碳边境调节机制影响及地缘政治风险分析--E3G-Sandbag-CBAM.pdf

Sandbag 和 E3G 共同创作的联合论文 2021 年 8 月 碳 边境调 节 机制 影响及地缘政治风险分析 ADRIEN ASSOUS, THOMAS BURNS, BYFORD TSANG, DOMIEN VANGENECHTEN Measured response How to design a European instrument against economic coercion, European Council on Foreign Relations, June 2021 9 EU foreign investment screening mechanism becomes fully operational, European Commission, October 2020 10 EU and China reach agreement in principle on investment, European Commission, December 2020 11 Key elements of the EU-China Comprehensive Agreement, European Commission, December 2020 12 Environmental credentials of EU trade policy, Institute for European Environmental Policy, April 2021 13 Commissioner Malmstrm unveils 15-point plan to make EU trade and sustainable development chapters more effective, European Commission, February 2018 11 定和 联合国气候变化框架公约 （ United Nations Framework Convention on Climate Change， UNFCCC）规定的进程，避免采取重大行动或者造成重大遗漏 ， 破坏巴黎协定的目的 及宗旨。 14 专栏 1欧洲绿色新政 欧洲绿色新政是当下欧洲委员会的旗舰项目。当冯德 莱 恩（ Ursula Von der Leyen）于 2019 年 被任命为欧盟委员会主席时，其赢得欧洲议会批准的先决条件便是欧盟气候政策野心勃勃的新 方向。在上任 100 天之内，这位新的欧盟委员会主席便于 2019年 12 月 11日启动了欧洲绿色新 政，并把它称为欧洲的 “ 登月时刻 ” 。 欧洲绿色新政是涵盖能源、工业、农业、生物多样性 、 循环性、废弃物和社会政策的立法议程。欧盟立志到 2050 年实现净零碳排放。新的 2050 年减 排目标和到 2030 年二氧化碳净减排 55的目标都需要一系列新的政策 帮助 实现快速脱碳。 2. 欧盟 CBAM 提案概况 2.1. 欧盟中 CBAM 的历史 碳 边境调节机制 提案是伴随着欧盟为实现更大的气候方面的雄心壮志所做的努力。 CBAM 的主要动 机是在欧盟提升其雄心壮志的同时防止 “ 碳泄漏 ” （欧盟工业的海外转移），鼓励欧盟以外地区 进行脱碳并制定气候政策，同时改善欧盟自身的环境政策。 CBAM 的起源欧盟排放交易体系 CBAM 提案源于欧盟排放交易体系（ EU Emissions Trading System， EU ETS）。 作为全世界最大 的碳市场 ， EU ETS 涵盖了电力、热能、工业和航空行业 等领域 。 它要求排放设施和航空公司交出 与其年度二氧化碳、一氧化氮和全氧化碳排放相当的排放配额（ EU Allowances， EUAs）。同时 ， EU ETS 还会减少每年的排放权许可额。因此，排放设施要么每年 通过拍卖购得 这些排放配额，要 么，就 上述领域的相关企业 而言，他们可以获得免费排放配额，用以涵盖其大部分的排放量 。 免费排放配额 是对碳泄漏风险的应对 措施之一 。它通过转移制造、投资和化石燃料消耗，将排放 从气候政策更为严格的区域转移到不那么严格的区域。 15通过运用前经济 评估 ，碳泄漏的假设风险 得到了很好 的 印 证。然而，直到现在，事后 审查证据和信息 仍然有限。 