上海市循环经济体系建设报告--上海节能减排中心.pdf

上海市循环经济体系建 设研究 报告 Construction of Circular Economy System in Shanghai Report China energy development trend report 上海市节能减排中心 2022.10.30 Shanghai Center for Energy Saving and Emission-reduction 免责声明 - 若无特别声明，报告中陈述的观点仅代表作者个人意见，不代表能源基金会的观点。 能源基金会不保证本报告中信息及数据的准确性，不对任何人使用本报告引起的后果 承担责任。 - 凡提及某些公司、产品及服务时，并不意味着它们已为能源基金会所认可或推荐，或 优于未提及的其他类似公司、产品及服务。 Disclaimer - Unless otherwise specified, the views expressed in this report are those of the authors and do not necessarily represent the views of Energy Foundation China. Energy Foundation China does not guarantee the accuracy of the information and data included in this report and will not be responsible for any liabilities resulting from or related to using this report by any third party. - The mention of specific companies, products and services does not imply that they are endorsed or recommended by Energy Foundation China in preference to others of a similar nature that are not mentioned. 目 录 前 言 1 一、上海市循环经济发展概况 . 3 1.1 主要废弃物产生和处置利用现状 . 3 1.2 全市循环经济发展成效与不足 7 二、经验借鉴 . 12 2.1 欧盟经验 . 12 2.2 日本经验 . 16 2.3 经验梳理和总结 . 21 三、上海市循环经济发展思路 . 24 3.1 形势研判 . 24 3.2 工作思路 . 25 3.3 工作目标 . 27 3.4 循环经济发展重点任务 . 29 附件 1废钢循环发展专题研究 39 附件 2快递包装绿色发展专题研究 66 1 前 言 根据中国循环经济协会的测算，循环经济在“十三五”期间对 我国碳减排的综合贡献率超过 25。 大力发展循环经济，推进资源 节约集约利用，构建资源循环型产业体系和废旧物资循环利用体系， 对保障资源安全，改善生态环境质量，实现碳达峰和碳中和目标， 促进生态文明建设具有重大意义。 近年来，上海市在循环经济方面取得一定成绩一是资源节约 和循环经济发展总体水平不断提升。主要资源产出率指标处于全国 先进水平。二是资源综合利用效率稳步提升。大宗工业固废利用率、 建筑垃圾资源化处理率、主要农作物秸秆综合利用率、生活垃圾分 类覆盖率均在 90以上。三是政策标准体系持续完善，出台上海 市生活垃圾管理条例上海市关于进一步加强塑料污染治理的实 施方案上海市可回收物回收指导目录（ 2019 版）等管理政策， 形成 “1X”扶持政策体系。四是示范引领效应进一步凸显。