投资气候，投资增长-OECD.pdf

投资气候， 投资增长 综合报告 增长、投资及低碳转型 投资气候，投资增长由经合组织为 2017年德国担任轮值主席国的G20峰会 编制。 了解更多信息及查阅完整的报告内容， 请访问 http//oe.cd/g20climate 通过调整经济发展路径，降低温室气体排放、提高气候变化影 响适应力，G20国家完全能够兼顾经济的强劲及包容性增长。 要实现气候兼容型增长，各国政府必须实行财政和结构性改 革，以促进经济增长为目的，支持降低排放、增强适应性的投 资，并辅以高效且具有成本效益的气候政策。 从短期来看，气候友好型发展路径可以创造经济和健康方面的 效益；除此之外，它还能限制气候变化带来的物理性破坏和经 济损失，为本世纪下半叶实现强劲、包容性的增长奠定基础。 毋庸赘言，气候变化是一项迫在眉睫的挑战。但与此同时，将 气候要务作为国家增长和发展战略核心，也是创造新增长来源 的良机。2014年，G20布里斯班峰会承诺到2018年实现“经济 额外增长2”，这一承诺的期限转眼将至；G20各国可借机通 过这项包容性、低排放和气候适应型的增长议程，重新调整其 增长目标。 促进经济增长与应对气候变化双管齐下 的联合行动 简介 1 目前的全球经济增长的质量和水平，尚未达到G20国家人民的期望。各国政府无一例外，面 临着重振增长、改善民生和应对气候变化三大要务。 在许多国家，作为增收关键的生产率增长呈连年下降趋势。而 生产率增长速度放缓，通常会导致不平等现象加剧，从而迫使 人们重新思考应如何共享增长带来的实惠。许多发达国家也面 临着诸多问题，包括持续失业以及如何满足国民对养老金、健 康和教育的预期。部分经济体由于进入社会老龄化，更是雪上 加霜。就发展中国家和部分新兴经济体而言，尽管它们大多 在投资和监管质量方面问题堪忧，但在人口活力方面却独具 优势。在G20的2016年公报中，各国领导人达成共识有必 要“各自以及共同使用所有政策工具，包括货币、财政和结构 性改革政策”，以支持短期的综合需求，并为实现有适应力的 长期增长前景奠定基础。 对于多数G20国家而言，当务之急是重振其经济，而经济增长 的质量又是关键所在。要在短期内改善民生和福祉，需要实现 增长的包容性，使全体民众受惠。过去两个世纪以来，经济增 长为世界上很多人但并非所有人带来了惊人的财富和 福祉增长。要在更长时期内继续提高福祉，增长来源必须在经 济、社会和环境三方面均具有可持续发展能力。迄今为止，经 济增长所采用的技术主要倚赖大量使用化石燃料，通过自然资 源资本来满足不断膨胀的人口需求。由于社会和环境成本未纳 入考量，化石燃料一直保持着低廉的价格。 气候变化系统性增长风险 现有增长模式对自然环境的影响已经威胁到持续增长的根基。 一方面，区域性污染作为改革的推动力仍在不断增强，但另一 方面，气候变化等环境压力已经不仅局限于某个区域或地区， 而对全球发展构成了巨大的挑战。 气候变化的潜在破坏规模对 未来福祉和我们所依赖的生态系统，特别是对于欠发达、适应 性较差的国家，构成了重大的系统性风险。要避免其中最严重 的风险，必须以前所未有的速度和规模推进经济转型；同时， 必须进行相应的规划和投资，打造适应性和抵御能力，这对于 降低面对气候变化的脆弱性同样至关重要。 在巴黎协定和2030年可持续发展议程中，各国政府 承认，气候变化对可持续发展和减轻贫困具有实质性的重要意 义。巴黎气候会议期间，各国一致同意加强全球应对气候变化 的努力，包括将全球平均地表气温升幅控制在2℃以内，并力 争将升温限制在不高于工业化前水平1.5℃的范围内，同时提 高对气候变化不利影响的适应能力。 为可持续增长创造条件 2 投资气候，投资增长综合报告 大部分国家根据巴黎协定拟定了国家行动计划，但总体而 言，这些计划并不足以实现巴黎协定的长期目标。“国家 自主贡献”固然是一项积极举措，但即使在2030年之前，它 被充分贯彻实施，气温升幅仍将达到3℃左右，造成严重的破 坏和经济损失。虽然各国把目标定低的原因各不相同，但其中 一项普遍原因是认为气候政策需要高昂的经济和社会成本，同 时担心采用严于其他国家和地区的气候政策，会导致自身的竞 争劣势。尽管巴黎协定规定了“强化透明度框架”，这类 担忧仍然挥之不去。此外，受政治和投资视野所限，各国往往 将低排放发展的长期效益，与低廉的高碳发展模式所带来的短 期（但最终不可持续的）效益对立起来。