德国能源转型目标、现状与展望及对中国碳达峰碳中和的借鉴--中德能源与能效合作.pdf

德国能源转型目标、现状与展望 及其对中国碳达峰碳中和行动方案的借鉴意义 | 1 德国能源转型目标、现状与展望 及对中国碳达峰碳中和的借鉴 出版说明 德国能源转型其对中国的借鉴意义报告介绍了德国能源转型的目标、现状及展望，包括分析德国能源转型整体的 政策框架及主要激励措施，总结了能源转型实践的成功经验及教训。报告同时给出了德国能源转型对中国完善政策框架、 实施措施和激励政策的建议。 报告在中德能源与能效合作伙伴项目框架下发布。项目受德国联邦经济和气候保护部（BMWK）委托和资助，中国国 家发展和改革委员会（NDRC）为中方政府合作伙伴提供支持和指导。项目旨在围绕能效提升和发展可再生能源，通过深入 交流可持续能源系统发展相关的政策、最佳实践和技术知识，推动高级别政府对话，企业与政府交流以及技术和政策法规 层面交流，从而促进和推动两国能源转型，助力实现气候目标。受德国联邦经济和气候保护部委托，德国国际合作机构（GIZ） 负责实施中德能源与能效合作伙伴项目。 作为一家德国联邦企业，德国国际合作机构为德国政府实现可持续发展国际合作目标提供相应支持。 发行方 中德能源与能效合作伙伴 受德国联邦经济和气候保护部（BMWK）委托 北京市朝阳区亮马河南路 14 号 塔园外交办公楼 1-15 邮编1006 00 c/o 德国国际合作机构（GIZ） Torsten Fritsche Kthener Str. 2 柏林 10963 研究负责人 尹玉霞 德国国际合作机构（GIZ） 作者 Simon G 张迪 技术协调与指导 时希杰 国家节能中心（NECC 王昊、刘文瑾 德国国际合作机构（GIZ） 版面设计与排版 2023年 8 月，北京 本报告全文受版权保护。截至本研究报告发布前，德国国际合作机构和相关作者对出版物中所涉及的数据和信息进行了仔细研究 与核对，但不对其中所涉及内容及评论的正确性和完整性做任何形式的保证。本出版物中涉及到的外部网站发行方将对其网站相 关内容负责，德国国际合作机构不对其内容承担任何责任。本文件中的观点陈述不代表委托方的意见。 目录 缩略表2 执行摘要 3 导论 .5 图表与表格 6 1.德国能源转型的背景 8 1.1为什么德国需要能源转型 .8 1.2 德国能源转型概要 8 1.3德国与中国能源指标比较 .11 2.能源转型导览政策框架和治理结构 .14 2.1 欧盟层面 14 2.2 德国能源与气候政策 16 2.3德国能源转型的治理结构及利益相关方 .17 3.德国能源转型的具体实施三个支柱 .21 3.1化繁为简能效作为能源转型的关键 .21 3.2供给转型所有领域都需要发展可再生能源替代 24 3.3灵活性及互联性部门耦合解锁去碳化 .27 4.实现成功的能源转型供应安全、可负担性和可持续性 33 4.1通过能源转型提升供应安全33 4.2能源转型的经济性和可负担性 35 4.3最优先是降低碳排放 .38 5. 更大的雄心 德国能源系统的未来 40 6.德国能源转型对中国的启示及政策建议 43 6.1 德国能源转型对中国的启示 .52 6.2 对中国的政策建议 47 6.3 中国的能源转型前景 53 附录1 能源转型的监控指标 54 附录2能源转型与气候目标 56 附录3 2020年前欧盟能源和气候目标及成果 .57 附录4 德国能源法体系图58 附录5 2030年德国氢能网络潜力规划 59 参考文献 .60 德国能源转型目标、现状与展望 及其对中国碳达峰碳中和行动方案的借鉴意义 2 | 缩略表 BaFa 德国联邦经济与出口管制局 BMUV 德国联邦环境、自然保护、核安全和消费者保障 部 BMDV 德国联邦数字化与交通部 BMWK 德国联邦经济和气候保护部 BMWSB 德国联邦住房、城市发展与建筑部 BNetzA 联邦网络监管局 EE 能源效率 EEG 可再生能源法 ETS 欧盟碳排放体系 EU 欧盟 GDP 国内生产总值 GEG 建筑能源法 GHG 温室气体 GIZ 德国国际合作机构 GW 吉瓦 IPCC 气候变化政府间合作机制 kW 千瓦 kWh 千瓦时 NAPE 国家能效行动方案 RE 可再生能源 TWh 太瓦时 UBA 联邦环境保护局 德国能源转型目标、现状与展望 及其对中国碳达峰碳中和行动方案的借鉴意义 | 3 执行摘要 能源转型的目标 德国能源转型的三项总体政策目标包括确保能源的 供应安全、确保能源的可负担性及实现能源与环境及气候 保护目标一致的可持续发展。 