16不 可否认的是，在实践中， 我们很少可以观测到碳泄漏是可以被一系列事实所解释的。这其中包括免费排放 额是有效的，碳 价格变动微乎其微，或者其他因素的影响大于碳泄漏的影响，比如运输 、 劳动力或者资源。 事实上， 2012年以来， 排放交易体系的碳价一直很低 ， 在 3～ 8欧元之间浮动， 直到 2018年修订 之后 便 开始 大幅上涨。市场参与者预计碳排放目标会在 2021年 7月的提案中有所提高。 2021 年 7 月 1 日， 碳价就飙升到 56.9 欧元 /吨 。高碳价意味着欧洲的制造商面临着 比 其他地方的竞争对手 更高的成本 ， 也导致人们对碳泄漏的担忧重新升温。比如，当碳价为 50 欧元 /吨时，每吨 商 品的 成本增加幅度在 200～ 250/单位利润率之间不等，这些商品包括水泥 、 化学品 、 生铁和钢铁。 17 14 The EU-UK agreement is the first to make climate a make-or-break issue, The UK in a changing Europe, January 2021 15 Carbon Leakage Theory, Evidence and Policy Design, Partnership for Market Readiness, October 2015 16 A European carbon border tax much pain, little gain, Bruegel, March 2020 17 Fostering climate-neutral, energy-intensive industries in Europe A policy vision for the EU Industrial Strategy, E3G, February 2020 12 最初，配额被免费配置给 EU ETS 涵盖的绝大多数排放设施。从 2013 年以来，除少数例外 情况 ， 电力行业没有获得过任何 免费排放配额 。然而， 除电力行业外，上述 行业 的相关企业 都持续从 免 费排放配额 中获益。 2020 年， 95的工业排放都被免费排放 额 所覆盖 18。 即使 工业 部门 得到的免费 排放配额每五年会 有小幅 下降，目前关于 免费排放配额 的立法 仍 不符合欧盟在 2050 年达到碳中和 的承诺 19。 虽然 免费排放配额 可以继续保护面临碳泄漏风险的行业，使其免受碳成本 增加 的影响，然而，面 向这些行业的 免费排放 配额 会 逐步 减少。预计到 21 世纪 20 年代后期，将没有足够的 免费排放配 额 可以 满足需求。 20 除此之外， 免费排放配额 减少了 EU ETS 的脱碳动因。由于工业 部门 参与者仅需支付其全部 碳成本 的一小部分， 因此， 免费排放配额 的实质是 以牺牲低碳竞争者的利益为代价来支持现有高碳排放 设施。 这是因为低碳替代技术和 商 品往往被排除在外或者被区别对待。这就意味着，工业部门使 用更加 低 碳的制造方式的动因减少，从而违背了 EU ETS 的主要目标之一 21。因此， 免费排放配额 一直以来深受欧洲审计院（ European Court of Auditors， ECA） 22、某些政府部门、欧洲议会成 员、民间社会组织，甚至一些身为低碳制造技术先驱的工业 部门 参与者的诟病。 CBAM免费排放和配置的替代方案 在此背景下， CBAM作为 免费排放配额 的替代方案应运而生。 CBAM是一种保护碳泄漏的手段。 其目 的是在提高 本土制造商的碳成本 的同时， 提高进口商品的碳成本。这已经不是 EU ETS 第一次提出 碳边界调整了。早在 2007 年 ， 欧洲委员会就制定了一 项 针对调整机制的非正式提案 ，名 为排放配 额进口要求 23。 然而，为了 能 继续对能源密集型产业提供 免费排放配额 ，这份提案被否决了。 2009 年，法国政府提出了一份非正式文件，也就是 “ 碳包容机制 ” ，但 没有提出正式的立法提案。法 国政府又在 2016 年提出了另一份提案，希望实 施碳排放定价机制，尤其是针对水泥进口 ， 希望以 此来替代对欧洲水泥制造商的 免费排放配额 。虽然这一提案在欧洲议会获得了一些支持，然而为 了保有 免费排放配额 ，这份提案 最终 还是被否决了 24。 