向人人享有环境可持续的经济和社会公正过渡-国际劳工组织.pdf

X 向 人 人 享 有环 境 可持 续的 经 济 和社 会公正 过渡 国际劳工大会 第111届会议， 2023年 ILC.111/ 报告 六 国际劳工大会，第 111 届会议，2023 年  ILC.111/VI 报告六  向人人享有环境可持续的 经济和社会公正过渡 第六项议程 国际劳工局，日内瓦 版权 国际劳工组织，2023 年 2023 年第一版 国际劳工组织的出版物享有世界版权公约第二议定书所规定的版权，但在标明来源的情况下，可转载其中的简短 摘录，无需授权。如需复制或翻译，应向国际劳工组织出版部门版权和许可提出申请，地址ILO Publishing Rights and Licensing, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland, 或发送电子邮件至 rightsilo.org。国 际劳工组织欢迎此类申请。 在复制权组织注册的图书馆、机构和其他用户可以根据为此目的向其颁发的许可证进行复制。请访问 www.ifrro.org 获取 贵国复制权组织的相关信息。 向人人享有环境可持续的经济和社会公正过渡。日内瓦国际劳工局，2023 年 ISBN 978-92-2-037859-5 print ISBN 978-92-2-037860-1 web PDF ISSN 0255-3449 print 另有以下语言版本 阿拉伯文 ISBN 978-92-2-037861-8 print，ISBN 978-92-2-037862-5 web PDF； 英文ISBN 978-92-2-037851-9 print，ISBN 978-92-2-037852-6 web PDF； 法文ISBN 978-92-2-037853-3 print，ISBN 978-92-2-037854-0 web PDF； 德文ISBN 978-92-2-037863-2 print，ISBN 978-92-2-037864-9 web PDF； 俄文ISBN 978-92-2-037857-1 print，ISBN 978-92-2-037858-8 web PDF； 西班牙文ISBN 978-92-2-037855-7 print，ISBN 978-92-2-037856-4 web PDF。 国际劳工组织出版物中所用名称与联合国习惯用法保持一致，出版物中材料的编写方式并不意味着国际劳工组织对任何国 家、地区、领土或其当局的法律地位，或对其边界的划分，表示修改意见。 署名文章、研究报告和其他文稿，文责完全由作者自负，其发表并不构成国际劳工组织对其中所表示意见的认可。 本文件提及的商号名称、商品和制造方法并不意味着为国际劳工组织所认可，同样，未提及的商号、商品或制造方法也不 意味着国际劳工组织不认可。 有关国际劳工组织出版物和电子产品的信息可从以下网站获取www.ilo.org/publns 版式由 RELMEETINGS 设计ILC1112023-VI-[ENTERPRISES-230216-001]-Ch.docx 瑞士印刷 向人人享有环境可持续的经济和社会公正过渡 3  目 录 页 次 缩略语 5 导言 7 第一章. 向包容性和环境可持续的经济和社会公正过渡对就业、经济和社会的影响 . 15 1.1. 气候和环境变化应对政策的社会和经济影响 . 15 1.1.1. 对就业和经济部门的影响 . 15 1.1.2. 对不平等的影响 16 1.2. 跨经济部门的技术和变革 16 1.2.1. 能源和公用事业 17 1.2.2. 运输业 18 1.2.3. 农业和林业 . 18 1.2.4. 废弃物、回收利用和循环经济 20 1.3. 体面劳动和可持续发展的机遇和挑战 21 1.3.1. 就业的挑战与机遇 21 1.3.2. 社会经济挑战和机遇 22 1.3.3. 全球社会正义联盟 22 第二章. 推进公正过渡的政策和行动 25 2.1. 公正过渡的行动框架 . 25 2.2. 促进公正过渡的关键政策 26 2.2.1. 促进可持续经济的宏观经济和增长政策 . 26 2.2.2. 产业和行业的技术创新利用政策 28 2.2.3. 企业政策和变革的有利环境 . 29 2.2.4. 为不断变化的劳动力市场提供技能再培训和技能提升培训 30 2.2.5. 