截止2022年，德国能源转型取得了丰硕的成果。其中 最重要的成果包括可再生能源发电比例占全部电力消费 的46.2；可再生能源占全部终端能源消费比例的20.4； 与1990年相比，德国温室气体排放减少了40.4。 俄乌战争加剧了全球对能源安全的担忧。德国决定尽 快停止从俄罗斯进口化石能源，这间接推进了德国国内的 能源转型。德国国内不断提升的可再生能源比例有助于德 国摆脱对化石能源进口的依赖，从而降低能源进口成本并 确保能源供应安全。通过市场化的手段，强化德国国内电 网与欧洲电力和天然气网络的互联，能够将能源供应安全 保持在较高水平。 从消费端来说，提升可再生能源发电比例在能源转型 早期会推高电价。但是随着能源转型实践是不断深化，目 前可再生能源发电价格与来自煤炭、天然气或者核能发电 相比，已具备很强的竞争力。能源转型相关的产业让德国 增加了出口收入、吸引了投资（每年500多亿欧元的私营 部门投资），同时增加就业（近100万个就业岗位 ），从 多方面对德国整体经济发展起到了积极作用。 能源转型的三个支柱 能源转型是一项针对德国能源供给及需求系统长期且 全面性的战略。德国原有的依赖核能及化石能源（主要依 赖于进口）的能源结构将转型为以德国国内的可再生能源 为主，尤其是风能和太阳能。为实现德国的能源转型目标 以及2045年气候中和目标，所有部门都要共同聚焦于能效 提升、发展可再生能源及推动部门耦合，这三个领域也成 为德国能源转型战略互相支持共同推进的三个支柱。 2000年以来实施的补贴电价体系是德国电力部门发展 可再生能源的动力。包括风能、太阳能和生物质发电在内 的可再生能源为德国提供40-50的电力供应。相比之下， 可再生能源在供热部门和交通部门占比较低，分别为17 和约7。 随着2010年能源方案的颁布实施，能效提升获得 了更多关注。降低终端能源消耗不仅使各个领域的能源供 应更为灵活，还能降低终端用能成本。德国能效支持政策 形式多样，直接财政支持或赠款等措施促进了能效设备在 建筑和工业部门的应用。 在能源需求全面电气化（如供热部门使用热泵或交通 部门推广电动汽车等）的进程中，能源消费可大幅下降。 通过直接电气化或用可再生电力生产氢和合成燃料，将其 他经济部门与电力部门耦合是能源转型成功的第三个支柱。 2015年以来，部门耦合以一种系统化的思路落实能源转型 战略。热泵、电动汽车和绿氢基础设施发展齐头并进，并 得到了国家层面的政策和项目支持。 能源转型全球和欧洲视角 促进极具雄心的国际行动是德国气候和能源政策的基 石。巴黎协定的签署和实施表明，推动全球层面合作， 实现气候变化的承诺是21世纪最大的挑战之一。“Ener- giewende”能源转型是德国启动能源转型以来德语中的 一个专有名词。作为欧盟最大的经济体，德国气候和能源 领域的相关发展从很早就受到了国内及国际的广泛关注。 为实现欧盟2050年气候中和目标而推出的欧洲绿色新政 及其他国家不断增加的雄心勃勃的气候和能源目标，也都 需要德国能源转型的贡献。 德国能源转型目标、现状与展望 及其对中国碳达峰碳中和行动方案的借鉴意义 4 | 欧盟颁布了影响力巨大的“减碳55”Fit for 55一揽 子政策，以更加具体的方式呈现了2030年能源和气候领域 的目标及实施方案。欧盟的总体目标是可再生能源消费在 终端能源消费占比达到40，终端能效提升36- 39，以 及温室气体排放与1990年相比减少55。 德国能源转型目标的提升 德国气候和能源政策框架与欧盟层面的政治行动和目 标紧密相连。德国新一届联邦政府上任之后即正式宣布， 将在国家层面继续强化和推进气候保护和能源系统转型领 域的行动，并研究出台针对性更强的实施细则。新政策的 实施将覆盖国家的整个能源体系，其目标是确保到2030年 可再生能源将覆盖80的电力消费并满足至少50的供热 需求，同时温室气体排放与1990年相比将降低65。 部门耦合在2020年代将取得突飞猛进的发展。到 2030年，电动乘用车数量将从不到100万辆提升到1500 万辆，400-600台热泵将投入使用，同时10吉瓦的电解槽 将生产28太瓦时纳入能源系统的绿氢。在2020年代末， 德国太阳能光伏发电量将为目前的4倍。