有人也提出了反对 CBAM的若干论点。首先，有人认为 CBAM缺乏法律依据 ， 不符合世贸组织规则， 且使用了经济保护主义的形式。其次，担心 引入碳边境调节机制会引发其他国家的报复 。 2012 年， 外部航班曾被试图 纳入 EU ETS中，然而，最终以失败告终。再次， CBAM在办理碳核算和进口商登 记等方面存在管理困难。最后，行业参与者不愿意失去 免费排放配额 。 免费排放配额 制度是他们 熟悉的制度，许多人也从该制度中获益。 然而，最近欧盟气候政策的发展不仅使 CBAM 重回谈判桌，更使其在欧盟针对气候行动的立法框架 内处于中心位置。 CBAM 命运的改变可以在欧洲绿色新政的大背景下得到解释。 现有的 诸如 EU ETS 等 气候政策立法都和更高的目标相一致 ， 这也可能导致更高的碳价并提升碳泄漏的威胁。欧盟委 18 Sandbag calculations based on 2020 Verified Emissions Data, European Union Transaction Log. 19 Benchmarks and Free Allocation Details reveal problems in the EU ETS, Sandbag, January 2021. 20 A Clean Industry Package for the EU, Agora Energiewende, October 2020 21 See e.g. Untangling the knots – Clearing the way to fast green hydrogen deployment, Sandbag, June 2021; Barriers to Industrial Decarbonisation, May 2018; Industrial Transformation 2050 - Towards an Industrial strategy for a Climate Neutral Europe, Institute for European Studies, 2019 22 The EU’s Emissions Trading System free allocation of allowances needed better targeting, European Court of Auditors, September 2020 23 Draft Commission Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC, European Commission, December 2007. 24 Greening EU Trade 3 A European Border Carbon Adjustment Proposal, Europe Jaques Delors, June 2020 13 员会在 2021 年 7 月提交 了 这项 被称为 “Fit for 55” 气候方案 的 全新立法草案，其中包含 CBAM 提案。。 欧盟的动机 冯德 莱 恩在 2019 2024 年下届欧盟委员会的政治方针中提出 25，其首要任务便是推行欧洲绿色新 政。欧洲绿色新政的推行旨在将欧洲变成第一个 “ 中和气候 ” 大陆。为了达成这一目标， 政治方 针 中写道， 欧盟 将实施 碳 边境税，以此来 避免碳泄漏并创造一个公平竞争的环境。 欧洲绿色新政 26也有类似的措辞 “ 随着欧盟不断提高其在气候方面的雄心壮志， 如果 在全球范围内仍然存在着 目标水平的差异，那么欧盟委员会将针对选定行业提出 碳 边境调节机制 ，以减少碳泄漏风 险。 ”CBAM 的设计也将符合世贸组织规则并作为解决 EU ETS中碳泄漏风险现有措施的替代方案。 新气候政策的推进力和 EU ETS 的传统为 EU ETS 创造了许多有时候相对矛盾的动机。许多参与者 将 CBAM 视为激励全球制定更大的 气候 目标的手段。