公正过渡中的职业安全卫生 . 32 2.2.6. 保护人们免受不利影响并提高过渡参与性的社会保护 . 33 2.2.7. 积极的劳动力市场政策促进了转型 . 34 4 向人人享有环境可持续的经济和社会公正过渡 目录 2.2.8. 在过渡时期维护劳工权利和劳工标准 . 35 2.2.9. 社会对话和三方机制作为凝聚社会的工具 36 2.3. 设计、管理和资助包容和公正的过渡 37 2.3.1. 政策的协调和包容性 37 2.3.2. 实践中的政策协调 39 2.3.3. 社会合作伙伴的作用 40 2.3.4. 为公正过渡融资 42 2.4. 经验教训和观点. 44 第三章. 国际劳工组织的行动 . 47 3.1. 进一步研究和了解气候和环境变化以及政策应对措施对就业和社会公平的影响 47 3.2. 为国际劳工组织三方成员提供政策咨询和能力建设 48 3.2.1. 国际劳工组织的发展合作计划和项目 . 49 3.3. 全球参与和伙伴关系 . 53 3.3.1 国际劳工组织对联合国气候和环境变化进程的贡献 53 3.3.2. 国际劳工组织参与的主要政策平台 . 54 3.3.3. 战略伙伴关系 . 54 3.4. 经验教训和观点. 55 向人人享有环境可持续的经济和社会公正过渡 5  缩略语 COP 联合国气候变化框架公约缔约方大会 BRICS 巴西、俄罗斯联邦、印度、中国和南非 EU 欧盟 GDP 国内生产总值 ILO 国际劳工组织 IOE 国际雇主组织 IPCC 政府间气候变化专门委员会 ITUC 国际工会联合会 NDC 国家自主贡献 OECD 经济合作与发展组织 OSH 职业安全与卫生 PAGE 绿色经济行动伙伴关系 UN 联合国 UNCTAD 联合国贸易和发展会议 UNDP 联合国开发计划署 UNEP 联合国环境规划署 UNFCCC 联合国气候变化框架公约 向人人享有环境可持续的经济和社会公正过渡 7  导言 1. 气候和环境变化正迅速成为减贫、体面劳动、可持续发展和社会正义的最大威胁。科学证据警示， 愈演愈烈的全球变暖、生物多样性的丧失和污染，将危及地球上的所有生命。其荡摇社会和经济之 本和陷民众于水火的势头之猛，足令和平岌岌可危。 2. 认识到气候和环境变化的深远影响以及劳动世界向环境可持续性过渡的迫切需要，国际劳工局理事 会在其第 344 届会议2022 年 3 月上决定，将“公正过渡”作为一个议题纳入国际劳工大会第 111 届会议2023 年 6 月议程，包括审议产业政策和技术，构建人人享有环境可持续的经济和社会。 1 对未得缓解的气候和环境变化影响的观察和预测 3. 观察和预测的未得缓解的气候和环境变化影响，益发清晰和不容置疑。政府间气候变化专门委员会 在最近的一份报告 2 中得出结论，全球变暖正变得更加复杂和难以管控，并将对所有生态和人类系 统产生深远影响。气候变化不仅会加剧水资源短缺，还会使粮食生产、动物和牲畜健康和繁殖力、 渔业产量和水产养殖业雪上加霜，人类的健康和幸福会因为传染病、热应激、营养不良和精神健康 问题而遭受打击。此外，更多的极端天气事件将导致内陆洪水泛滥，风暴侵害沿海地区，以及基础 设施和关键经济行业受创。恢复因气候和环境变化而受损的基础设施，将使大多数国家背负最沉重 的经济负担，并可能因而减少对其他关键行业的投资。 4. 全球大约一半的国内生产总值GDP或多或少依赖于对自然和生态系统服务的可持续管理，其中包 括农业、渔业、林业和旅游业的 12 亿个工作岗位。 3 包括妇女和原住民 4 在内的贫困人口的生计和 粮食安全，往往过度依赖自然资源，这意味着他们最容易受到气候和环境变化的影响。如果不加以 缓解，气候变化可能会在未来十年内使多达 1.3 亿人陷入贫困，从而导致流离失所和移民迁徙。例 如，政府间气候变化专门委员会发现，就程度各异的总体全球变暖而言，一些目前人口密集的地区 将变得不安全或不宜居，这些地区的人口将自发或有计划地迁移。其中非洲多地的强降雨过程将增 加洪涝风险，预计流离失所的人口将增加 200在全球变暖 1.6 摄氏度的情况下至 600在变暖 2.6 摄氏度的情况下。 5 世界银行估计，到 2050 年，多达 2.16 亿人将不得不在国内迁徙。 6 气候 和环境变化的这些和其他后果，使那些对气候变化责任最小的国家、社区和群体受到更为严重的冲 击。 