同时，风能发电 容量将提升2倍以上。德国国内将建成5条从北到南的高 压输电线，保证与欧洲电网更好的互联。 德国能源转型已经进入了全新阶段，表现为不同能源 消费部门之间更强的协同和互联。能源转型战略的成果不 仅将成为德国实现其2045年气候中和的有力保证，同时也 将确保为其公民、经济主体和产业提供安全和可负担的能 源供应。 对中国的启示 德国将能源转型作为一项长期战略，力求以能源转型 推动国民经济和社会运行方式转变，其经验与做法对中国 具有重要的借鉴意义。 首先，德国重视通过立法构建能源转型战略的顶层政 策体系，并形成多层次配套措施矩阵；其次，德国坚持能 效优先，由此协同了多项务实有效举措；第三，德国注重 发挥市场和社会公众的积极作用；第四，强化区域能源安 全保障。 对中国的政策建议 首先，立足国情、统筹规划，保障国家能源顺利转型； 其次，聚焦节能工作，以能效提升促进碳排放削峰；第三， 完善配套措施，增进政策协同。 德国能源转型目标、现状与展望 及其对中国碳达峰碳中和行动方案的借鉴意义 | 5 导论 德国能源转型目标、现状与展望及其对中国碳达峰碳中和行动方案的借鉴意义报告（“本报告”）提供了德国能 源转型的全面介绍。 第一章 介绍了本报告的背景并主要阐述了德国能源转型的必要性。本章描述了能源转型的总体框架及目标。通过对比德 国和中国最相关的能源指标，呈现了两国在能源领域发展的异同。 第二章 介绍了德国能源转型的政策框架概览和总体管理架构。以退煤为例，具体介绍了管理架构、利益相关方和他们的 相互关系。由于德国为欧盟成员国，因此本章涵盖德国国家层面及欧盟层面的政策。 第三章 具体介绍了在德国能源转型实施中，相对独立但又相互作用和影响的三大支柱，即能效提升、发展可再生能源和 推进部门耦合。本章还介绍了与每个支柱相关度最高的政策、目标及成就。 第四章 具体阐述了德国能源转型的三个目标确保高度能源供应安全、提供可负担的能源供应及创建与可持续及环境目 标高度一致的能源系统。本章还介绍了衡量每个目标所用的指标体系及追踪办法。 第五章 聚焦于德国能源系统的未来发展。向去碳化经济的转型将在未来几年提速。本报告提供了转型的中期（即到2030年） 和长期（即到2045年）视角。 第六章 主要从中国视角，概括介绍了中国能源转型的要点，同时基于前文所述德国能源转型的经验，提出了相关的政策 建议。这些建议包含了政策设计的建议和具体的实施细则建议。 德国能源转型目标、现状与展望 及其对中国碳达峰碳中和行动方案的借鉴意义 6 | 图表与表格 图 1 德国能源战略的目标框架（德国经济部，2021a） 9 图 2 高级别定量能源转型目标和德国能源转型的成果 BMWK, 2022b, 本文作者编辑 .10 图 3 2020年中德两国一次能源消费构成 12 图4截止2018年，欧盟层面主要的能源与气候计划、框架和目标 Heinrich Bll Foundation, 2018, 作者总结 14 图5 全球及德国能源转型的里程碑 BMWK, 2022b, 作者总结 16 图6 德国温室气体减排发展及目标BMWK, 2022b .17 图7 德国能源转型的治理结构BMWK, 2022b, 作者总结 18 图8 欧盟及德国能效政策框架BMWK, 2022b, 作者总结 21 图9 德国终端能源需求及生产率 BMWK, 2021 .24 图10 德国可再生能源政策框架 .25 图11 截止2021年不同部门可再生能源占比 UBA, 2022a .26 图12 2021年德国可再生能源供应总量及构成分析 .27 图13 电力和其他能源消费部门的部门耦合 ENTSO-E, 2020 28 图14德国用于新建居民建筑的供热系统市场份额 Bundesverband Wrmepumpe e.V., 2022, 作者总结 .30 图15 德国各年电动汽车上牌数（统计截止当年年底） BMWK, 2022b, 作者总结 31 图16 G7国家2020年平均断电持续时间指数 SAIDI BMWK, 2022b, 作者总结 .34 图17 德国的电网扩展项目BMWK, 2022b .35 图18 德国可再生能源设施投资发展 BMWK, 2022d .36 图19 2018年德国不同用户电力价格构成 BMWK, 2022b .37 图20 德国电力市场现货价格与可再生能源附加费之和的发展 