然而，这些动机也会被指责为无视共同但有区 别的责任和各自能力原则（ CBDR Europe CO2 Prices May Rise More Than 50 by 2030, EU Draft Shows, Bloomberg, June 2021 32 2020 China Carbon Pricing Survey, China Carbon, December 2020 33 Net Zero by 2050 - A roadmap for the global energy sector, IEA, May 2021 34 Developing guidance for implementing border carbon adjusments Lessons, cautions, and research needs from the literature, Review of Environmental Economics and Policy, 2019; Recovery plan for Europe, European Commission, June 2021. 35 Can Emissions Trading Schemes be Coupled with Border Tax Adjustments An Analysis vis--vis WTO Law, Review of European Community and International Environmental Law, 2006 19 不受 CBAM影响的欧 盟出口商 该备选方案 与 世贸组织 相关规定产生 兼容性问题 的可能性 较 小 很多欧盟制造商对此表示反对。因为这意味着与国际市场上的贸易竞争对 手相比，支付碳成本的欧盟出口商将处于竞争劣势 延伸到出口商 向欧盟以外地区出口的欧盟制造商将获得出口退税 许多行业参与者认为这是有必要的。因为欧盟的出口商承担了碳成本，但 是国际市场上的竞争者并不需要 承担 法律方面的顾虑是这是否会被视为世贸组织规则下的一种补贴 碳密集型出口优于低碳替代品 如果欧盟制造商出口碳密集度最高的 商 品并且把更清洁的 商 品留给欧盟市 场，那么这会导致资源洗牌 初始过渡期 CBAM 提案中包括的三年“过渡阶段”（ 2023 2025 年）将是一个适当的试点阶段，在此期间，进 口商将不会被收取费用，而是被要求申报其进口商品的嵌入式排放。与先前的提案草案相比，这 一变化为贸易伙伴提供了调整、启动数据收集和开发嵌入式排放 计算 方法的时间。 此外，可以预见，从目前的碳泄漏保护（免费分配）向 CBAM 的过渡将是渐进的，这意味着最初将 保留部分国内生产者的 免费排放配额 。保留的 免费排放配额 金额将从进口货物到欧盟的报关人必 须支付的 CBAM费用中扣除，这意味着 CBAM 成本将会更低。该提案确认，在 2026 2035年的试点 阶段之后，将逐步从免费配额过渡到 CBAM。免费配额每年下降 10。 2.3. 与世贸组织协定的兼容性 自 CBAM 方案首次公布以来，欧盟一直强调遵守世贸组织规则的重要性。法律学者认为，设计一种 与世贸组织规则兼容的机制是可能的 36。要做到这一点， CBAM必须遵从一定的标准 ，见表 8。 表 8 CBAM必须遵从的标准 1. 不歧视进口商 关税 及贸易 总协定 第三条禁止进口商品和本土 商 品之间的差别对待。不能向进口 制造商 收取不对本土制造商收取的费用。然而， 欧盟 各 国 确实有权征收与本土制造商所支付的税费或 费用相当的边境费用。这对 CBAM 的设计有若干影响 CBAM 价格必须尽可能地紧跟 EU ETS 的碳 价 如果本土生产商仍然免费获得部分排放配额，那么就不能按进口商排放量的全部范围收取 CBAM 费用。在推行 CBAM 后， 免费排放配额 必须取消，或者 CBAM 仅适用于高于 免费排放配 额 的排放 2. 对来自特定国家的进口商没有不平等的待遇 根据世贸组织规则，最惠国原则意味着关税不应使来自特定国家的进口国享有特权或处于不 利地位 36 Changing Climate for Carbon Taxes Who’s Afraid of the WTO, The Climate Advisors, 2013; Greening EU Trade 3 A European Border Carbon Adjustment Proposal, Europe Jaques Delors, June 2020 20 如果使用默认排放强度计算 CBAM价格，则应使用全球或欧盟平均排放强度 值 。