在铅酸 蓄电池、餐厨废弃物等领域形成一批资源化 利用示范项目，园区循 环化改造示范成效显著。五是数据收集及统计基础不断夯实。建立 完善工业固体废物管理信息平台，初步搭建可回收物全过程管理平 台、循环经济和资源综合利用信息平台。六是绿色生活氛围日趋浓 厚。二手衣物、书籍、电子产品等再利用成为社会风尚，市民和社 会团体积极投身于循环发展领域的宣传。 但客观而言，上海市循环经济发展仍处于起步阶段，还存在一 2 些问题。一是推动循环经济的顶层设计尚不完善。循环经济是复杂 的系统工程，不仅涉及单品类的全生命周期循环，还涉及行业之间、 区域之间的协同发展，目前上海在统筹谋划、顶层设计方 便还不健 全，还有很多工作需要开展。二是逆向物流和产品利用通道未有效 打通。在循环体系的一些环节，难以实现物质流可控、价值流增值， 存在 “循环不经济 ”的困局。前端产品及材料设计、现有的流通体系 不利于重复利用和高效回收再利用的逆向物流体系建设；尽管本市 具备不少循环利用企业，但产品附加值不高，用户意识不强，资源 化产品推广利用存在瓶颈。三是部分领域资源循环利用体系仍有短 板。如在生活领域，快递包装仍存在大量使用大量废弃的现象；在 工业领域，废钢循环利用体系尚未建立健全。有必要对本市循环经 济体系建设开展更深入研究。 受能源基 金会委托，上海市节能减排中心有限公司（以下简称 “中心 ”）承担了上海市循环经济体系建设课题研究，在充分研讨和 广泛调研的基础上，经综合分析形成本研究报告，旨在为更好推动 本市循环经济发展，加快实现碳达峰碳中和提供参考。 3 一、上海市循环经济发展概况 1.1 主要废弃物产生和处置利用现状 1.1.1 工业领域 工业领域废弃物包括一般工业固废和工业领域危险废物，鉴于 工业领域危险废物更加关注无害化处置，报告将在危废小节统一描 述。一般工业固废包括大宗工业固废和非大宗工业固废。根据环境 统计口径 1， 2021 年全市一般工业固体废物产生量 约 为 2070 万吨， 综合利用率为 94；处置量为 126 万吨，处置率为 6.1，主要 通过 填埋、焚烧等方式予以安全处置 。 （ 1）大宗工业固废 本市大宗工业固废主要包括冶炼废渣、粉煤灰、脱硫石膏 3 类， 2021年全市大宗工业固废产生量 约为 1378万吨，占一般工业固废总 产生量的 66.5。其中，冶炼废渣产生量 约 为 823万吨，主要加工成 矿渣微粉和钢渣微粉，用于水泥、混凝土等建筑材料 ， 2021 年 综合 利用率 100；粉煤灰产生量 约 为 379万吨，用于生产墙体材料、水 泥、混凝土、预拌砂浆的掺合料以及市政工程材料， 2021 年 综合利 用率 99.8。脱硫石膏产生量 约 为 116万吨，应用于纸面石膏板、石 膏砂浆和水泥的生产， 2021年综合利用率为 99.3。 （ 2）非大宗工业固废 非大宗工业固废中，炉渣产生量相对较大， 2021 年全市炉渣产 生量 约 为 205 万吨，主要用于墙体材 料生产， 2020 年综合利用率为 1环境统计口径工业固体废物产生单位包括工业企业、生活垃圾焚烧发电设施、自来水厂等单位。 4 97.3 。其他固废（包括污泥、其他废物）产生量 约 为 545万吨，综 合利用率为 78.2。 1.1.2 城市建设领域 城市建设领域废弃物主要包括工程垃圾（废弃混凝土）、拆房 垃圾、装修垃圾、工程渣土和工程泥浆 5 大类。 2021 年，全市建筑 垃圾（不含废弃混凝土）产生申报量 约 为 13956 万吨 ，废弃混凝土 480万吨，总共 约 14436万吨 ，主要通过再生建材产品生产、围海造 地、就地回填等方式处置利用，分拣残渣需填埋处置。 （ 1）废弃混凝土 2021 年，全市废弃混凝土产生申报量 约 为 480 万吨（主要来源 于市政工程项目、房建地下室工程以及管道修复等），废弃混凝土 规模化处置点设计处置能力为 600 万吨，已基本能满足废弃混凝土 处置需要。