37 图21德国通过可再生能源避免温室气体排放 UBA, 2022b 38 图22德国空气污染物的减少 UBA, 2021 .39 图23 德国可再生能源容量和新的2030年目标BMWK, 2022b, 作者整理 .40 图24不同能源转型情景分析比较 50 Hertz, Amprion, TenneT TSO, TransnetBW, 2022 42 德国能源转型目标、现状与展望 及其对中国碳达峰碳中和行动方案的借鉴意义 | 7 表 1 能源转型的目标及其影响政策 10 表 2 中德两国能耗和能耗强度 11 表 3 中德两国一次能源消费结构及电力消费结构 12 表 4 中德两国发电装机容量 数据来源德国经济和气候保护部、中国及中国电力企业联合会 13 表 5根据欧洲绿色新政总结欧盟现有能源和气候目标 15 表 6 气候保护法监测和合规机制 .17 表7利益相关方机制举例 18 表8 煤电退出委员会的任务 19 表9 德国可再生能源目标及成果概览 .26 表10 部分德国部门耦合目标及成果概览 .29 表11 国家氢能计划概要.32 表12德国进口俄罗斯化石能源的比重过去、现在及未来目标 33 表13 不同部门2030年前减排措施 .41 德国能源转型目标、现状与展望 及其对中国碳达峰碳中和行动方案的借鉴意义 8 | 1.1为什么德国需要能源转型 人类活动排放的二氧化碳引起了气候变化，给人类文 明带来了系统性风险。2021至2022年间，联合国政府间 气候变化专门委员会（IPCC）分三次发布了第六次评估报 告，对推动以科学为基础的气候行动形成了一致意见。 IPCC评估报告的核心结论是，气候变化给全球各个地 区带来影响仍将持续，其广度和深度远超预期。气候变化 和极端天气将严重影响农业生产，在经济不发达地区尤为 严重。从可持续发展的角度来看，气候变化和极端天气也 对全球生态系统造成了不可逆的破坏。随着气温不断升高， 相应的风险也将升级。因此，在2030年以前，要想将全球 气温升高控制在1.5C以下，仍需采取更多行动以将温室 气体排放减少40。根据IPCC的报告，从目前的化石能 源消费模式和已规划的化石能源消费情况来看，该目标几 乎不可能实现。为减缓全球气候变暖，必须向低碳能源系 统转型，停止开采现有的化石能源，并停止运行现有的化 石能源发电厂 1 。化石能源不可再生，且其在全球的分布也 不均衡。长期能源安全战略的制定需要综合考虑上述因素。 基于对气候变化和化石能源不可再生性科学认知，欧 盟和德国正力争在2050年前实现大幅减碳，可再生能源将 成为能源供应系统的主要来源。尤其是对于德国来说，能 源转型是为其实现更加安全、环境友好和经济繁荣的长期 战略。这一战略将带来三重优势第一，通过提升能效并 淘汰化石能源，德国将为减缓气候变化和全球变暖做出重 大贡献；第二，德国的能源转型将为德国社会经济发展带 来独特的商业机会，能源转型将成为现代化工业社会发展 新经济模式的重要驱动力，将为社会带来大量创新元素并 创造新的经济增长点及就业机会。第三，在当今俄乌战争 局势升级的情况下，能源转型将使德国减少对煤炭、石油 和天然气进口的依赖。增加国内的可再生能源也将减少对 化石能源的进口，并增加能源供应的安全性 2 。 能源转型作为一项长期战略也可以为德国、欧洲乃至 全球带来经济、环境保护和社会发展方面的巨大福祉。 1 气候变化政府间合作机制 IPCC, 2022, 气候变化政府间合作机制 IPCC 报告 2 德国联邦经济和能源部（BMWi）, 2015, 实现能源转型的成功 3 德国联邦经济和能源部（BMWi），2021a, 未来的能源第八次能源转型监测报告--2018和2019报告年度 1.2 德国能源转型概要 能源转型（德语“Energiewende” ），是将现有基于 化石能源（例如煤炭、天然气、石油及核能）的能源系统 向更加可持续和可再生的能源系统转型的过程。风能、太 阳能、水能、地热能和可再生原材料，如生物质能等，都 可以作为可持续和可再生的能源来源。它们既可以进行发 电、供热和制冷，也可以作为交通部门所需要的燃料。可 再生能源的利用将使我们的经济和社会变得更加高效。德 国能源转型是一项长期战略，不单单是能源系统的转型， 而是整个经济和社会方式的转变。 能源转型政策架构 德国能源转型战略融入了欧盟能源和气候战略的目标 和政策，并考虑了全球在能源和气候战略方面的发展。