如果对不同 的原产国使用不同的排放强度值， 并据此收取 不同的 CBAM价格 ， 可能被认为是差别对待 但是，如果一种 商 品在其原产国已经支付了 碳 价，则可以根据该 商 品的原产国收取不同的 CBAM 价格。任何此类等价条款都必须得到良好执行，以确保任何国家的碳定价体系都不会 被忽视 3. 对同类 商 品直接征税 关税 及贸易 总协定 第二条和第三条允许对进口商品重复征收国内费用，规定该税收或费 用应是直接的 ， 即对进口商品收费，而不是对进口商的财富或收入收费。对 “ 同类 商 品 ” 应收 取费用。这里的 “ 同类 商 品 ” 指与国内生产 商 品的特征、最终用途、分类和消费者观念 相似 的 商 品 CBAM应该根据进口的 商 品收费 （ 如按照重量收费 ） “ 同类 商 品 ” 要求意味着 CBAM只应对在欧盟生产的 商 品收取费用（无论如何，这都与防止 碳泄漏规章的目标相符） 不 仅根据 关税 及贸易 总协定 第二条和第三条就可以证明 CBAM 是正当的 37， 而且 第二十条也为 这一措施提供了证明其正当性的理由。 关税 及贸易 总协定 第二十条规定， “ 在遵守关于此类 措施的实施不在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制 的要求前提下，本协定的任何规定不得解释为阻止任何成员采取或实施以下措施 ” ， 并列出了贸 易限制可能是正当的一系列情况，包括 2. 为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施 。 7. 与保护不可再生的自然资源有关的措施，如此类措施与限制国内生产或消费一同实 施。 这两种情况都可以与 如 CBAM 这样的环境或气候措施联系起来。然而，该条款最重要的部分仍然是 起首语，即气候或环境保护措施不得构成不同国家之间的歧视或掩饰国际贸易壁垒 38。 因此，关键是，无论是贸易伙伴还是世贸组织上诉机构，都不应将 CBAM 视为保护主义措施。影响 这种看法的几个因素是 等价条款由于 CBAM的目的是通过确保进口商为其商品的碳含量付出代价来防止碳泄漏， 这与顾及其他国家的碳定价政策是一致的。如果出口商已经在商品的原产国支付了 碳价或 税费，那么 这笔费用 应该从 CBAM价格中扣除。 收入的使用如果 CBAM 的收入完全被用作欧盟收 入的来源，这可能会强化人们认为 CBAM 是一 项 保护主义措施的感觉。将（部分）财政收入专门用于欧盟内部的脱碳投资或国际气 候融资，可以缓解这一问题。 基于实际排放的价格计算 CBAM 的最公平执行将允许进口商证明其商品的碳强度低于默认 值，并相应地享有更低的 CBAM 价格。然而，这将为行政管理带来挑战，因为它将需要一 个符合欧盟标准的上报和核查系统。 37 Changing Climate for Carbon Taxes Who’s Afraid of the WTO, The Climate Advisors, 2013; Debate in the Environment Committee of the European Parliament on the Carbon Border Adjustment Mechanism, Dec 2020 38 General Agreement on Tariffs and Trade, WTO, 1947 21 在 2020 年 6月的 世贸组织 货物贸易理事会（ Council for Trade in Goods）会议上，与会代表已 经在世贸组织层面探讨了欧盟的 CBAM 方案。在中国、巴拉圭、乌拉圭和美国的支持下，俄罗斯要 求欧盟保证 CBAM 将符合世贸组织规则，并要求欧盟提供受影响行业和时间表的详细信息 39。 欧洲委员会 提出的 CBAM 条例似乎大致符合第一 、 第二和第三点所列出的内容且遵守 关税 及贸易 总协定 第二条和第三条的规定，同时提出了一些注意事项 1. 它确保 CBAM 紧跟欧盟配额的价格，并根据每种 商 品类型的 免费排放配额 进行折现。 然 而，增加其电力使用间接排放涵盖范围的规定与减少欧盟 企业 在成员国一级获得补贴 的同等规定并不匹配。 2. 对原产国的不同待遇取决于 其 是否支付 了碳价。 然而，基于原产国的默认碳强度值可 能无法实现第二点。 