1 国际劳工组织，国际劳工局理事会第 344 届会议记录，GB.344/PV，第 99 段ai。 2 政府间气候变化专门委员会，决策者摘要 – 2022 年气候变化影响、适应和脆弱性，第二工作组为政府间气候变化专门委 员会第六次评估报告提供的资料，2022 年。 3 国际劳工组织，2018 年世界就业和社会展望就业绿色化，2018 年，第 2 页。 4 本报告中提到的“原住民”也包括部落居民。 5 政府间气候变化专门委员会，2022 年气候变化影响、适应和脆弱性 决策者摘要、技术摘要和常见问题，第 62 和 64 页。 6 Viviane Clement 等，风潮第 2 部分对国内气候移民采取行动，世界银行，2021 年，xxii–xxiii 页。 8 向人人享有环境可持续的经济和社会公正过渡 导言 5. 除非大幅提高减缓和适应不断变化的气候和环境的力度，否则人类的生活、工作、消费和生产方式 将为之而改变。除了温度的逐渐变化、海平面上升和干旱的累积效应外，我们的气候正变得越来越 难以预测，热浪持续不断，风暴、飓风以及其他极端天气事件有增无减，最近发生在巴基斯坦的洪 水淹没了该国三分之一的地区。 7 国际货币基金组织估计，除了荼毒百姓之外，气候相关灾害在过 去十年中造成的直接经济损失超过 1.3 万亿美元，占年均全球 GDP 的 0.2。 8 国际劳工组织的研 究表明，在 2000 至 2015 年间，人类活动引发或加剧的各种环境相关灾害造成的年度损失约为 2,300 万工作年。 9 6. 除了经济和工时损失外，气候和环境变化对职业安全卫生也构成了多方面的威胁，增加了工人因热 应激、灾难性天气事件、接触危险化学品、空气污染和传染病等而受伤、患病和死亡的风险。工人 尤其是户外工作者将更长时间和更大强度地遭受气候变化、生物多样性丧失和污染的影响。 预计到 2030 年，仅热应激一项就将导致相当于 8,000 万个工作岗位的生产力损失。 10 据国际劳工 组织的一项研究估计，到 2030 年，预计全球气温上升将导致 2的工作时间过于炎热，无法实现 就业安全。 11 7. 气候和环境变化的影响，可能严重掣肘数十年来的快速减贫和实现2030 年可持续发展议程所 有其他可持续发展目标的进展。那些在社会、经济、文化、政治、体制或其他方面已被边缘化的群 体，包括妇女、残疾人、移民工人和原住民，面临特殊风险。 12 而这种情况正在降临占全球人口 53的无社会保护的 41 亿人。 13 8. 除非这些不平等问题马上得到解决，否则气候和环境变化越来越有可能加剧当前围绕水、肥沃土地、 粮食和其他稀缺资源的危机和冲突，并在未来引发与气候相关的动乱和战争。无所作为的代价将数 倍于当前急需的构建低碳和环境及社会均可持续的经济和社会的投资。 9. 与此同时，越来越多的证据表明，能源过渡和其他关键经济行业的转型将创造就业机会，并有力推 动技能升级、可持续企业的创建、更具韧性和包容性的经济增长、生活水平的提高和可持续发展。 国际劳工组织的就业研究表明，公正过渡创造的就业岗位将抵消岗位损失风险，并带来就业岗位的 净增长。 14 10. 然而，这种积极的劳动力市场和社会成果不会自动生成。为了抓住重大机遇，在这些复杂的转型过 程中实现充分、生产性和自由选择的就业、社会包容和人人享有体面劳动，劳动世界的所有参与者 7 例如见联合国人道事务协调厅，“巴基斯坦 2022 年季风洪水”，情况报告第 12 期，2022 年 12 月。 8 Felix Suntheim 和 Jrme Vandenbussche，“股票投资者必须更加关注气候变化的实体风险”，IMF 博客，2020 年 5 月 29 日。 9 国际劳工组织，就业绿色化，2018 年，第 23 页。 10 国际劳工组织，在一个更热的星球上工作热应激对劳动生产率和体面劳动的影响，2019 年，第 26 页。 11 国际劳工组织，就业绿色化，2018 年，第 27 页。 12 政府间气候变化专门委员会，气候变化 2014综合报告，政府间气候变化专门委员会第五次评估报告第一工作组、第二工 作组和第三工作组报告，2014 年，第 54 页。 13 国际劳工组织，2020-2022 年世界社会保护报告社会保护处于十字路口 追求更加美好的未来，第 45 页。 14 国际劳工组织，就业绿色化，第 42 页。 