该类废弃物处置利用市场化程度较高，除少部分在工地 现场破碎后做道碴就地使用外，其余基本全部进入资源化利用渠道 综合利用率 接近 100。处置后的产品主要进入混凝土搅拌站、砂浆 厂和水稳厂。 （ 2）装修垃圾和拆房垃圾 2021 年，全 市装修垃圾申报处理量 约 为 529 万吨，拆房垃圾申 报处理量为 219万吨，合计 748万吨。全市已建成装修垃圾和拆房垃 圾资源化利用设施 12座，合计资源化利用能力 590万吨，后续还将 规划建设部分资源化利用设施，提升处置利用能力，可满足装修垃 圾、拆房垃圾处置利用需要。 5 该类垃圾处理实行政府托底和市场化运作并行的方式，装修垃 圾、拆房垃圾分拣后的砖瓦石块通过加工为再生产品、便道铺设、 低洼填平等方式处理 553 万吨，综合利用率约为 74，分拣残渣通 过生活垃圾焚烧厂、填埋场无害化处置 194万吨。 （ 3）工程渣土和工程泥浆 2021 年，全市工程渣土申报处理量为 13135 万吨，工程泥浆申 报处理量为 73 万吨。目前，申报的工程渣土、工程泥浆均进入经过 备案的消纳卸点进行消纳。 1.1.3 生活领域 生活领域废弃物主要包括干垃圾、湿垃圾、可回收物、有害垃 圾、废油脂、大件垃圾等类型。 2021 年，全市生活垃圾 清运量 约 为 1195 万吨，其中干垃圾 549 万吨，湿垃圾 383 万吨（含餐厨垃圾 117.1 万吨），可回收物 263 万吨，有害垃圾 0.08 万吨，废油脂 11 万吨、大件垃圾 26 万吨。生活垃圾无害化处理率 100，填埋处理 量 81万吨，焚烧等处理量 665万吨，资源化利用总量 449万吨，有 害垃圾无害化处理量 0.08万吨。生活垃圾资源化利用率 约 76 餐厨废弃油脂方面， 2021 年，全市餐厨废弃油脂回收利用量 8 万吨，其中，市内利用 6 万吨，用于生产生物柴油，全年累计生产 生物柴油共 5万吨；市外利用 2万吨，主要用于生产生物柴油或增塑 剂等化工产品。 1.1.4 农业领域 6 2021 年， 全市农业废弃物产生量主要包括农作物秸秆、畜禽粪 便，此外还有少量的农膜和农药包装废弃物。该领域资源化利用水 平较高，已基本实现 “零填埋 ”，但 环境统计口径 量只统计了废弃农 用薄膜和 农药包装废弃物 上海市农业农村委员会 统计了 本市 2021年 “三秋 ”秸秆利用情况 ，其中 秸秆机械化还田水稻种植面积 156万 亩 ， 作业面积 116万 亩 ， 离田秸秆利用稻秸秆数量 16 万 吨 ， 茭白秸秆数 量 2.8万 吨 。 （ 1）废弃农用薄膜 2021年本市地膜使用量 2077吨，回收 2056吨，回收率 99。 2021 年本市棚膜更换用量 7934 吨，回收量 7930 吨，回收率 接近 100。 （ 2）农药包装废弃物 农药包装废弃物属危险废物。全市共设立农药包装废弃物回收 点 399 个 ，每个村（基地）设有回收暂存点、每个镇设有回收点、 区级设有集中堆放点 ;基本建成 “生产基地 村级 镇级 区级 ”四级 回收网络体系。 2021 年，本市农药包装废弃物回收 589 吨，回收率 接近 100。 1.1.5 其他 其他类型的废弃物主要包括危险废物和医疗废物。 （ 1）危险废物 7 2021 年，全市产生危险废物 150 万吨，利用处置 153 万吨（含 处置利用上年末库存 5.0 万吨），其中，委外利用处置 98 万吨，自 行利用处置 55万吨，年末库存 3万吨。 （ 2）医疗废物 全市已建立覆盖全市所有医疗卫生机构的医疗废物收运服务体 系， 2021年全市医疗废物收运量 8.5万吨，医疗废物处置量 8.5万吨， 无害化处置率 100。其中，通过医疗废物集中焚烧设施集中处置 8 万吨，通过生活垃圾焚烧设施应急处置 0.4万吨，上海市公共卫生临 床中心自行处置 901吨。 