3. CBAM 按 商 品重量（或 电量 ）收费，且仅适用于同样在欧盟生产的 商 品，这符合第三点。 对于第二十条而言，基于原产国碳定价的等价条款，以及允许进口商根据已核实的排放量证明其 商品的碳强度选择符合上述要点中所列的两个标准。就收入的使用而言， CBAM 收益将全部由欧盟 保管这一事实可能会被认为是负面的。尽管严格来说，这不是不遵守规定的理由。 CBAM 对进口商 的净余额甚至可能反驳这一论点， 并 对他们不利。 因为 他们受益于欧盟市场上更高的价格，一些 非欧盟的制造商可能会获得竞争 优势 。 使 CBAM 与世贸组织兼容 CBAM 应符合世贸组织规则，与贸易伙伴保持良好关系，避免报复性措施，这是一个明确的目标。 表 9 探讨了 CBAM 的主要政策备选方案，这些备选方案可能决定 CBAM 是否与世贸组织兼容。 表 9 使欧盟的 CBAM与世贸组织规则一致的设计要素 对 免费排放配额 的 处 置 CBAM 取代了 免费排放配额 ， 成 为 碳泄漏保 护 的一种手段 这项 措施 被 认为 是最符合 世 贸组织规则 的，因 为 本土制造商和 进 口 商都将 承担其 商 品的全部 碳 成本 免费排放配额 和 CBAM并存 这不太可能符合世贸组织规则，因为 CBAM将给进口商带来 碳成 本，而 免费排放配额 将保护本土制造商免受碳成本的影响，从而为 欧盟制造商创造 “ 双重保护 ” 。 关税 及贸易 总协定 第三条禁止 进口商品和本土 商 品之间的这种差别待遇 这项 措施仍然得到工 业 界 人士 及其政治盟友的支持，他 们 担心 CBAM给 重工 业带 来的好 处 比 免费排放配额 带 来的少 免费排放配额 涵盖一定程度 的排放， CBAM 仅 适用于高于此 水平的排放 这项措施被认为 是用与 世贸组织更兼容的方式来保有 免费排放配额 作 为 一 项 短期措施， 这 可能是逐步取消 免费排放配额 的一种手段。 然而，有些参与者 认为这 是一个 长 期的解决 方法 等价措施 无等价物 不考虑 商 品原产国的气候政策 39 Goods Council considers EU plans for carbon taxes on certain imports, WTO, 2020 22 被 认为 与 世 贸组织 规则 不太兼容 CBAM 价格 顾 及了其他地区的 进 口商已支付的碳价 来自已实施现行排放交易机制或碳价的国家的进口商只能支付碳价 与 EU ETS 价格之间的差额 这还应 考虑 进口国实行的 免费排放配额 或其他补贴措施 如果 商 品沿着价值链跨越多个国家，情况可能会变得复杂 这项 措施将提高 CBAM 措施的可接受性，并鼓励 贸 易伙伴推行碳定 价机制 CBAM 价格 还 考虑 了除 碳价 以 外的其他政策 这 可能提高一些 贸 易伙伴 对 CBAM 的接受度，但也可能迎来更多的 挑 战 使用 CBAM收入 将 CBAM的收入用作欧盟或个 别 成 员 国的收入 这项方案在国际上被认为很糟糕，因为它使 CBAM 看起来像是一种 保护主义的增收措施 这可能导致反对加剧和对 CBAM的挑战 这项 方案得到欧盟成 员 国和机构的支持 将 CBAM的收入用于 资 助欧盟 内部的气候行 动 这项方案可以改善人们对 CBAM主要受气候目标推动的看法 这可能包括为工业脱碳提供资金支持 如果根据世 贸组织规则对 CBAM提出 质 疑，那么将有助于改善人 们 对 CBAM 的看法，从而有助于 产 生 对 欧盟有利的 质 疑 结 果 将 CBAM的收入用于国 际 气候 融 资 这项方案将大大提高 CBAM在国际上的知名度，因为 CBAM的收入将 被用来帮助贸易伙伴降低他们在生产方面的碳强度，从而减少他们 按照 CBAM 需支付的成本 这 项 方案可以降低 CBAM 被挑战的风险，并在 CBAM 受到挑战时提高 感知能力 2.4. CBAM立法时间线 目前的 CBAM提案于 2019 年 12 月被首次提出，但仍处于立法程序的早期阶段。在这一程序的各个 阶段，不同的欧盟机构（包括委员会、议会和理事会）将对 CBAM 的发展产生不同程度的影响。如 图 4 所示，欧盟委员会 近期发布的 CBAM 提案是诸多中间步骤之一。在 2023 年 1 月，也就是 CBAM 最早的正式生效日期之前，很可能还要经过至少一年半的时间进行评估和法律清理。 