向人人享有环境可持续的经济和社会公正过渡 导言 9 都必须携起手来，加紧制定和实施促进包容性宏观经济增长、可持续企业、技能开发、其他积极的 劳动力市场干预措施、社会保护、职业安全卫生以及其他工作权利的具体政策，并通过社会对话寻 求新的解决方案。通过立即采取协调一致的行动，国际劳工组织的三方成员可以确保在实现生产和 消费可持续发展的同时，妥善管理和公正实现向环境可持续的经济和社会转型。 全球性气候和环境变化应对措施 11. 自 1992 年里约热内卢地球峰会通过联合国气候变化框架公约以来,公约缔约方每年都聚首 联合国气候变化大会缔约方大会或 COP，讨论气候变化问题。 12. 2015 年，为加强联合国气候变化框架公约的实施，并在可持续发展和消除贫困的背景下加强 全球应对气候变化威胁的努力，缔约方在其第 21 届大会COP21上通过了巴黎协定， 15 承诺 将全球平均气温升幅控制在比工业化前水平高出 2 摄氏度以内，并力争将气温增幅限制在较工业化 前水平高出 1.5 摄氏度以内，同时考虑到确保劳动力公正过渡、创造体面劳动机会和高质量就业岗 位的必要性。  专栏 1. 国家自主贡献 巴黎协定的关键工具和创新之处是采用非约束性的国家计划缓解气候变化。这些国家自主贡献NDC 已经成为应对气候变化的最重要政策。100 多个国家更新了首份国家自主贡献，并通过了新的国家自主贡 献，更有越来越多的国家做出了具体的净零承诺，制定了长期战略和法律。 国家自主贡献越来越多地将确保向环境可持续的经济和社会公正过渡的考量纳入其中。然而，“体面劳动 议程”的四个战略目标和国际劳工组织关于向人人享有环境可持续的经济和社会公正过渡的指导方针 的九大政策领域的整合程度参差不齐。尤其令人关切的是，雇主组织和工人组织报告说，他们经常无法参 与国家自主贡献的制定和实施。 13. 在 2019 年纽约联合国气候行动峰会上，46 个国家承诺将就业置于雄心勃勃的气候行动的核心，并 推进公正过渡。峰会期间，联合国秘书长发起了由国际劳工组织牵头的“气候行动促进就业倡议”。 它汇聚了各国政府、雇主组织和工人组织、国际机构、学术界和民间团体，以体面劳动和社会正义 促成联合气候行动，并支持各国向可持续未来的公正过渡。 16 14. 2021 年，出席第 26 届联合国气候变化大会COP26的缔约方通过了格拉斯哥气候公约，承诺 迅速加大清洁发电和节能措施的落地实施，加快逐步减少持续坚挺的煤电的步伐，并逐步淘汰低效 的化石燃料补贴。成员国认识到，落实工作需要“确保实现促进可持续发展和根除贫穷的公正转型， 并创造体面工作和高质量就业岗位，包括使资金流动符合温室气体低排放和气候适应型发展的路径， 包括为此部署和转让技术以及向发展中国家缔约方提供支持”。 17 15 联合国，巴黎协定，2015 年。 16 详见 www.climateaction4jobs.org/initiative。 17 联合国，格拉斯哥气候协议，2021 年，第 36 和 85 页。 10 向人人享有环境可持续的经济和社会公正过渡 导言 15. 在 2022 年 11 月的第 27 届联合国气候变化大会COP27上，成员国进一步探讨了公正过渡、技术 部署和融资等议题。重要的是，沙姆沙伊赫执行计划明确了一个重点问题，即“气候危机的可 持续和公正解决办法，必须建立在有意义和有效的社会对话以及所有利益攸关方的参与基础上”， 并强调“公正和公平的过渡包括能源、社会经济、劳动力和其他方面，所有这些都必须基于国家确 定的优先发展项目，并包括社会保护，以减轻与过渡相关的潜在影响”。各方还决定“制定一项关 于公正过渡的工作方案，以讨论实现巴黎协定目标的途径”。 18 16. 联合国大会于 2022 年初通过一项决议，宣布获得清洁、健康和可持续的环境是一项人权。 19 然而， 尽管做出了种种努力，到本世纪末，全球气温可能会上升 2.8 摄氏度。 20 这几乎是巴黎协定缔约国 承诺的 1.5 摄氏度上限的两倍肯定会带来灾难性和不可逆转的社会、环境和经济后果。 国际劳工组织此前关于可持续发展、体面劳动和公正过渡的讨论 17. 国际劳工大会第 102 届会议2013 年 6 月首次将公正过渡概念作为一个具体议题进行了讨论，当时 国际劳工组织三方成员通过了一项关于可持续发展、体面劳动和绿色就业的决议和一系列结论。 21 在同一届会议上，国际劳工组织三方成员欢迎将“绿色倡议”确定为总干事的七项“百周年倡议” 之一。