气候变化在未来造成 破坏的威胁过于遥远，不足以促使各国提前采取行动，相对而 言，各国更倾向于重视短期收益。但是，无论从时间上还是空 间上来看，气候破坏的威胁都不是一个传统的风险管理问题。 虽然短期成本通常由各个地区自行承担，但一旦这些问题得不 到解决，单个地区和全球的利益都会受到严重危害。 包容性和气候兼容型增长 投资气候，投资增长报告阐明了应对气候变化的行动，不 但能够确保实现长期增长和为全体公民谋取福祉，还能够在短 期内实现包容性的经济增长。如果各国政府行动一致，以低碳 经济为目标实施“决定性转型”，不仅可以打造强劲的经济增 长，还可以避免未来气候变化对经济造成的破坏。这不但需要 制定有利于应对气候变化、促进经济增长的政策，还需要保证 各种政策之间的协调一致，共同推动对低碳基础设施和技术的 投资。 现代基础设施投资是经济增长的重要基础，然而，自金融危机 以来，普遍存在基础设施投资不足现象。能源、供水、卫生和 废弃物管理、移动服务以及通信，既是经济活动的基础，也是 实现可持续发展目标的基本条件。许多发达经济体面临着公共 基础设施投资不足的问题，并由此危害到经济增长。大部分新 兴经济体则需要大规模投资，以便使日益增长的人口普遍享受 到现代服务。 为可持续增长创造条件 3 现有计划无法实现巴黎协 定的目标 根据现有的“国家自主贡献”行动， 可以推算出，即便其得到充分的贯彻实 施，全球气温仍将上升约 3℃ ，该结果依 旧会造成严重的破坏。 3c 目前，各国面临着一个根本性的选择其投资的基础设施类 型，要么会支持全球未来福祉的提升，要么会严重破坏全球未 来福祉。基础设施投资不仅是增长的来源，也是直接（例如通 过建设发电厂的类型）并通过影响人们的行为（例如通过运输 系统和城市规划）间接决定未来温室气体排放和资源效率的关 键因素。人们必须在很短的时间内做出正确的选择。随着世界 经济不断发展，基础设施需求也不断增大；但是，众多基础设 施和相关实物投资的寿命很长，这意味着未来十年的温室气体 排放量，将主要取决于投资选择。投资新型和改良基础设施是 目前推动增长的重要动力，但是，唯有投资正确的基础设施， 才能够实现可持续增长。要管理气候风险，实现长期的可持续 增长，应当投资于低排放、节能及气候适应型的基础设施。 独一无二的机会 目前的经济状况包括大多数国家实际利率较低为许多 政府提供了对适当的基础设施进行投资的机会，在为实现巴 黎协定的目标铺路的同时，重新刺激经济增长。各国政府需 要把结构性政策改革、有效的气候政策和逐步协调一致的监管 框架结合起来，以确保行动切实有效。在议程中结合应对气候 变化和促进经济增长，将产生大量经济机会，包括壮大低排 放基础设施、技术及服务的市场；使气候政策明朗化，从而提 振市场信心；以及加强对创新和效率提升的激励等。这些机会 同样具有重大意义，因为G20准备重新审视其在布里斯班作出 的“额外增长2”的承诺，并加强自身的增长表现；到目前 为止，G20国家所取得的进展，还不到该2目标的一半。政 策干预的时机和政策组合，在很大程度上将取决于各国具体的 发展要务和所面临的气候风险。 4 投资气候，投资增长综合报告 为可持续增长创造条件 除非低碳经济兼具包容性，否则转型不可能取得成功。要使 增长政策不但有利于应对气候变化，同时还具备政治上的可行 性，必然要考虑其对家庭和企业的影响。除了行之有效的税收 和福利制度之外，采取针对性措施，也可以补偿气候政策可能 对贫困家庭造成的不利影响。根据以往的工业转型经验，倚赖 温室气体密集型活动的工人和社区，应该主动提前参与转型规 划。在可能发生重组或关闭工厂的情况下，政府部门应致力于 提升透明度，与相关企业、部门以及社区共同开发经济上具有 可持续性的替代品，获取对政策措施的政治和社会支持。明确 的政策信号对于指导技术和商业模式向低温室气体经济转型而 言至关重要。 协调一致，实现更好的增长 协调一致促进经济增长和应对气候变化的国家越多，双管齐下 联合行动的好处就越明显。各国同时行动，可以形成气候解决 方案的规模经济效应，扩大学习收获，加快技术成本的下降， 并促进新技术的普及。一致行动还可以避免企业担心被没有实 施碳定价或监管机制的国家的竞争对手占尽优势。 由于各国在经济结构和发展水平方面存在差异，G20成员国应 在气候和增长工作中发挥带头作用。