欧 盟旨在成为全球第一个在2050年实现气候中和的重要经济 联合体，这一目标与巴黎协定一致。为实现此目标， 欧盟出台了2030年气候与能源政策框架，其中包括一 系列战略、目标和政策计划。欧盟绿色新政是2030 年气候与能源政策框架的更新版本，提出了更多措施， 主要目标是到2030年将温室气体排放量与1990年相比至 少减少55。在欧盟层面，关键的政策领域包括欧盟气候 立法，能源市场整合、欧盟碳排放权交易系统以及其他能效、 交通和土地利用方面的法规建设。 作为欧盟成员国之一，德国当前国家层面的能源和 气候目标都高于欧盟的同等目标。实现能源转型需要建立 一套从目标到实施层面的综合体系。德国的目标体系基于 2010年颁布的能源方案，该方案已在德国议会以法律 形式通过，且符合欧盟的目标（见图1） 1 德国能源转型的背景 德国能源转型目标、现状与展望 及其对中国碳达峰碳中和行动方案的借鉴意义 | 9 德国能源转型涵盖三个主要目标确保能源的供应安 全、确保能源的可负担性及实现能源与环境及气候保护目 标一致的可持续发展。在摆脱化石能源、发展可再生能源、 调整能源供应系统的结构过程中，必须要考虑到能源供应 安全和可靠的能源服务。对于公民和企业来说，能源可支 付性及经济的整体竞争力也是能源转型成功的一项重要前 提。同时，德国能源转型的实施也必须考虑到更多环保发 展方面的因素，以实现气候和可持续发展目标。 德国能源转型的支柱是能效提升、发展可再生能源和 推进部门耦合。能源转型的核心目标是减少一次能源消费、 提升能效、提升可再生能源在能源消费中的占比和促进部 门耦合技术与应用的发展。这些目标在后续出台的细化战 略、法律法规和支持项目中得到了进一步体现。 能源转型的主要行动领域是发电、供热和交通部门。 为提高能效和提升可再生能源的生产力，降低一次能源消 费、减少供热能源和交通能源的使用至关重要。可再生能 源在发电、供热和交通部门的占比是衡量其发展水平的主 要指标。在部门耦合领域，制定特定目标并利用部门耦合 技术是重点。 能源转型目标和成果监测 能源转型战略自2000年起实施，德国政府制定了一系 列能源相关的指标以及定性、定量的目标。随着能源方案 2010年生效，政府进一步针对能源转型的指标和目标的全 面及持续性的追踪机制。该追踪机制需要对目标的进展及 达成性、工具和措施的实施进行定时更新。 整个追踪过程的核心是年度监测报告，该报告提供了 监测概览和对相关过程的详细评估，并展望了未来重要能 源转型指标的发展趋势。德国联邦经济和气候保护部（原 德国联邦经济与能源部，在2021年10月组织机构调整前 名称）负责该报告的发布。报告撰写工作由四名独立且权 威的能源专家组成的独立委员会负责，最终提交至德国议 院和德国联邦参议院。该独立委员会还需要准备一份额外 的声明报告以说明德国能源转型的整体进展及现状。 年度监测报告涵盖了超过70项指标，反映了定量及定 性目标的进展情况及能源转型战略总体实施情况（见附录 1）。对指标的评估基于官方和公开可收集到的数据，并采 用专门的打分系统来评估目标与实际值之前的差距。最近 一份监测报告于2021年完成，并包含了对目标评估的总 结 4 。该报告中，独立的能源专家评估了21项指标，其中8 项指标进度与目标相符，6项指标部分相符，7项指标与目 标存在差距 5 。表1总结了整体定性指标和能源转型的相关 政策领域。 4 德国联邦经济和能源部（BMWi），2021a, 未来的能源第八次能源转型 监测报告--2018和2019报告年度。.Berlin BMWi 5 Lschel, Grimm, Lenz, Staiss, 2021, 关于联邦政府2018和2019报告年度 第八次监测报告的声明。 “未来能源 “监测进程专家委员会。 图1德国能源方案的目标体系 3 德国能源转型目标、现状与展望 及其对中国碳达峰碳中和行动方案的借鉴意义 10 | 表1 能源转型的目标及主要政策 能源供应安全保证德国在任何时间的有效能源供应。 核能退出在2022年底前，关停德国境内最后一座核能发电厂。 煤炭发电退出以一种社会平衡的、可预期的和经济性高的方式，在2038年前退出煤电 可负担性与竞争力保持能源的可负担性以保证德国的竞争力。 