他们认识到，气候变化和向低碳劳动世界的过渡，是一切其他变革推动因素所无法比拟的大 趋势，是国际劳工组织未来与过去的责任和活动的分水岭。“绿色倡议”通过提供必要的知识、工 具和强化的政策建议以及建立战略伙伴关系向三方成员提供支持，使成员国能够更多地参与应对气 候变化的工作。 18. 2015 年 11 月，理事会核准了关于向人人享有环境可持续的经济和社会公正过渡的指导方 针。 22 国际劳工组织的一次专家会议讨论并通过了这些指导方针。专家的工作以 2013 年会议结 论提出的机遇和挑战、指导原则、制度安排和九大政策领域为基础，提供了一个包括以下关键领域 政策的全面框架宏观经济和增长政策、产业和行业政策、企业政策、技能开发、职业安全卫生、 社会保护、积极的劳动力市场政策、权利、社会对话和三方机制。 19. 国际劳工大会第 108 届百年会议通过的国际劳工组织2019 年关于劳动世界的未来百年宣言确 认，气候和环境变化是劳动世界变革的驱动因素之一。它指导国际劳工组织努力“确保公正地过渡 到这样一个劳动世界的未来，即它助推其在经济、社会和环境层面上的可持续发展”。 23 18 联合国，沙姆沙伊赫实施计划，2022 年，第 50 和 52 段。 19 联合国大会，“享有清洁、健康和可持续环境的人权”，第 76/300 号决议，2022 年 7 月 28 日。 20 联合国环境规划署，2022 年排放差距报告 – 气候危机亟需社会迅速转型，2022 年 10 月 27 日，第 35-36 段。 21 国际劳工组织，关于可持续发展、体面劳动和绿色工作的决议和结论，国际劳工大会第 102 届会议，2013 年。 22 国际劳工组织，向人人享有环境可持续的经济和社会公正过渡的指导方针，2015 年。 23 国际劳工组织关于劳动世界的未来百年宣言，2019 年，IIAi段。 向人人享有环境可持续的经济和社会公正过渡 导言 11 公正过渡的必要条件 20. 各国就气候和环境变化而采取的政策应对措施，可能会有意和无意地对就业、生计和体面劳动以及 贫困、不平等和总体可持续发展产生影响。 21. 总体而言，可从四个方面考虑对就业的影响i 将创造新的就业岗位；ii 某些就业岗位可能被取 代；iii 某些就业岗位将会消失或被淘汰，但不会被取代；iv 大部分工作岗位将会改变。国际劳 工组织估计，到 2030 年，向气候中和型和循环型经济的转变可能会增加 1 亿个就业岗位。然而， 大约 8,000 万个工作岗位会在这一过程中消失。 24 22. 世界各地的就业创造和岗位消失分布不均，往往集中在特定的地区和社区。新的就业机会并不总是 为失去工作机会的那些工人和地区创造的，而且时间不同，从而造成地理和时间上的脱节。 23. 同样，在向可持续生产和消费过渡的过程中，一些行业的衰落不可避免，另一些行业将会增长，而 其他行业将会彻底转型，迎来新的生产、工作、消费和生活方式。 25 例如，能源转型将导致石油 和天然气行业就业岗位的减少，而更广泛的可再生能源行业将创造数百万个新的就业机会。 26 24. 由于国家和企业致力于应对气候和环境变化，预计在一系列采掘、制造和服务行业内部和之间也会 出现类似的转变。中短期内行业与教育脱节要求加强行业层面社会对话和出台新一代产业政策和战 略，为政府、雇主和工人提供有利的环境和技能，以过渡到新的行业和职业，并确保制度和支持到 位，不让任何人掉队。 25. 对于已经处于社会经济脆弱地位的弱势群体，如妇女、残疾人、原住民、移民和难民，包容和公平 仍然是一重大关切。例如，越来越多的证据表明，只有解决重大性别层面问题才能确保过渡的真正 公正性。国际劳工组织的多项研究显示，绿色行业新增就业岗位的很大一部分往往处于男性为主导 的行业和职业，因此绿色经济创造的就业机会不会自动弥合当前的性别不平等。 27 为了实现多样 化、包容和平等的低碳经济和社会，国际劳工组织三方成员必须按照百年宣言的要求，与促进 性别平等、多样性和包容性的变革议程同步推进公正过渡。 26. 向环境可持续的经济和社会过渡的多层面任务管理工作，因涉及向和平、正规和更具循环性的生产 和消费方式过渡的其他挑战而变得更加复杂。此外，通过自动化和利用人工智能实现数字化可能带 来的深远干扰影响，取决于各国的具体情况。许多国家和行业对过渡的理解和管理，既参差不齐又 错综复杂。 