图 4 欧盟的 CBAM 立法时间线 23 欧 盟 委员会流程 2019 年 12 月 11 日，新任的欧盟委员会主席冯德 莱 恩介绍了 欧洲绿色新政通讯 （ Communication on the European Green Deal）。这份文件载有大量政策建议，包括 “ 如果世 界范围内的雄心水平持续存在差异 ” 40，那么将在选定行业实行 碳 边界调整。尽管某些政策措施 因新冠肺炎疫情而被推迟，但 CBAM 没有 被推迟 ， 欧盟 委员会关于欧盟复苏一揽子方案的 文件 证实， 其打算在 2021 年夏季提出 CBAM 提案。该 文件 援引了这样一种设想，即来自 CBAM 的收入可用于 偿还回收计划所产生的债务 41。 作为欧盟立法程序的一部分，欧盟委员会必须就任何拟议措施与利益相关者和公众协商。对于像 CBAM 这样的新立法提案，有两个必要的步骤。 1. 初始影响评估邀请利益相关者就立法的总体设想提出非结构化的反馈。 CBAM 的初始影响 评估于 2020 年 3月 4 日至 4月 1日之间通过 欧盟 委员会的在线咨询平台进行。 2. 公众咨询 2020 年 7 月 22 日至 10 月 28 日举行了详细的在线问卷调查，征求利益相关者 对各种政策备选方案的意见，并收到了 609 份答复 42。 2020 年底， 欧盟 委员会与两家咨询 公司 签约，委托他们对 CBAM的不同备选方案进行影响评估。 作为评估 影响因子 的一部分， 专家和利益相关者参加了详细访谈，评估结果尚未公布。 CBAM提案概述 了 该机制将如何运作以及将涵盖哪些行业 等 细节， 已 由欧盟委员会于 2021年 7月提 交。 40 Communication from the Commission The European Green Deal, European Commission, 2019 41 Communication from the Commission Europe’s Moment Repair and Prepare for the Next Generation, European Commission, 2019 42 Summary Report Public Consultation on the Carbon Border Adjustment Mechanism, European Commission, 2021 24 欧洲议会报告 欧洲议会将有机会对 欧盟 委员会将在今后几个月提出的 CBAM 提案进行修正和表决。 目前 ，欧洲议 会议员已经有机会通过为自己的倡议报告表达他们对 CBAM 的看法。为自己的倡议报告不 具法律约束力，但它是欧洲议会就时事问题表达立场的机会，也是欧洲议会在必须处理完整的立 法文件之前了解自身的机会。报告分两个阶段进行表决。 2021 年 2 月 5 日，环境、公共卫生和食 品安全委员会批准了该报告，该委员会详细讨论了这一专题。此后， 2021年 3月 10日， 欧洲 议会 批准了该报告 43。 共同决策程序 一旦欧盟委员会在 7 月份为 CBAM 提出立法建议，将轮到欧洲议会对该建议进行评估，并对文本提 出修改方案。然后，修改后的文本将 被提交至理事会，理事会可以批准议会的文本或作出进一步 的修改。至此，文本被送回议会，议会可以直接拒绝整个文件，也可以批准理事会的修改，或者 可以提出进一步的修改方案。对于后一种结果，理事会将评估议会的第二轮修正。如所有修正均 获理事会通过，则有关立法即获通过。 如果理事会不能同意议会的所有修正，就会成立一个调解委员会（也称为三方会谈）。调解委员 会由相同数量的欧洲议会议员和理事会代表组成，他们寻求通过谈判达成妥协。妥协文本必须得 到议会和理事会的批准才能被通过 44。从开始到结束，这个过程可能需要一到两年的时间。因此， 委员会希望在 2023 年 1月 使 CBAM生效的目标是雄心勃勃的 ， 也是可以实现的。 欧洲议会的投票以简单多数进行 ， 而理事会 采用则 多数表决制。这意味着如果占欧盟人口 65的 55的成员国（即 27 个会员国中的 15 个）投赞成票，则通过该立法 ， 理事会的大多数决定都是以 这种方式作出的。然而， 对 某些问题 的表决 需要理事会一致通过，例如外交政策、公民身份、欧 盟预算和税收协调。