1.2 全市循环经济发展成效与不足 1.2.1 取得的成绩 近年来，上海市积极推动绿色低碳循环经济体系建设，全市循 环经济发展总体水平稳步提升，经初步测算，全市主要资源产出率 处于全国先进水平。工作方面，本市着力提升各类废弃物处里利用 能力，完善循环经济政策标准体系，推动试点示范，加强氛围营造， 取得显著成效 1.各类废弃物回收、处置利用能力不断提升 。装修和拆房垃圾 资源化处理能力基本满足建装修和拆房垃圾圾资源化处理需要。废 弃混凝土基本实现全量利用。建成一批生活垃圾焚烧厂、建成湿垃 圾集中处理、分散设施设施，预计 2021年底实现原生生活垃圾零填 埋。全市点站场体系框架基本形成。 2.政策标准体系持续完善 。 建筑领域 ，出台上海市建筑垃圾 8 处理管理规定，对建筑垃圾实行分类管理，明确各类废弃物的处 置利用导向。针对再生建材产品市场接受度较低的问题，出台上 海市建筑废弃混凝土回收利用管理办法，明确建筑废弃混凝土收、 运、处、用环节具体要求，建立再生产品强制使用制度。配套建立 建筑垃圾综合利用产品的地方标准，出台再生骨料混凝土技术要 求等标准和技术规范。 生活领域， 按照 “市级统筹、区级组织、街 镇落实 ”思路，建立健全 “两级政府、三级管理、四级网络 ”的垃圾分 类减量推进工作联席会议制度，出台上海市 生活垃圾管理条例 等管理政策。针对废塑料等细分类别，制定上海市关于进一步加 强塑料污染治理的实施方案，推动和回收和循环利用。 农业领域， 出台关于持续推进秸秆综合利用工作的通知，明确继续支持完 善秸秆回收体系，鼓励和推进秸秆利用，提高秸秆综合利用水平； 出台畜禽粪便生态还田技术规范，提出畜禽粪便还田过程的技 术要求。 补贴政策方面， 出台上海市循环经济发展和资源综合利 用专项扶持办法，对符合要求的项目给予投资额 30的支持。 3.示范引领效应进一步凸显 。开展固体废物协同治理试点，推 进燃煤与污泥耦合掺烧发电技术 应用，借助现役燃煤电厂掺烧污泥， 促进污泥减量化、资源化处置。推进动力电池梯级利用和回收处里 体系建设，聚焦生产者责任延伸、溯源机制、准入管理等，建立 300 多个动力电池回收网格，建成 2 个第三方集中型存储网点，建成梯 次利用拆建组装试验线和无害化拆解分解平台。创建废酸定向资源 化再利用新模式，将集成电路制造过程产生的废硫酸进入钛白粉生 9 产企业进行原料替代利用。园区循环化改造示范成效显著，青浦、 临港循环化改造获得国家验收通过。燕龙基荣获国家城市矿产基地。 4.数据收集及统计基础不断夯实 。建立完善工业固体废物管理 信息平台， 初步搭建可回收物全过程管理平台、动力电池溯源管理 平台、循环经济和资源综合利用信息平台。 5.绿色生活氛围日趋浓厚 。每年结合节能宣传周、全国低碳日、 世界环境日等开展形式多样的主题宣传活动。绿色消费理念深入人 心，全社会绿色低碳的意识氛围基本形成。生活垃圾分类全面深入 推行，已逐步成为新时尚，居民源头正确垃圾分类率达到 95以上， 可回收物回收量、垃圾分出量均大幅增长，干垃圾处置同比下降。 共享经济、二手市场蓬勃发展，绿色出行、光盘行动广泛践行，主 动减少包装物和塑料制品等一次性用品使用的意识不断加强，市民 和社会团体积极 投身于循环发展领域的宣传。 1.2.2 问题和困难 1.资源循环利用企业普遍存在 “落地难 ”、 “被调整 ”困境 。受各 种因素影响，近年来全市资源循环利用企业数量持续下降，行业规 模化发展缓慢，普遍存在 “落地难 ”、 “被调整 ”困境。 一是 新增项目 落地难。由于资源循环企业普遍规模不大，往往难以满足地方政府 招商引资关于产值、能耗等门槛要求，再加上这些企业按规定可享 受一定的税收优惠，对地方税收贡献相对较小，导致这类企业的项 目对地方政府的吸引力较差，与其产业类项目相比其竞争力也较弱， 很难取得土地，往往采用租地或租厂房的方式来建设 。 