27. 显然，国际劳工组织三方成员在充分利用这些转型的潜力实现人人享有体面劳动和可持续发展方面 发挥着关键作用。他们还肩负着制定和实施政策、保障体面劳动、保护工人及其家庭和社区的责任， 但也可能受到这些结构性变革和技术性变革的负面影响。由于其组织成员的身份，国际劳工组织的 24 国际劳工组织，创造更绿色未来的技能全球视野，2019 年，第 188 页。 25 国际劳工组织，向人人享有环境可持续的经济和社会公正过渡的行业政策，公正过渡政策简报，2022 年 8 月，第 3 页。 26 国际劳工组织，石油和天然气行业的劳动世界未来向有助于可持续发展的劳动世界未来公正过渡的机遇和挑战，2022 年， 第 39 页。 27 国际劳工组织，创造更绿色未来的技能，第 130-131 页。 12 向人人享有环境可持续的经济和社会公正过渡 导言 所有成员国还有义务遵守、促进和实现工作中的基本原则和权利，无论是当前还是在未来的低碳和 数字经济中都是如此。 28. 关于气候变化的巴黎协定确认了“根据国家确定的发展重点，劳动力的公正过渡以及创造体面 劳动和高质量就业的必要性”。公正过渡意味着通过创造体面的工作机会和不让任何人掉队，以对 工人、企业和社区的所有相关人员尽可能公平和包容的方式促进绿色经济。公正过渡涉及最大限度 地增加气候和环境行动的社会和经济机会，同时通过有效的社会对话和利益攸关方参与以及遵守工 作中基本原则和权利的方式，最大限度地减少和谨慎管控所有挑战。确保公正过渡对处于不同发展 水平的所有国家都很重要。这对于所有经济行业不仅仅是能源供应行业以及城市和农村地 区都同样重要。公正过渡没有“一刀切”的办法。政策和方案的设计需要符合各国国情，包括其发 展阶段、经济行业的范围及其企业的类型和规模。 29. 就国际劳工组织而言，公正过渡指导方针是一个行动框架，提供的一整套政策可供各国借鉴，以履 行其气候变化承诺，同时制定宏观经济和增长政策、劳动力市场政策、产业和行业政策、企业政策 以及关于技能发展、权利、社会保护和职业安全卫生的政策。指导方针强调了政策协调和有效的社 会对话及三方合作的重要性。 报告的结构 30. 本报告第一章探讨了向包容性和环境可持续的经济和社会过渡的经济和社会结果，重点是体面劳动 的机遇和挑战。第二章阐述了国际劳工组织公正过渡指导方针所载的关键政策领域，并审视了 国家、行业、区域和国际各级的新做法。第三章介绍了劳工局和其他国际机构为支持国际劳工组织 成员国加速向人人享有包容和环境可持续的经济和社会公正过渡而采取的行动。 一般性讨论的预期成果 31. 国际劳工局理事会第 344 届会议2022 年 3 月商定，大会第 111 届会议的一般性讨论预计将形成 若干结论，为本组织提供进一步指导。国际劳工组织三方成员应 确认需要采取紧急行动，在全球、区域、国家和行业各级促进和加快向环境可持续的经济和社会 的公正过渡； 重申国际劳工组织关于向人人享有环境可持续的经济和社会公正过渡的指导方针的指导原则 和关键政策领域； 讨论产业政策和技术在促进体面劳动的同时应对气候和环境变化的关键作用； 为实现环境可持续经济和社会的途径制定一份更为统一、连贯和协调的关键要素路线图，从而实 现体面劳动和社会正义，包括 ο 构建包容性、可持续和就业富集型的经济； ο 确保社会公平； ο 管理过渡进程； 向人人享有环境可持续的经济和社会公正过渡 导言 13 ο 为公正过渡筹措资金。 指导国际劳工局通过知识共享、政策咨询、发展合作、能力建设、全球参与和伙伴关系等方式， 在应对气候和环境变化、推进社会正义和促进体面劳动的同时加强对三方成员的支持。 32. 国际劳工大会开展的这项讨论正值全球人口达到 80 亿之际；卫生、粮食、能源和气候危机并发， 正在给人类带来前所未有的苦难；多边体系承受的压力与日俱增。必须牢记国际劳工组织章程 序言发出的强烈警告，即许多人遭受不公正、苦难和贫困，可以“造成如此巨大的动荡，使世界和 平与和谐遭受危害”，并明确指出，“只有以社会正义为基础，才能建立世界持久和平”。 33. 当前是国际劳工组织三方成员加速向环境可持续的经济和社会过渡的关键时刻，而这种经济和社会 的社会公正性可以不让任何人掉队。国际劳工组织及其成员国独占先机，不仅可以应对当今令人关 切的体面劳动挑战和机遇，还可以解决一些固化社会不平等并严重影响人类和生态系统的最深层结 构性问题。