环境友好确保能源供应与整个生命周期内的环境、气候和自然保护发展相谐调 电网扩建扩建并提升电网现代化以满足用电需求 部门耦合与数字化进一步激发部门耦合之间的有效潜力并推动数字化以保证能源转型的成功 研发与创新加速可用于能源供应转型的前瞻性创新 投资、增长与就业保持并创造更多的工作机会，为德国打造可持续繁荣和高质量生活的坚实基础。 提高到50、达到1500万辆全电动乘用车上牌数以及安装 10GW的生产绿氢的电解槽。更多关于最重要的能源转型 目标的详细信息请参见附录2。 图2能源转型宏观定量目标和实现情况8, 本文作者编辑 8 德国联邦经济和气候保护部BMWK, 2022b, 德国能源转型的国际交流 图2列出了2020年、2030年及以后最重要的定量目 标，以及截止2021年所取得的成果。在下图所列的目标之 外，联合执政政府也在他们的联合执政声明 6 7 中新增 了2030年前需要达成的目标，包括供热领域气候中和比例 6 德国不同党派组成联合政府时，通常会发布一个联合执政生声明，包含 各个执政党派所达成未来政府工作的共同目标。联合执政声明是一项政 治性的合作备忘录，同时向公众提供一个关于新政府愿景和工作计划的 纲领。 7 德国联邦经济和气候保护部BMWK，2022a，德国气候行动现状 图2能源转型宏观定量目标和实现情况 8 , 本文作者编辑 德国能源转型目标、现状与展望 及其对中国碳达峰碳中和行动方案的借鉴意义 | 11 1.3德国与中国能源指标比较 9 通过对德国和中国能源系统与能源消费进行比较，可 以看出两国的异同均很显著（详见表2、表3、表4和图3）。 一次能源和电力消费 1990年，中国的一次能源消费仅为德国的两倍。随着 经济发展，中国一次能源消费增速很快。与此相反，德国 的一次能源消费自1990年以来稳步下降。由于中国人口众 多，中德两国一次能源消费的绝对数值存在巨大差距，但 两国人均一次能源消费的差距却在逐渐缩小。中国电力消 费和发电量在过去几十年中快速增加，而相比之下，德国 的发电量较稳定。德国人均发电量在过去30年一直保持在 相对稳定的水平，而中国的人均发电量持续快速增长，并 逐渐接近德国的人均水平。 9 消费和发电数据来自数据库Our World in Data，发电容量的数据来自 AGEB （AG Energiebilanz） 和中国电力企业联合会（中国电力企业联合会， 2022）。由于数据的来源不同，可能会略有偏差。 德国一次能源和电力消费呈现此发展趋势的主要原因 是能效的提升、火电在电力系统中占比的下降以及服务业 快速发展且超过了重工业。在中国，特别是在2000年之后， 煤电的主导地位及整体经济的快速增长使得能源消费迅速 增加。 能耗强度和碳强度 能耗强度和单位能源碳强度是另外两项重要的能源和 气候指标。能耗强度用于衡量每单位国内生产总值（GDP） 所需的一次能源消费量。该项指标越低，说明单位能量为 国家经济发展带来的经济价值越高。能源生产的碳强度与 每单位能源生产所造成的二氧化碳排放相关，该指标越低， 表明该国能源体系越环保且二氧化碳强度越低。由于可再 生能源在电力系统中的占比不断增加、能效不断提升以及 整个经济结构转型，中德两国的单位碳强度从长期趋势上 来看应该是持续下降的。 表 2 中德两国能耗和单位能源碳强度 1990 2005 2020 一次能源消费太瓦时 德国4180 3940 3360 中国7970 21000 40400 人均一次能源消耗量千瓦时 德国52870 48220 40150 中国6770 15780 28070 发电量 太瓦时 德国547 613 565 中国621 2500 7727 人均发电量千瓦时 德国6920 7520 6740 中国530 1880 5379 单位GDP一次能源消费能耗强度 千瓦 时/ 2011 PPP 德国2.07 1.32 0.96* 中国2.35 2.44 2.10* 能源生产的碳强度 公斤CO 2 /千瓦时 德国0.25 0.22 0.19 中国0.31 0.28 0.26 * 2018年数值 德国能源转型目标、现状与展望 及其对中国碳达峰碳中和行动方案的借鉴意义 12 | 能源载体的比例 中德能源系统的主要差别在于关键能源资源在能源供给系统中相对占比的区别。与中国相比，德国一次能源消费中 石油和天然气占比较高，而中国能源供给来源以煤炭为主。 图 3 2020年中德两国一次能源消费构成 在电力部门，中德两国之间的差距也非常明显。