G20国家不仅占全球GDP 的85和二氧化碳排放量的80，并通过创新、贸易和开发性 金融等领域，对世界其他地区有着深远影响。整体而言，G20 国家在转型方面也发挥领头羊的作用G20国家拥有全球98 的风电装机容量、97的太阳能光伏（PV）电源以及93的 电动汽车（国际能源署，2017年）。虽然降低排放和协调政策 的工作因国而异，但G20有能力带头向低碳增长转型，降低技 术成本，发展最佳实践，进一步加快全球转型。例如，2010年 以来，主要市场的太阳能光伏成本降低了约80。没有G20的 带头作用，很难想象转型将如何得以实现。 为可持续增长创造条件 5 6 投资气候，投资增长综合报告 结合气候改革与促增长改革， 共同推动增长* 2050年，G20的长期经济产出将提高 2.5； 如果考虑到避免气候变化造成的经济损害， 该数字可高达 4.6。 *参见图2 当前的全球宏观经济环境，为我们提供了良机，可以在推动经济增长的同时，迅速采取措施 应对气候变化。低利率拓宽了财政空间，使政府在做出开支选择时拥有更大的灵活性，而不 必影响其未来的财务状况。财政空间较小的国家也可趁机优化税收和支出结构，实现强劲经 济增长与包容性低碳发展的协调统一。 许多旨在推动增长的政策，同样可以为低排放路径转型提供支 持；同样，旨在刺激低排放基础设施投资的措施，也能促进增 长。经济增长和低碳转型，都取决于新技术的开发和普及，以 及资源能否被有效重新分配给低碳和高生产率的经济活动。因 此，促进技术普及和资源重新分配的政策，能同时促进这两个 目标的实现，并可以在确保高成本效益的情况下实施低碳转 型。该等措施可能会造成一定的破坏，但可以通过实施相关政 策，广泛普及增长效益，拓宽获取新经济机会（教育，职业培 训）的途径，为工人提供适当社会安全网，从而抵消其负面影 响。 限制气候变化并促进增长的决定性转型 本报告中介绍的经合组织的新模拟结果，以国际能源署（2017 年）的数据为基础，展示了如何通过一体化和协作化的方式， 将经济改革与目标远大的气候政策相结合，调动必要的投资， 在实现长期气候目标的同时，刺激经济增长。模拟结果表明， 与目前的政策路径相比（即以50的概率将全球升温限制在 2℃以下的路径），一致的“决定性转型”可以将G20的长期 产出平均提高2.8（图1，右侧）。更重要的是，这种转型在 短期内同样可以对增长产生积极的净影响（图1，左侧）。 本报告中模拟的增长效益，来自于以下各项因素的共同作用 对低排放、气候适应型的基础设施进行投资；制定额外财政计 划，为符合气候友好型的非能源基础设施提供资金；通过促增 长的改革政策，改善资源配置；技术部署；以及绿色创新。 促进经济增长并应对气候变化的政策，虽然可能催高能源价 格、严格监管环境，并导致高碳资产在其经济寿命结束前被废 弃，但这种政策的实施所带来的收益，将完全抵消这些不利影 响。该模型假定大多数国家的碳税收入被用于降低公共债务。 因此，模拟政策所实现的总体宏观经济效益，还包括多数国家 的公共债务/GDP比率大幅下降。 避免气候破坏，带来额外经济收益 如果考虑到气候变化造成的破坏，把避免这种破坏预计产生的 积极影响纳入考虑，那么，与政府不作为的情境相比，2050 年的净效益将提高4.7。虽然模拟基准已体现了部分经济损 失，但是，由于在建立经济学模型时难以把握的某些机制，气 候变化破坏可能对经济增长和福祉造成更大的威胁。这些不 可预测的非线性严重经济损害，可能会造成相当重大的影响， 如沿海地区洪水泛滥，以及极端天气事件爆发更频繁、更严重 等。要更真切地反映气候友好型增长的长期利益，必须对气候 变化造成的破坏进行更充分的估值，从而对模拟结果进行调整 补充。此外，如果不采取减排行动，那么，在本次模拟的时间 范围之外，在2050年至2100年之间，还可能造成其他重大破 坏。如不针对气候变化采取行动，2100年之前，全球每年GDP 成本的上升幅度估计将在10至12之间。 气候和增长的“决定性转型”7 气候与增长的“决定性转型” 8 投资气候，投资增长综合报告 “气候与增长的“决定性转型” 根据每个国家的经济结构不同，决定性转型的影响也将有所不 同，但即使是化石燃料出口国，只要选择正确的政策，也能抵 消相关损失，并促进经济增长。这一结论意义重大，因为人 们通常认为气候行动会给化石燃料出口国造成成本负担，包括 降低化石燃料出口活动的产出和就业率。