如果我们马上行动起来，我们还有时间在我们生命所系地球的生态限度内实现社会正义 和持久和平。 向人人享有环境可持续的经济和社会公正过渡 15  第一章. 向包容性和环境可持续的经济和社会公正过渡 对就业、经济和社会的影响 1.1. 气候和环境变化应对政策的社会和经济影响 34. 气候和环境政策是应对气候和环境变化的关键，但也可能产生不利的社会和经济影响，对经济脆弱 的弱势群体的影响尤甚。为了避免这种意外影响并利用体面劳动的机会，气候和环境政策的制定和 实施必须以社会正义和公平为基础。 35. 气候和环境政策以能源、土地使用和农业、运输、工业和废弃物等关键经济部门为重点，对劳动世 界影响深远。然而，每一套政策都要归口不同的政府部委负责，这意味着政策并不总能做到协调统 一或与国际劳工组织三方成员的其他政策和重点关注保持一致。 36. 通过将社会正义考虑纳入环境和气候政策，政府可以利用其潜在的积极作用缓解任何负面影响。令 人鼓舞的是，一些国家自主贡献提到了就业和其他社会经济优先项目。这反映出人们越来越认识到， 气候政策会影响劳动力市场和社会经济发展，反之亦然。 37. 然而，大多数气候和环境政策没有系统地利用社会和就业促进工具，也没有以社会对话和协商的参 与性进程为依据。配套政策往往是并行制定和实施的，因而需要予以综合考虑。其中包括可持续企 业创建、就业密集型投资、技能培训、社会保护和社会对话等宏观经济、行业或产业、社会及就业 政策。这种促进公正过渡的政策，在加强社会公正以应对气候和环境危机方面发挥了重要作用。 1.1.1. 对就业和经济部门的影响 38. 全球一揽子气候和环境政策措施，有可能使全球所有行业出现就业净增长。国际劳工组织的研究估 计，与常态相比，向低碳经济和循环经济的综合转变可能在 2030 年前创造约 1 亿个就业岗位。然 而，如果没有一套相应的社会和经济政策配套措施，碳密集和污染行业就有可能突现计划外的岗位 流失。大约 7,800 万个工作岗位可能被裁撤、转移或重新界定，凸显了通过强力政策管理这一过渡 的必要性。而基于自然的解决方案可以增加 2,000 万个就业岗位。 28 39. 气候和环境政策在能源、工业、运输、农业、海洋和林业、污染管理和回收利用等经济部门内部和 之间引发整体经济结构转型。这些政策不仅直接影响上述行业本身，也间接影响供应行业，因而从 根本上改变了各国的经济结构、商业环境和劳动力市场。 29 40. 问题的重点在于，如果不具备适当技能，缺乏社会保护，社区和地区没有协调一致的结构、产业和 宏观经济政策相配套，劳动力市场可能无法过渡到新的产业和商业模式。因此，此类政策在快速推 进劳动力市场转型方面至关重要，其中包括投资于技能开发和终身学习、社会保护，以及作为解决 28 国际劳工组织，创造更绿色未来的技能，第 142 和 188 页；国际劳工组织、联合国环境规划署和世界自然保护联盟， 2022 年基于自然的解决方案中的体面工作，第 203 页。 29 国际劳工组织，就业绿色化，第一和第二章；国际劳工组织，创造更绿色未来的技能，第一章。 16 向人人享有环境可持续的经济和社会公正过渡 第一章. 向包容性和环境可持续的经济和社会公正过渡对就业、经济和社会的影响 方案的一部分积极接纳社区和国际劳工组织三方成员的参与。此外，不同行业、不同国家收入群体 和不同区域的结果迥异，凸显通过国别分析为国家政策应对提供信息的必要性。 30 41. 尽管各国之间存在结构性差异，但投资基于自然的解决方案、可再生能源和其他清洁技术，能够较 投资化石燃料创造更多的就业机会。其工资在总成本中所占的较高份额，为工人的总收入和总支出 提供了支撑，从而产生了乘数效应。与化石燃料相比，投资建筑节能改造可以创造 2.8 倍的就业机 会。每 100 万美元的投资可以为生态系统恢复创造 3.7 倍于石油和天然气生产的就业机会。 31 生态 系统恢复的工作强度较高，凸显了基于自然的解决方案在促进环境可持续性和创造就业方面发挥的 重要作用。 1.1.2. 对不平等的影响 42. 由于全球能源和收入不平等问题盘根错节，气候政策也影响到更广泛的社会公平。能源转型需要通 常以税收形式出现的能源补贴改革和碳定价政策，以劝阻化石燃料的使用，并在 2050 年前实现净 零排放。