二是 现有企 10 业用地不稳定。本市资源循环利用企业中，仅少部分是自有土地， 其余企业均需通过租赁进行生产经营，且租赁大多为短期；超一半 以上企业落地在 104、 195、 198 地块以外，随时可能会被调整。此 外，即便已经落地在工业园区的企业，由于自身行业的邻避效应、 经济产出低等因素，地方政府一旦有产业调整计划，也往往首当其 冲地就被列入调整范围。 三是 缺乏规范管理，产业能级低。因土地 性质等原因，大部分企业存在一定的环境污染和生产安全风险。同 时，由于缺乏统一的发展规划，用地多为临时或短期租赁，直接限 制了企业对可持续生产经营的投 入，导致产业能级无法提升。 2.部分领域全域物质流环节脱节或缺位，难以实现系统性循环 。 从废弃物全域物质流循环角度，需要统筹解决回收、运输、存储、 处理等脱节造成的系统性问题 一是 湿垃圾亟需统筹土壤改良等稳 定出路。目前本市湿垃圾产生量大，现有规划湿垃圾处置设施以焚 烧为主，缺乏湿垃圾推广处理技术和产品标准规范，与农林业协同 利用的体系和路径尚未打通。 二是 再制造领域旧件来源存在政策性 障碍。目前本市废旧机电再制造领域产能放空，国内旧件市场已不 能满足现有处理规模。 3.源头和消费两端缺乏管控，产业能级较为低端。 对原材料设 计供给、再生产品消费两端管理缺乏管控，造成源头浪费、循环产 业在低端领域徘徊。 一是 原材料设计供给未能充分考虑 “控原生资源、 鼓励可再生资源使用 ”。目前本市生活、城建、工业领域对原材料供 给无明确要求，如建材产品设计对可再生资源使用缺乏强制要求， 11 制造业缺乏对可再生资源使用的要求，循环经济产业停留在分拣、 筛选、拆解流程的低端领域徘徊。 二是 消费端缺乏可再生产品使用 激励机制。资源综合利用产品缺乏上市标准和权威认证，本市湿垃 圾处置后产生有机质达到 一定规模 ，但由于尚未打通产品在农业生 产中的应用渠道，此类产品的出路存在较大问题。由于目前无针对 拆房、装修等建筑垃圾处置后产生的骨料及建材产品标准、应用规 程等，随着项目的陆续建成投产后产品大量生产，回用压力巨大。 4.循环经济全流程领域宽泛，统计管理体系有待持续完善 。循 环经济工作涉及面广、环节较多，政府参与循环经济管理能力较 弱。 二是 行业管理体系欠缺。循环经济涉及生活、工业、农业、城 建、废旧物资等多领域，生产、流通、收集、运输、处置、利用等 多环节，缺乏系统性政策法规要求（东京在上世纪 30年代到本世 纪，从污物扫除法实施细则、环境基本法到循环型社会 形成推进基本法形成了法律基本框架，制定了全面、综合的环保 政策，涵盖各细分领域、全过程环节的法律法规体系）。目前生产 和消费领域可再生资源使用、再生产品强制使用和上市标准等规范 政策尚无涉及。 三是 数据统计体系空缺，目前本市资源产出率及各 个领域的废弃物利用率都是源自推算和行业汇总，缺乏全市统一 的 循环经济资源产出、资源消耗、资源综合利用、主要污染物排放等 方面的统计体系。 12 二、经验借鉴 2.1 欧盟经验 2.1.1 欧盟循环经济发展历程 欧盟循环经济发展主要经历了三个阶段 （ 1） 2010年前突出废弃物治理的循环经济 这一阶段欧盟实施的循环经济重点为废弃物治理，主要通过科 学合理的管理废弃物从产生到最终处置过程，促进废弃物循环利用， 从而实现废弃物减量和生态环境负荷降低。这一阶段立法能够反映 欧盟的关注重点和行动要点。欧盟于 1975年出台了同废弃物相关的 规章，此后于 2008年颁布实施废弃物框架指令，作为一般性法 律文件，该指令要求成员国在适当的情况下对固体废物进行分类收 集，提出废物管理层次原则 预防、重复使用、循环利用、用于发电 等其他目的的回收处置，并明确了污染者付费原则，引入生产者责 任延伸制理念。