但在决定性转型中， 如果碳税收入得到明智的循环使用，同时实行管理妥善的促增 长改革和积极的财政政策，那么上述成本大可以降低。由此带 来的正面增长效益，远大于资产搁浅和能源价格上涨的影响。 模拟结果表明，到2050年，各G20经济体的GDP将增长2至 3不等，而且这一数字还没有计入因避免气候破坏而带来的效 益。 力求实现更高的气候目标 将全球气温升高限制在2℃，并不足以达到巴黎协定的目 标。虽然很难精确地定义“大幅低于2℃”和“努力限制在 1.5℃”，但是，我们可以采取如下方式，来描述实现更理想 情景的措施采取更严格的行动，把气温升高保持在2℃以下 的可能性从50提高到66。在德国担任轮值主席国的G20峰 会上，一份并行报告对上述理想情景进行了阐明，本报告的分 析借鉴了上述报告（国际能源署，2017年）。经合组织的新模 拟结果表明，采用更严格的缓解气候变化政策，可能成为经济 增长的有力基础，到2050年，可将G20国家的经济增长平均提 图1.在决定性转型中将气候行动与经济改革相结合对G20产生的正面增长效益（50的概率实现2℃目标）* 图2.在目标更高的情景（66的概率实现2℃目标）*中把气候行动与经济改革相结合对G20经济增长的正面效益 去碳化 净投资的其他 效益 支持转型的 财政计划 结构性改革 与绿色创新 监管环境 能源价格、 搁浅资产及 效益 净增长 2021 0.07 0.1 1.3 -0.4 1.0 0.7 去碳化净投 资的效益 支持转型的 其他 财政计划 结构性改革 与绿色创新 能源价格、 搁浅资产及 效益 监管环境 净增长 合计净增长 效益 （已计入避 免的损害） 2050 0.9 2.1 -0.9 2.8 4.7 去碳化净投 资的效益 支持转型的 其他财政计 划 结构性改革 与绿色创新 能源价格、 搁浅资产及 监管环境 净增长 效益 合计净增长 效益（已计 入避免的损 害） 1.4 0.7 3.1 -2.6 2.5 4.6 20国家GDP与基准的平均差异（单位） G20国家GDP与基准的平均差异（单位） *G20平均值是被选定的G20经济体的加权平均值，占G20国家的88（欧盟 除外）。“去碳化净投资”的效益包括实现2℃气候目标所需的具体投资的 效益。“财政计划”包括对气候友好型非能源基础设施和软基础设施（如教 育和研究）的额外投资。总投资额相当于所有国家将GDP的0.5用于增加 公共投资。由于减缓气候变化政策而遭遇撤资的国家，被假定对该等撤资进 行补偿。此处的模拟结构性改革包括一系列改善经济灵活性和资源分配的措 施，使用“经合组织产品市场监管指数”计算得出。“创新”体现了为达到 2℃情景（50概率情景）必须增加的研发支出，占GDP的0.1（66概 率情景）。“搁浅资产”与国际能源署的估计一致。“监管环境”中体现了 在更灵活的监管环境下，转型成本的降低。就损害而言，由于难以预测其频 率、严重程度和地点，此处呈现的模拟仅包括一小部分潜在损害，不包括由 极端气候事件等造成的损害。本图采用Nordhaus（2016）损害函数来模拟 与温度升高有关的全球性损害。 高约2.5，如将避免的气候损害纳入考虑，该数字更可高达 4.6左右。雄心勃勃的促增长改革及创新，再加上某些国家对 碳税收入的循环使用，其效益超过潜在能源价格上涨和搁浅资 产造成的损失（图2）。但是，我们应谨慎对待这一结果。由于 因此而导致的必要的经济变化发生的速度将很快、很深入且难 以预料，因此难以对该情景的宏观经济影响进行模拟。这些变 化包括部分化石燃料密集型能源活动将因此陷入困境，需要 对全球库存建筑物进行大量投资，以及运输系统将发生的根本 性变革。提高资源效率的循环经济、新的商业模式以及可能改 变转型期经济的技术突破等，都属于非常重要的发展领域，但 这些领域的发展程度还不得而知。 推迟行动的代价 迟迟不采取减排行动也会造成高昂的代价。出于各种原因，各 国可能倾向于拖延去碳化行动；这些原因包括气候威胁的非迫 在眉睫性，以及认为气候政策在短期内会对经济、传输或竞争 力产生不利影响的政治阻力。这类拖延只会增加转型成本，并 且在最终需要采取行动时，可能会让人更加措手不及。如果推 迟采取严格政策的时间，那么，在此前建造的大批高碳基础设 施，都会受到影响，导致整个经济体面临更严重的搁浅资产问 题。在推迟行动的情景中，假设2025年以后才加快采取应对气 候变化行动，那么，与决定性转型相比，预计10年后G20国家 将平均遭受2的GDP损失，而化石燃料净出口国的损失则更 为严重。