北地区“煤改生物质”用户实况 7 数据来自关于“凉州区 2022 年农村分散农户清洁取暖改造项目”进行社会稳定风险评估的公示。 8 数据来自宁夏中卫沙坡头区冬季清洁取暖工作实施方案（ 2022 年 -2024 年 ）。 11气候变化与能源转型项目 图 1-11 西北地区“太阳能 生物质炉具”、 “光伏 空气源热风机”用户实况 （4） 用户侧建筑能效提升仍具潜力 随着北方地区冬季清洁取暖试点城市建设覆盖范围的逐步扩大，从现有的实施效果 来看，农村既有建筑节能改造技术不断发展，改造面积稳步增加。部分省市在国家标准 基础上，结合地方实情，进一步细化了建筑节能工作要求，出台了相关地方标准、技术 导则等指导性政策文件，助力农村建筑节能工作的精细化发展。同时，为保障农村建筑 节能工作的顺利实施，各地根据自身情况制定了相关的建筑节能改造补贴标准。 2021 年第四批清洁取暖支持城市的农村建筑能效提升改造项目整体比重明显提升。 其中，东北、西北地区在三年补贴时效期间内预计可完成农房建筑节能改造约 1692 万平 方米，占农村热源清洁化比重的 26，较前三批城市城乡结合部、所辖县及农村地区 5 的比重明显高出很多 9 。根据 2022 年 6 月财政部等四部委印发的北方地区冬季清洁取 暖资金绩效评价办法（财资环〔 2022 〕 38 号）要求，总体绩效评价时，建筑节能改 造任务未完成的，原则上绩效评价结果将定为 D（评价等级的最低档，对应分值低于 60 分），这一措施有效推动了支持城市既定农村建筑能效提升任务的落地实施。 虽然农村建筑能效提升比例有了进一步提升，但相较于热源清洁化改造重视程度依 然不足。通过分析 18 个已实施和正在实施清洁取暖项目的西北、东北地区典型城市的任 务量数据，不难看出多数城市农村建筑能效提升相较于热源清洁化改造任务量差距较大。 其中西北地区 12 个城市中农村建筑能效提升任务总量与农村热源清洁化改造任务总量的 比例约为 4.910；东北地区 6 个城市中农村建筑能效提升任务总量与农村热源清洁化改 造任务总量的比例约为 310。 从东北、西北地区 12 个典型城市建筑能效提升的投资构成情况来看，西北地区整体 投资标准要高于东北地区。西北地区平均投资 13000 元 / 户，东北地区平均投资 8200 元 / 户。部分西北地区对农房建筑能效提升改造重视程度较高，如宁夏某市改造投资 大致在 13000-14000 元 / 户。东北地区投资标准差异较大，户均投资范围为 2500- 10000 元 / 户。 9 前三批城市热源清洁化是将城乡结合部、所辖县及农村地区统一要求，未单独区分农村地区，因此前三批城市比例采用“城 乡结合部、所辖县及农村地区”建筑能效提升与热源清洁化比例。 12 Climate Change and Energy Transition Program 从中央奖补资金及地方财政出资占比来看，东北地区 3 个城市的农村地区建筑节能 完全依靠中央资金，整体补贴标准最高不超过 80 元 /m 2 ，最低仅 2500 元 / 户。其他 城市中央资金与地方财政比例保持在 1.3-3 之间，调研的 12 个支持城市农村建筑节能补 贴标准统计如下表所示。 表 1-1 清洁取暖项目农村建筑能效提升财政补贴标准 序号城市（户均面积/m 2 ） 财政补贴标准 中央资金 （元/户） 地方财政 （元/户） 合计 （元/户） 1 A（100）13000 0 13000 2 B（105）9523 4080 13603 3 C（70）3000 1700 5700 4 D（100）10000 0 10000 5 E（88.5）5550 0 5550 6 F（97）2500 0 2500 7 G（87）5655 4350 10005 8 H（80）6400 6400 12800 9 I（96）5000 5000 10000 10 J（120）9600 2400 12000 11 K（100）10000 0 10000 12 L（95）9500 9500 0 （五） 分区域稳中求进的治理策略 已成共识 我国散煤治理在初期阶段以改善空气质量为核心，尤其是以秋冬季雾霾防控为重点， 形成了“总体规划、重点区域先行”的局面。因此，过去几年我国散煤削减主要来自京 津冀及周边地区大气污染传输通道“226”城市和 11 个汾渭平原城市的存量削减。 