如果 CBAM 提案采取关税或其他税收的形式，则需要理事会一致 通过 ，这将 使批准程序更加复杂。 虽然上述表决步骤按顺序进行，但一旦委员会提出立法建议，议会和理事会将同时举行政治协商， 成员国和议会也会发出（有时是相互矛盾的）多数立场信号。 2.5. 公众意见 E3G 委托 YouGov 进行的一项民意调查显示，超过 40的欧洲公众（在所有 6 个受访国家）支持 CBAM 提案，尽管存在潜在的贸易争端风险。该提案在意大利（ 65）和法国（ 60）得到 的 支持 率 最高 ，但 相当一部分 英国和丹麦 公众（超过 30）尚未就这一话题做出定论 ，如图 5所示 。 图 5 5个欧洲国家对 CBAM的公众支持（ 2021 年 4月） 45 问您支持还是反对征收 碳边界税 * 43 Towards a WTO-compatible EU carbon border adjustment mechanism, Legislative Observatory, 2021 44 Ordinary Legislative Procedure, European Parliament, 2021 45 The polls were conducted in six European countries Denmark, France, Germany, Poland, Italy, and the United Kingdom and total sample size across six countries was 8,955 adults. Fieldwork was undertaken between 31 March - 9 April 2021. 25 *向调查对象提出 了以下问题欧盟提议征收碳边界税，对未从源头上缴纳碳税的进口 商 品征收费用。该计划的支持者 说，征收碳边界税将允许欧盟生产的更清洁的 商 品在公平的竞争环境中 参与 竞争，并鼓励欧盟的贸易伙伴减少碳排放。 反对者表示，这可能会与欧盟贸易伙伴（包括中国）引发重大贸易争端，使进口商品更加昂贵，并有可能损害应对气候 变化所需的商誉。您支持还是反对征收碳边界税 3. 对中国的潜在影响 推行 CBAM以及逐步取消 免费排放配额 将把制造业的全 部碳 成本强加于欧盟制造商和进口商。反过 来，这些碳成本可以通过提高 基础材料 价格转嫁到最终的欧盟消费者身上。欧盟和中国（或其他 欧盟以 外国 家 ）制造商将通过提高这些材料的售价，来收回 EU ETS（欧盟生产商）和 CBAM（外国 生产商）的合规成本，以保持其利润率。在价值链的下游， 基础材料 价格的上涨将影响到在 商 品 中使用这些材料的欧盟中间制造商的利润率。以外国为基地的最终 商 品制造商可能会受到欧盟 CBAM 的积极影响，因为他们在 基础材料 上的花费将低于其欧盟竞争对手的花费，从而获得竞争优 势。 欧盟 CBAM的最终影响将取决于若干参数，包括 - CBAM涵盖哪些行业和贸易商品 - CBAM是否只涵盖电力使用的直接排放或间接排放，或者甚至包括全生命周期的排放 - 在欧盟 CBAM 下使用的碳强度值 。 - 是否保有 免费排放配额 ，以及在 什么 程度保有该配置 3.1. 情形 定义 商品 涵盖范围 欧盟委员会的监管提案涵盖了与 一系列行业相关的碳密集型基础 商品 ，包括钢铁（钢板、钢筋、 钢条、钢丝等 、水泥、化肥、铝和电力 ，以及一些沿着价值链向下的 商 品，如钢管、集装箱、 铁路材料。这些 商 品都是通过 EU ETS 覆盖的流程制造的。它们代表 了 2019年中国对欧盟 27 国出 口的价值 65 亿欧元的 480 万吨 商 品（具体的相关贸易清单见附录）。其他碳密集型基础 商品 包括 更多行业的 商 品，如钢铁（如合金钢）、水泥、化肥和铝（如厨房用具）等，以及 玻璃、陶瓷、 纸浆和纸张 。据估计， 2019 年中国对欧盟 27 国 出口 的其他碳密集型 商 品 价值 总额达 50 亿欧元， 未来 当 CBAM扩展到更多 商 品 时，它们很有可能会成为备选对象 。 CBAM的潜在的（近期和长期）范 围 见表 2。 表 10 CBAM的潜在的（近期和长期）范围 中国对欧盟 27国 的出口（ 2019 年） 26 2019 年中国向欧盟 27 国出口的 商 品 欧盟委员会的提案 涵盖的 商 品 价值 （欧元）