一旦延迟的转型开始，损失即可能成为现实，并且可 能会随着金融市场动荡而加剧。主要的不确定性在于有多少资 产会被搁浅。所以，有必要对如何衡量该等资产作进一步的研 究。 领先国家的决定性行动 即使行动未在国际层面上取得全面的协调一致，主动行动的国 家通过领导者联盟，仍将因结合气候和增长政策而受惠，并逐 步向其他国家证明该等政策的好处。该等行动不但可以带来上 述增长效益，相关政策还将推动对低温室气体产品的需求，并 刺激创新，因此，总体而言，该等领导经济体的竞争优势不会 受到影响。此外，行动还将带来附随的短期效益，例如因降低 污染而使得人们的健康得以改善。然而，主动行动的国家可能 需要计划好应对经济的重大结构性变化，特别是碳密集型行业 的部分企业，可能会迁移到政策较为宽松的国家。这进一步证 明了有必要在进行结构性改革的同时，实施相应措施，确保劳 动力适当转型。高成本效益的去碳化政策，包括碳定价及明智 使用碳收入，在该情景中的作用更为重要。虽然领导集团以外 的国家可以在碳密集型行业获得短期的竞争优势，但未来可能 会面临更严重的搁浅资产问题。这些国家强加给其他国家的负 担（包括更高的气候风险）将日益突出，并可能更广泛地波及 一系列国际地缘政治问题。 无论国际形势如何，因各国的政治、经济及社会结构不同，各 国可能需要采用不同的方式，来适当结合促增长政策和气候变 化行动。以下章节将介绍国家特色对排放路径和基础设施选择 的影响，然后探讨在不同国家，如何采用不同的方式结合结构 性改革与气候政策，推动各国的经济增长。 气候和增长的“决定性转型”9 推迟转型将面临高昂的代价 如果推迟到2025年才开始行动，GDP将 面临 2的损失。 10 . ALIGNING POLICIES FOR A LOW-CARBON ECONOMY – A SYNTHESIS 从2015年到变暖高峰期，要以66的概率将升温幅度维持在 2℃以下，与之相应的全球碳预算估计为5900-12400亿吨二氧 化碳按目前化石燃料二氧化碳的排放速度，大概15到30年 这一预算即将用尽1。为保持不超过碳预算，决定性转型所创 建的全球排放路径必须具备三个主要特征 尽快、及早达到全球排放量的峰值； 随后温室气体排放量迅速下降； 本世纪下半叶温室气体净排放量接近零，或者实现负排放。 要保持在碳预算范围内，全球排放量越晚达到峰值，后续减排 速度就需要越快。如果排放高峰出现得太高或太晚，就可能失 去实现这一缓解气候变化目标的机会，而推迟行动将导致比上 述成本更高的代价。此外，如在2030年以前未能达到全球排放 峰值，则可能无法将全球平均地面温度升高幅度限制在2℃以 下，更枉论实现1.5℃的目标。这一点尤其重要，因为尽管全球 来自能源的总二氧化碳排放量在过去三年持平，G20主要能源 的二氧化碳浓度仍然居高不下。因此，除非各国政府进一步采 取行动，否则随着经济恢复增长，全球二氧化碳排放量很可能 随之上升。 低排放路径 巴黎协定的缓解气候变化目标极为严格。为实现电力供应 去碳化、提高能源效率、部署智能电网和智能电力存储，以更 好地管理电力供需、以及实现其他能源最终用途（运输和建筑 物）电气化，均需要能源部门的深度转型。然而，能源部门只 是低碳转型的一部分。农业、林业和其他土地使用占温室气体 总排放量的四分之一左右，其中大约一半来自农业。土地部门 同时作为温室气体来源（包括来自牛和水稻的甲烷，因使用化 肥产生的一氧化二氮）和二氧化碳汇集地（林业和土壤中的碳 储存），对留给能源相关排放的剩余碳预算有重要影响。 巴黎协定所设定的长期升温目标，可以换算为释放入地球大气层的“长寿”温室气体的固定 数量。这一全球的“碳预算”最好通过范围来表示，以反映相关的种种不确定性，例如如何诠释 温度目标、气候对温室气体浓度的反应（气候敏感性）以及非二氧化碳温室气体排放起到的作 用。在判断温室气体排放总量水平是否与既定（净）碳预算一致时，还取决于对“负排放”技术 的假设；基于该等假设，在从大气中移除排放物以将净排放量维持在总体预算以内之前，温室气 体排放量可以偶超预算。各国与全球预算相协调一致的途径各不相同。 决定性转型的路径和重点事项 1.要实现以相同的概率将升温幅度维持在2℃以下，2015年至2100年间的碳 预算更少，需要在达到排放峰值以后实现负排放。 