由此造成的家庭成本增加是递减性的，这意味着低收入群体，特别是妇女受到不成比例的 影响，因为她们将收入的更大一部分用于能源和相关基本商品，特别是食品、住房和交通。各国感 受到的更多社会剥削和不平等现象，以及面临的能源价格上涨引发的社会动荡和冲突，导致了气候 措施被推迟或取消。 32 43. 就在多方面的不平等成为阻碍气候行动和减缓能源转型的关键因素的同时，气候和环境危机又使不 平等现象愈演愈烈。值得重视的是，国家内部的社会和能源不平等似乎大于国家之间的不平等。因 此，国家政策必须认识到，一小部分人口的不平等消费模式，形成了不成比例的国内排放贡献 率。 33 44. 因此，解决不平等问题是成功实现能源转型的重要前提。促进社会公正是当务之急，应该成为保护 贫困家庭和向高收入人群转移能源价格上涨负担的政策依据，而高收入人群是大部分排放的罪魁祸 首。累进碳定价类似于累进所得税，可以解决潜在的收入和能源不平等问题。 34 来自这种碳定价 的收入可以投资于社会保护、技能开发和经济多样化。例如，欧盟的公正过渡基金就设想出台这类 政策。 35 1.2. 跨经济部门的技术和变革 45. 气候和环境政策侧重减少排放和环境压力以及促进经济增长和社会发展的关键经济部门和产业。由 于新技术的普及，其中的许多行业已在转型，从而为同时推进气候行动和体面劳动带来了机遇和挑 30 国际劳工组织，GAIN 培训指南如何衡量和模拟气候和可持续发展政策的社会和就业成果。 31 国际劳工组织，2022 年全球青年就业趋势投资改变青年人的未来，第 88 页。 32 国际可再生能源机构，可再生能源与就业2022 年年度回顾，第 68 页。 33 Lucas Chancel、 Philipp Bothe 和 Tancrde Voituriez，2023 年气候不平等报告，世界不平等实验室，2023 年，第 5 页。 34 Chancel 等，2023 年气候不平等报告。 35 详见欧盟委员会，“公正过渡机制确保不让任何人掉队”。 向人人享有环境可持续的经济和社会公正过渡 第一章. 向包容性和环境可持续的经济和社会公正过渡对就业、经济和社会的影响 17 战。必须在整体经济背景下观察技术进步和跨经济部门变革产生的社会经济影响。还需要将直接影 响行业内、间接影响跨供应行业和诱发影响对收入区分开来。 1.2.1. 能源和公用事业 46. 能源和公用事业部门的温室气体排放量占到全球排放量的 70以上，但气候政策对该行业的直接就 业影响相对较小，预计到 2030 年全球将净增约 100 万个就业岗位。但如果将供应行业的间接就业 影响考虑在内，可再生能源行业有潜力在 2050 年前创造约 4,300 万个直接和间接就业机会，以满 足生产清洁能源技术、建设绿色基础设施和改造建筑的需要。 36 到 2030 年，联动就业效应相当于 净增 800 万个工作岗位，特别是通过转而使用更便宜的电力而省下的汽油支出，以及工人的额外收 入，都将进一步推升需求，并在服务业创造就业机会。然而随之而来的是行业重组，煤炭、石油和 天然气生产行业将失去多达 800 万个就业岗位。 37 47. 可持续能源政策的社会、经济和技术影响因国家而异。菲律宾、印度尼西亚、印度、土耳其和赞比 亚的国别研究表明，新兴经济体可以通过向可再生能源的转型加快经济增长和创造就业。值得注意 的是，风能和太阳能技术目前已具有成本竞争力，减少了化石燃料进口，但往往对贸易平衡产生负 面影响。 48. 国际劳工组织最近关于东南亚逐步淘汰煤炭对就业影响的研究强调，需要在煤炭生产集中的地区维 持就业，因为失业会引发抗拒并减缓能源转型的落实工作。对印度、印度尼西亚、菲律宾和南非的 绿色就业潜力评估显示，逐步减少煤炭使用的可再生能源政策与风力涡轮机和太阳能制造政策相结 合，其创造的就业会高于采煤业岗位的流失。但随之而来的是从煤矿开采区向富有太阳能和风能资 源的地区大规模的地域转移，新兴绿色产业将向这些地区投资。因此，预期的就业增长所作的假设 是会出现大规模的重新布局，并取决于为受影响的工人及其家庭制定的支持措施，包括涉及可再生 能源和相关行业的就业安置、技能开发和新岗位培训方案调整等相关措施。此外，如果居民和社区 被排斥在外，原住民的权利遭到忽视，其抵制行动将阻碍过渡进程。 38 49. 国际能源署发现，数字技术也在能源行业转型中大有作为。 39 石油和天然气公司是此类技术的早 期采用者，而它们在可再生能源领域