在中 国的电力系统中，煤电仍占到65，水电占比其次。尽管 其他可再生能源如风能和太阳能在中国发电中所占比例不 断增加，但与德国相比仍相对较少。 表 3 中德两国一次能源消费结构及电力消费结构 一次能源消费占比 发电量占比 德国中国德国中国 2000 2020 2000 2020 2000 2020 2000 2020 石油40 35 23 20 3 3,5 3,5 0 煤炭25 15 70 57 52 23.5 78 60.7 天然气21 26 2 8 9 17 0,5 3 核能12 5 0 2 30 11.5 1.5 5 水能1.5 1.5 5 8 4 3.5 16.5 17.7 其他可再生能源0.5 17.5 0 5 2 41 0 13.6 德国能源转型目标、现状与展望 及其对中国碳达峰碳中和行动方案的借鉴意义 | 13 在过去的20年中，德国发电装机容量从120吉瓦增 长到超过230吉瓦，而同期中国的发电装机容量增长了近 7倍，从不足300吉瓦增加到了2000吉瓦。2020年，可再 生能源占德国发电装机容量的一半，而同期中国发电装机 容量仍以煤电主导。 表 4 中德两国发电装机容量 数据来源德国经济和气候保护部、中国电力企业联合会 发电装机容量（吉瓦） 德国中国 2000 2010 2020 2000 2010 2020 石油8 6 5 10 5 1 煤炭54 53 45 200 652 1080 天然气23 24 32 2 9 100 核能24 22 8 2 11 50 水能9 10 14 61 216 370 其他可再生能源7 50 127 0 31 536 总计含如垃圾焚烧发电 等其他发电方式 125 165 232 275 924 2202 由于煤炭在德国一次能源消费和发电中的占比较低， 且德国对重工业的依赖度也较低，所以整个德国能源系统 的能耗强度和碳强度与中国相比都相对较低。两国的化石 能源在一次能源消费和电力消费中的占比都在持续降低。 中国一次能源消费约为德国的10倍，但两国的人均碳排放 逐渐趋于接近。德国的数据显示，大力发展可再生能源可 以降低煤炭在能源结构中的占比，并降低能耗强度及碳强 度。 德国能源转型目标、现状与展望 及其对中国碳达峰碳中和行动方案的借鉴意义 14 | 2.1 欧盟层面 欧盟能源及气候转型的政策框架 欧盟层面的政策框架对欧盟能源转型和去碳化的成功起着至关重要的作用。自上世纪90年代末开始，随着京都议定书 的签订，欧盟能源政策的重点转向碳减排和气候保护。图4展示了1997年至2018年间欧盟主要计划框架及其对应目标的 时间表 10 。该时间表展示了欧盟去碳化的雄心及其在过去20年间向可再生能源转型的进展。 图4截止2018年，欧盟层面主要的能源与气候计划、框架和目标 11 , 作者总结 自2007年以来，欧盟实施了实现气候与能源目标的综合性路径。欧盟层面的气候与能源一揽子计划介绍了主要的能 源和气候相关规定，并将欧盟碳排放体系（EU ETS）作为欧盟核心的气候政策。欧盟碳排放体系涵盖能源和工业领域的大 规模排放设施，排放量约占欧盟总排放的40。 欧盟努力分担决议 12 确立了中小企业、住房、农业、垃圾和交通等欧盟碳排放交易体系之外部门的国家层面碳排 放目标。这些目标的设定取决于各国的经济发展水平，经济最发达的国家必须减排，而经济最不发达的国家可以根据其经 济发展情况增加排放。在责任分担部门中，国家层面的减排通常由欧盟委员会进行年度监测。 10 海因里希伯尔Heinrich Bll Fundataion, 2018, 能源转型 11 海因里希伯尔Heinrich Bll Foundation, 2018, 能源转型 12 努力分担决议是一项欧盟法律，规定了 2020 年的国家排放目标，其表现为2005 年水平相比的百分比变化。努力分担条例更新了努力分担决议， 为成员国设定了 2021 年至 2030 年具有约束力的年度减排量。 2 能源转型导览政策框架和治理结构 图4截止2018年，欧盟层面主要的能源与气候计划、框架和目标 11 , 作者总结 德国能源转型目标、现状与展望 及其对中国碳达峰碳中和行动方案的借鉴意义 | 15 国家层面的可再生能源目标也是气候和能源一揽子计 划的一部分，并通过可再生能源指令正式立法和实施。 