10 投资气候，投资增长综合报告 决定性转型的路径和重点事项 11 2.因此，就此而言，作为本报告依据的国际能源署（2017年）假设较为保 守。 在将升温幅度维持在“2℃以下”的大背景下，多数针对全球 路径进行的情景模拟，不仅要求减少所有温室气体的排放，还 要求在本世纪后期实现“净负”排放2。土地使用和森林必须 从温室气体净释放源变为净汇集地，其方式包括重新造林、避 免森林砍伐，以及保护和恢复作为碳库的土壤。农业也有潜力 在满足日益膨胀的人口不断增加的食物需求的同时提高温室气 体效率，尽管这取决于人口和饮食偏好以及作物产量的技术进 步。对于先进的生物燃料或配备碳捕获和储存（CCS）技术的 发电厂，还可通过使用生物能源来减少与能源有关的二氧化碳 排放量。尽管技术有可能成为创造“负排放”的必要手段，但 这些技术的商业应用仍有待证明。人们担心的问题仍然很多， 包括对土地的争夺，以及能否可持续地生产足够的生物质，并 同时满足食物需求、维持碳储量和保护生物多样性。 适应路径是重要的规划工具 适应是巴黎协定的核心之一。强有力的减排行动将通过减 轻气候变化的影响而降低适应的必要。然而，重大的气候影响 已经不可避免，因此做好适应和恢复能力的规划和投资至关重 要。各个部门和国家易受气候变化影响的程度，因其地理、收 入、治理及发展选择等因素而存在有很大差异。社会经济趋势 及跨境影响也有关系。 今日我们所做的决定，将影响到未来受气候变化影响的程度， 不论我们对此是否有意。然而，气候脆弱性多种多样，而地 方和地区变化的预测又不具确定性，因此，在某个时间点全面 满足对适应的需要既不可能也不可取。我们可以开发“适应 路径”，制定近期规划和政策决策，降低短期和长期风险。该 等路径提供了识别路径依赖性和关键决策点的手段，创造了一 种灵活、前瞻性的决策方法。国家适应计划能够加强国家和地 方决策者的能力，以应对气候变化，吸引对恢复能力的直接投 资。适应策略的相关工具包括国家风险评估、指标集以及对大 型基础设施项目的深度评估。 不同国家的路径 每个国家的低排放路径和适应路径均各有不同。当前能源二氧 化碳浓度和GDP能源强度是二氧化碳排放的两大关键决定因 素，而各国之间在这两个因素方面的差异，正突出说明了这 一点。图3的线条显示了为实现本报告据以编制的国际能源署 66 2℃情景。 2040年和2050年分别需要达到的单位GDP二 氧化碳排放水平，以及在此基础上这两种决定因素的各种不同 组合。图3还包括2014年G20国家的状况，表示各国在选择最 适当的路径实现巴黎协定的目标时所面临的不同起点和挑 战。 G20 2014 2020 2050 2030 2040 0.0 1.0 2.0 3.0 0.00 0.05 0.10 0.15 中国 韩国 墨西哥 加拿大 俄罗斯 法国 巴西 美国 沙特阿拉伯 印尼 意大利 GDP能源强度（最终能源消费总量/GDP，单位吨油当量/千美元（按2010 年不变价美元计算）） 能源二氧化碳浓度（单位吨二氧化碳/吨油当量主要能源供给总量） 德国 南非 澳大利亚 日本 印度 阿根廷 土耳其 德国 图3.2014年G20经济体碳浓度和能源强度以及实现2050年 目标的路径 注 G20国家（不包括欧盟）平均水平指2014年的统计数据以及国际能源署66 2℃情景 在2020年、2030年、2040年及2050年的预测。等参线表示其他可行的二氧化碳浓度和能 源强度水平组合。计算时假设主要能源供应总量（TPES）与最终能源消费总量（TFC）的 比率是恒定的。Toe吨油当量。 来源以国际能源署世界指标及国际能源署66 2℃情景预测为计算基础。 旨在将升温幅度保持在2℃以下的 全球碳预算 按目前化石燃料二氧化碳的排放速 度，大概15到30年这一预算即将用 尽。未来十年是避免陷入排放密集型 基础设施困境的关键时期。 2c 各个国家的具体情况不同，减排路径也不同。图4表现了在 国际能源署66 2℃情景下，到2050年二氧化碳排放路径 的新特征，以及G20国家以及发达和新兴经济体群体的平均 排放水平。与作为起点的2010年相比，到2050年，全球二 氧化碳排放 量大约下降80。如果发达国家从一开始就迅速 采取减排行动，预计到2050年，其排放量可以达到相当低的 水平。但新兴经济体的路径则与之差异颇大。中高收入国家 的总体排放水平以目前为起点，呈逐步快速下降趋势，以到 2050年达到较低水平。