13气候变化与能源转型项目 在工业领域，重点区域已率先实现 35 t/h 及以下燃煤工业小锅炉清零和散乱污企业 整治，非重点区域在县级及以上城市建成区内淘汰 10 t/h 及以下燃煤工业小锅炉，并持 续推进散乱污企业整治。在产业结构调整中，重点区域淘汰落后的力度也是非常大的。 在民用领域，中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点和支持城市共 88 个，每批 试点和支持城市清单详见表 1-2，区域分布情况可参见图 1-12 和图 1-13。 表 1-2 重点地区清洁取暖中央财政补贴支持城市 年度批次数量城市清单 2017第一批12 天津市、石家庄市、唐山市、保定市、廊坊市、衡水市、太原市、 济南市、郑州市、开封市、鹤壁市、新乡市。 2018第二批23 邯郸市、邢台市、张家口市、沧州市、阳泉市、长治市、晋城市、 晋中市、运城市、临汾市、吕梁市、淄博市、济宁市、滨州市、德 州市、聊城市、菏泽市、洛阳市、安阳市、焦作市、濮阳市、西安市、 咸阳市。 2019第三批8 定州市、辛集市、三门峡市、济源市、铜川市、渭南市、宝鸡市、 杨凌示范区。 2021第四批20 烟台市、忻州市、泰安市、承德市、大同市、许昌市、秦皇岛市、 潍坊市、榆林市、朔州市、延安市、北京市； 阜新市、佳木斯市、包头市、海西州、乌鲁木齐市、辽源市、兰州市、 吴忠市。 2022第五批25 青岛市、商丘市、枣庄市、周口市、东营市； 呼和浩特市、沈阳市、银川市、长春市、临夏州、西宁市、齐齐哈 尔市、哈尔滨市、昌吉州、吉林市、乌兰察布市、中卫市、盘锦市、 新疆生产建设兵团（第七师、第八师、第十三师）、营口市、白山市、 巴彦淖尔市、金昌市、固原市、武威市。 重点区域城市起步较早，并逐步发挥试点示范作用，带动和辐射周边地区。目前， 京津冀以及山西省已经实现全域覆盖，河南、山东和陕西省的覆盖率分别为 72、81 和 73。重点区域涉及省份的清洁取暖试点和支持城市覆盖情况如图 2-1 所示。 14 Climate Change and Energy Transition Program 2）图1-12 3）图1-13 4）图2-4为地图，没有原图，暂不修改； 0 1 11 8 10 7 6 1 0 2 3 3 6 2 0 0 0 5 3 3 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 北京天津河北山西河南山东陕西 已实施正实施未实施 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 内蒙古黑龙江吉林辽宁宁夏甘肃青海新疆 正实施未实施 图 1-12 重点地区清洁取暖试点城市和支持城市改造数量 非重点区域主要指京津冀大气污染传输通道和汾渭平原城市之外的北方冬季供暖区 域，本报告研究中将省域作为研究边界，因此非重点区域主要是指内蒙古、辽宁、吉林、 黑龙江、甘肃、宁夏、新疆、青海等北方 8 个省（区）。随着重点区域清洁取暖改造的 快速推进，自 2021 年开始，中央财政支持的清洁取暖试点和支持城市逐步开始覆盖到东 北和西北等非重点区域，截至目前，共有 28 个城市获得审批，其中宁夏清洁取暖支持城 市占比最高，具体情况如图 1-13 所示。 2）图1-12 3）图1-13 4）图2-4为地图，没有原图，暂不修改； 0 1 11 8 10 7 6 1 0 2 3 3 6 2 0 0 0 4 3 3 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 北京天津河北山西河南山东陕西 实施完正实施未实施 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 内蒙古黑龙江吉林辽宁宁夏甘肃青海新疆 正实施未实施 图 1-13 非重点地区清洁取暖试点和支持城市改造数量 15气候变化与能源转型项目 由于重点区域和非重点区域散煤治理已然处于不同的发展阶段，在工业领域，前者 处于巩固阶段，主要是防止散煤返烧，后者仍有扩大淘汰范围和压减散煤的空间和潜力； 在民用领域，前者处于后补贴、后改造时代的运行期，后者则正处于清洁取暖改造的建 设期。重点区域的主要挑战是农村地区 “改而不用”、“资产闲置”问题，中国清洁 供热产业发展报告 2023数据表明，京津冀农村家庭仅有 60 冬季采暖平均温度可达 到 18 摄氏度，超过一半农户反馈清洁能源改造后取暖效果不理想，运行成本高、供气不 足