欧盟成员国的目标根据其不同的可再生能源发电现有水平 和增加可再生能源比例的能力（可再生能源发电目标差别 巨大，其范围从马耳他的10到瑞典的49）而有所不同。 单个国家的可再生能源目标需要达到欧盟层面的整体目标， 即可再生能源占比需达到20，也就是2010年占比的两 倍。同时，到2020年，交通部门可再生能源占比需要达到 10。 作为气候与能源一揽子计划的后续能效目标的跟进实 施方案，欧盟2012年出台了修订版的能效指令。该修 订版包含了一系列措施，旨在推动欧盟成员国在2020年达 到欧盟层面减少20一次能源消费的目标。各成员国同时 制定了国家能效行动方案（与3.1节对比）来报告各 成员国预估的能源消费、计划的能效提升政策、长期行动 战略和预期的改进措施。该方案必须每三年进行一次更新， 并每年向欧盟委员会报告进展。 欧盟绿色新政和“减碳55”雄心不断增加 在巴黎协定的全球目标提出后，欧盟议会和欧盟 委员会颁布并实施了欧洲绿色新政。这是2019年12 月以来欧盟核心的能源与气候战略，由多个政策倡议组成， 将欧盟引向了更加雄心勃勃的绿色转型之路。欧洲绿色 新政覆盖了气候、环境、能源、交通、工业、农业和可 持续金融等多个领域，支持欧盟实现2050年气候中和转型。 欧洲绿色新政提升了欧盟层面的能源和气候目标 见 表5。 表 5根据欧洲绿色新政总结欧盟现有能源和气候目标 与1990年相比，2030年温室气体排放至少减少55 。 到2030年，可再生能源比例至少提高40 。 能效提升36 -39 2023年可能还要提升目标。 2050年整个欧盟达到碳中和 净零排放 。 为了更好地实施欧洲绿色新政并达成其中新设目 标，2021年7月，欧盟委员会提出对一系列能源与气候相 关法规进行更新。“减碳55”根据2030年及2050年的新 目标，修正了气候、能源和交通相关的法规，使现有的法律、 法规更加全面。 除此之外，欧盟还对碳排放交易体系、责任分担条 例、可再生能源指令、能效指令、能源税指令 进行了更新与强化，新的政策如碳边界调节机制也正 在开始实施。在“减碳55”中，欧盟绿色新政的目标已经 纳入了法律。欧盟委员会还相应提高了国家层面非碳排放 交易部门的温室气体减排目标，即从2005年的29增加 到了40。到2035年，新上牌的乘用车和面包车的减排目 标是达到100，此外，欧盟还将引入“气候社会基金”， 以展示欧盟碳排放机制中规划的碳价对道路运输和住房方 面产生的社会及分配影响（欧盟议会，2022）。 国家能源与气候计划在欧盟层面的合规机制 为实现欧盟2030年的能源与气候目标，各欧盟成员国 必须制定 2021-2030年间的国家能源和气候计划（NECP）。 国家能源与气候计划需阐明各成员国对能效、可再生能源、 温室气体减排、电力和天然气互联以及研究和创新的定义。 由于国家能源与气候计划的结构相对一致，所以各国可以 进行比较。为了更好地发展和实施该项计划，欧盟成员国 需要在该计划的草案和终稿阶段征询公民、企业和地方政 府的意见。另外，各欧盟成员国还在2020年初提交了该国 到2050年的长期规划。 根据欧盟治理条例，每个成员国在2018年底提交国家 能源与气候计划草案。经过欧盟委员会对各国计划的分析， 2019年欧盟发布总体评估报告及对各成员国的建议。最终 的国家能源与气候计划需要将欧盟对各国的建议纳入考量， 并在2019年提交终稿，经过9个月的评估，于2020年9 月最终发布。欧盟委员会在欧盟层面监测目标的完成情况， 发布每年的监测报告。且各成员国需要每两年提交自己的 进展报告。欧盟委员会为成员国提供了公开透明的建议， 以确保计划具有雄心且成员国能采取有效措施，推动欧盟 实现能源与气候目标。 欧盟能源与气候目标的实现情况 自2007年起，气候与能源一揽子计划规划了到2020 年的核心目标（参见图4）。欧洲环境署在2021年10月（参 照附录3）发布了对相关目标的评价。2020年，欧盟27个 成员国的温室气体排放量与1990年相比减少了31，超过 了既定的减少20的目标。能源消费减少20的目标与 参考情境规划项目在许多年内都未能实现，但新冠疫情使 欧盟2020年的能源消耗降到了目标水平以下与2005 年相比，一次能源消费减少了17，终端能源消费减少 了10。可再生能源在整体能源消费中所占比重提升到了 21，略高于最初20的目标。随着新冠疫情防控措施的 解除，2021年能