而中低收入国家，鉴于其所处的经济 和人口发展阶段，将不断增加排放，大概到2025年才逐步回 到2010年前后的水平。 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 高收入国家 中高收入国家 中低收入国家 G20国家* 以指数表示的能源相关二氧化碳排放量 2010100 图4.不同收入国家组的排放路径 注 由于数据限制，上述G20国家不包括阿根廷、沙特阿拉伯、南非以及土耳其。 来源国际能源署（2017年）和经合组织的计算。 决定性转型的路径和重点事项 12 投资气候，投资增长综合报告ESIS 除了各国潜在路径之间的差异之外，这些情景说明，为了在不影响 繁荣的同时实现必要的排放峰值，重要的是实行能够把增长与减排 相结合的政策（包括气候支持），这对于新兴（中等收入）市场 经济体而言尤为重要。要了解不同政策的适当性，就需要了解低排 放路径如何适用于不同国家的能源部门和非能源部门，同时考虑能 源、工业、土地使用和其他温室气体排放源的相对重要性。具有相 同特征的国家群体在制定促增长和应对气候变化双管齐下的联合行 动计划时，具有明显优势，可以共同分析政策发展态势。 加大对清洁、气候适应型基础设施的投资 13 0 20 40 60 80 100 基础设施 总体质量 电力供应质量 道路质量 铁路质量 港口质量 空运质量 电力普及率（占总人口 的百分比） 改良卫生设 施的普及率 （占总人口 的百分比） 改良水源的普 及率（占总人 口的百分比） 互联网用户 （每100人） 高收入 中高收入 中低收入 图5.G20不同收入国家组的基础设施质量状况和基本服务普 及率 来源 作者，以世界经济论坛（2015年）和世界银行（日期不明）资料为基础（2017年 2月查阅） 每个不同收入国家组的基础设施质量以及相应的基础服务普及 率差别非常大，并影响到增长和发展的质量（图5）。且不考 虑气候和污染挑战，单单要维持增长和满足发展中国家人口快 速增长和城市化的基本需求，基础设施投资就必须达到空前 的水平。根据本报告中经合组织的最新估计，在不考虑气候问 题的情况下，2016年至2030年，基础设施（能源、运输、水 及电信）投资大约需要95万亿美元，相当于每年约6.3万亿美 元。该等投资需求中，运输占43，能源占34，其中60至 70来自新兴经济体。 新预估结果还表明，要实现2℃ 66的情景，未来15年的基础 设施投资需要达到每年6.9万亿美元，与以上参考估值（图6左 侧）相比，基础设施投资总额提高了约10。这里的基础设施 投资包括对运输、水和卫生以及能源供应和使用的投资。 加大对清洁、气候适应型基础设施 的投资 在实现低排放、气候适应型路径的决定性转型中，基础设施投资对经济增长起着至关重要的 支撑作用，但目前的投资水平和类型仍嫌不足。许多发达经济体的基础设施质量在逐步下 降，部分国家的公共资本存量也在缩水，而发展中国家则需要加大基础设施投资，来普及能 源和基本公共服务。虽然已经取得的进步不可否认，但仍需要制定更好的国家基础设施计 划， 支持加大对低排放、气候适应型基础设施的投资。 总体而言，需要投入的额外资金成本并不高，到2030年，每年 节约的燃料即可达1.7万亿美元，足以抵消该等资金成本（图6 右侧）这进一步论证了实现稳健的低排放经济增长的优 势。 就能源基础设施而言，低排放路径要求深入转变能源的使用和 生产方式，将能源部门的投资提高29（图6，最上面的三 段）。在国际能源署2℃ 66的情景下，到2050年，95的电 力必须为低碳电力，70的新车应为电动车，现有建筑物库存 应全面改造完毕，而且，与目前相比，工业部门的二氧化碳浓 度应降低80（国际能源署，2017年）。要实现这一目标，必 须做出从能源供应投资向低碳替代品的重大转变，大幅增加需 求侧投资，在未来几年提高经济的能源效率。 很显然，要推行低碳路径，必须在短期内加大投资，但确切金 额仍不确定。其他模拟研究结果（国际能源署2016年）表明， 从长远来看（到2050年），与正常情景相比，低碳情景的总投 资实际上可能还会更低。 其中包括向低碳运输模式转变所节约 的成本完成转变后，对车辆和停车位的需求都会减少，在城 市层面尤其如此。从长远来看，世界对化石燃料的依赖性降低 之后，对港口吞吐量、油气运输工具、内陆煤炭运输铁路的需 求很可能会随之减少。另一方面，要打造数字化和智能化能源 系统，则可能要求增加对电信系统的投资。G20国家需要根据 其低排放发展战略，更好地了解相关实际基础设施的投资需 求。 大部分现有能源和交通运输基础设施的设计和建造基础是，化 石燃料价格低廉且储量丰富。考虑到基础设施寿命较长，如果 未来10到15年内不能将投资导向适当类型的基础设施，将会使 世界陷入温室气体密集型发展路径的困境，或造成大量资产搁 浅的风险，并诱发严重且极有可能无法逆转的风险不仅仅 是环境破坏风险，还包括危及经济增长前景的金融动荡风险。 如上文所述，越晚开始切实执行决定性转型，能源部门和其他 温室气体密集型活动面临的困难和阻力就越大。 采取低碳路径是加快基础设施投资、推动短期经济增长和发 展、以及缓解诸如拥堵、空气污染及能源普及等长期问题的良 好机会。 6.3 6.9 4.7 3.0 参考情景 662C 参考情景 662C 交通运输 水和卫生 电信 输配电 主要能源供应链 能源需求 基础设施投资 化石燃料支出 （按进口价格计算） 图6.基础设施年投资需求以及在低碳未来所节省的燃料 全球估值（2016年至2030年的年平均值，单位万亿美元 （按2015年不变价美元计算）） 注 在参例情景中，假设政府未采取任何进一步减缓气候变化的行动。 来源 能源供应和需求数据来自国际能源署（2017年）；道路和铁路基础设施数据来自 国际能源署（2016a）；机场和港口数据来自经合组织（2012年）；电信数据来自麦肯锡 （Woetzel等人，2016年）。水和卫生估值为以下估值的平均值Booz Allen Hamilton（2007 年）、麦肯锡（Woetzel等人，2016年）及经合组织（2006年）。 加大对清洁、气候适应型基础设施的投资 14 投资气候，投资增长综合报告 将升温幅度维持在2℃以下 所需的投资 未来十五年内，需要 每年花费6.9万亿 美元 投资于新基础设施。 与不考虑气候问题情况下的基础设施投 资需 求（6.3万亿美元）相比，每年增加 的幅度仅为10。 改善基础设施项目的透明度 长期规划是低碳转型的第一步也是极为重要的一步，G20国家必 须有能力将计划转变为可兑现的低排放基础设施项目。尽管早 在2014年，G20的领导人已认识到基础设施投资项目在应对全 球投资和基础设施缺口方面的重要性，但大部分国家仍然缺乏 清晰、透明的项目信息。提高基础设施计划和需求的可见度， 是获取民间投资者信任的关键的首要任务。目前已知的投资计 划，往往局限于能源部门，而且往往不符合巴黎协定中减 缓温室气体排放和支持适应活动的承诺。此外，G20国家通过出 口信贷和官方融资，极大地影响了尚未完全遵守巴黎协定 的其他国家的基础设施发展。 对G20国家目前已有产能和发电厂项目的最新分析结果 3 表明， 向可再生能源领域的投资转向已初见端倪，并且在未来15年 内，这一势头很可能继续保持；全球三分之二的在建产能以可 再生能源技术为基础接近国际能源署2℃ 66情景的要求 （图7右侧）。尽管这一趋势振奋人心，仍有超过20的在建 项目以煤炭为基础。而且这个数字还可能进一步增加，因为目 前有41.6万兆瓦的燃煤电厂处于前期开发阶段，有54.3万兆瓦 被搁置。维持这一趋势将使巴黎协定所设定的温度目标变 得遥不可及。 创新对于实现低排放增长具有重要作用。尽管我们可以且需要 使用目前可用的技术，取得立竿见影的进展，但要实现全面低 碳转型，还需要对新基础设施、技术及商业模式进行广泛的创 新和部署。除了需要采用各种技术的新型组合，在持续满足食 物需求的同时实现净负排放外，还需要在重工业领域取得技术 突破，以减轻制程排放和降低对化石燃料的依赖。能源部门的 创新同样重要，包括需要在能源储存技术方面取得快速进步， 以适应各种可再生能源份额不断增大的趋势。综上所述，结构 性改革可以发挥重要作用，促进绿色创新，并确保创新有利于 增长。 加大对清洁、气候适应型基础设施的投资15 38 20 5 5 32 6 15 8 71 22 5 4 68 8 16 5 71 Current 2016 Required 2050 as per IEA 66 2C scenario Currently planned 2016-21 Required 2016-25 as per IEA 66 2C scenario Coal Oil Gas Nuclear Ren