此外，欧盟在废弃物框架指 令颁布实施前后分 别在采矿废物、包装废弃物、电子废弃物、报废汽车等具体领域也 制定了具体法规，对成员国起指导约束作用。 13 （ 2） 2010 年至 2019 年重新定义循环经济 经济由线性变 为循环 2000年以来，欧盟经济发展有所放缓，特别是 2010年欧盟陷入 经济危机，其经济面临巨大困难。在这种情况下，欧盟开始将废弃 物循环利用和经济发展相联系，更多挖掘废弃物中的资源价值，而 提高资源效率成为两者的结合点。“欧洲 2020战略”指出提高资源 效率是改善欧盟竞争力，实现可持续增长的引擎。在借鉴中国、日 本等国发展循环经济的思路下 ， 2014 年欧盟正式开始制定循环经济 综合方案“迈向循环经济 零废物”的文件，其中综合了资源效 率提高和循环经济一揽子计划。由于该文件仍没有摆脱传统废弃物 治理思路，几经修改， 2015 年底欧盟出台了“循环经济行动计划”。 计划体现了欧盟重新定义的循环经济，即由原来遵循资源线性流动 而关注末端废弃物治理，转向通过分享、修复、再利用、循环等方 式使资源和物质变为循环流动，在经济系统中的价值链进一步延长。 “闭环”的循环经济不仅能够降低资源的使用水平，还能创造新经 济和新就业，它实质表征欧盟发展模式的转变。 （ 3） 2019年后 ，循环经济为社会创造新经济新就业 2019年 12月，欧洲委员会第 2019/640号决议通过了欧洲绿色 新政 The European Green Deal，该新政提出了欧洲委员会应对气 候和环境挑战的新承诺，旨在将欧盟转变为一个公平、繁荣的社会， 以及富有竞争力的资源节约型现代化经济体，到 2050年实现经济增 长与资源消耗脱钩。 2020 年 3 月，欧洲委员会通过了新循环经济 14 行动计划 A New Circular Economy Action Plan，旨在加快欧洲绿 色新政要求的转型变革，确保推行合理、符合可 持续未来的规章制 度，与经济参与者、消费者、公众和民间团体组织携手创造一个更 清洁、更具竞争力的欧洲。该计划提出了三大核心任务 一是制定可 持续产品政策框架，使可持续产品、服务和商业模式成为规范，转 变消费模式，避免产生任何固体废物。二是优先系统构建关键产品 价值链。三是强化废物源头防控和高价值利用，完善固体废物源头 减量和循环利用的支持政策，减少产品中有毒有害物质的使用，构 建欧盟范围内可持续运行的再生原料市场。计划聚焦资源消耗大且 具有资源循环潜力的七大关键产品 电子和信息技术产品、电池和汽 车、包装、塑料、纺织品、建筑 材料以及食品等。欧洲委员会还通 过欧洲新工业战略、欧洲新中小企业战略、为欧洲企业 和消费者提供服务的单一市场等一系列文件，与新循环经济行 动计划相结合，从循环经济转型过程中获益，助力推动欧盟经济 发展。 2.1.2 新版循环经济行动计划主要内容 新版循环经济行动计划主要提出了三大核心任务 （ 1）制定可持续产品政策框架 这是新版循环经济行动计划的核心内容，目的是使可持续 产品、服务和商业模式成为规范，转变消费模式，避免产生任何固 体废物。产品设计环节，计划提出一项可持续产品政策立法倡议， 将已有的生态设计指令扩大到与能源相关的产品之外，使其覆 15 盖电子、信息和通信技术、纺织品、家具和高环境影响的中间产品 （如钢铁、水泥和化学品）等，从源头提高产品的可持续性。生产 环节，形成循环经济做法实践案例，建立产业废弃污染物报告和认 证制度，促进 “上下游 ”产业耦合，使用数字技术跟踪资源流向，促 进绿色技术应用等方式促进生产制造环节的循环发展。流 通环节， 一方面通过修订欧盟消费者法，确保产品寿命和维修等相关信息的 公开，防止具有使用意义的产品过早淘汰；另一方面，将推动建立 最低强制性绿色政府采购（ GPP） 的标准和目标，加强绿色采购。 （ 2）明确推动循环经济重点领域 欧盟确定了电子产品和信息通信技术，电池和汽车，包装，塑 料，纺织品，建筑物，食物、水和养分等 7 个关键领域。这些关键 领域将重点落实可持续产品理念和政策框架，并在 2022年前陆续出 台细化的行业性法律政策建议和举措。如针对电池和汽车，提出新 的电池监管框架，提高电池的回收利用率，并在有替代选择的情况 下 逐步淘汰不可充电电池的使用等。同时，修改报废汽车规定，考 虑制定对某些部件添加可回收物含量的强制性规定。针对包装，加 强包装强制性基本要求，减少（过度）包装和包装废弃物，推动包 装的再利用和可回收设计，降低包装材料的复杂性。针对塑料，将 对包装、建筑材料和车辆等关键产品的塑料回收含量和废物减少措 施制定强制性要求。 （ 3）推动废弃物减量增值 对于废弃物的管理，欧盟提出了到 2030年实现废弃物总产生量 16 大幅减少和不可回收利用的剩余城市废弃物减半的目标。具体措施 体现在四个方面一是通过加强废弃物管理政策，支持废弃物的预 防和 循环，计划提出需要建立、加强和执行欧盟废物法，扩大生产 者责任延伸制度范围等。二是重点关注再生原料中的有害物质，减 少使用二次资源的顾虑。三是创设运行良好的欧盟再生原料市场。 明确产品中回收物质含量要求可以有助于防止再生原料供需不匹配， 保障欧盟回收利用行业的顺利扩张。同时欧盟还将支持跨境合作倡 议，加强标准化的作用，评估针对主要二次材料建立市场观察机构 的可行性等，从而推动建立运行良好的内部二次原材料市场。四是 关注欧盟废弃物出口问题，过去十年间，欧洲有数百万吨废弃物出 口到了非欧盟国家，对其他国家的环境和健康造成负面影 响，还会 造成欧盟回收行业资源及经济机遇的损失，同时当前一些国家的进 口限制措施暴露了欧盟对境外废弃物处理的过度依赖，因此，欧盟 将加强对废弃物运输的管制，打击非法出口和非法贩运，并推动使 “欧盟境内回收 ”成为优质再生原料的标杆。 此外，欧盟统计局建立了一个综合性的物质流核算标准，为欧 盟成员国核算各国的物质流提出了总体框架和编制指南，为欧盟各 国监测本国循环发展情况提供依据和支撑。 2.2 日本经验 2.2.1 日本循环经济发展历程 日本循环经济的发展最早可以追溯到上世纪 70 年代。从治理公 害和节约能源入手，中央政府通过完善循环经济的立法与行政体制、 17 建立资源能源和废弃物的政策与计划机制推动本国循环经济的发展， 在此过程中日本循环经济模式逐步形成。 第一阶段推进以环境保护为导向的末端治理。 1970-1990 年间， 日本政府的关注点主要聚焦在环境的末端治理上，许多法律、法规 针对的是废弃物、污染等问题的治理，循环经济的理念还没有建立。 第二阶段建立 “循环 ”理念。 1993 年，日本颁布了环境基本 法，改变了以公害对策基本法为首的法律体系之下以末端控 制、被动应对为特征的管理模式。 1994 年，为期五年的第一次环境 基本计划开始实施。在该计划中， “循环 ”第一次被列为日本社会发 展的长期目标之一，即从生产到废弃的每一阶段都要通过对资源能 源的高效利用和循环使用，抑制废弃物质的产生并使其得到合理处 置，从而最大限度地实现物质循环，将经济发展给环境所造成的影 响降至最低，进而构筑起以循环为基调的社会经济体系。围绕 “循环 ” 这一目标，基本计划提出了抑制废弃物产生、推进回收利用和合理 处置的多项具体措施，如建立商品流通网络、商品抵押金制度、企 业生产环境风险评估等。但由于此时日本的法律和相关制度的出发 点仍旧站在抑制 排放、促使实现有效回收这一立场上，而未涉及到 减少消费、源头控制以及构建产业链从而形成彼此相互连接的物质 流体系等内容，因而此时日本社会和经济依旧处在以大量生产、大 量消费和大量废弃为特征的传统经济和社会之下。 第三阶段大力推进循环型社会建设。 2000 年是日本循环型社 会的元年，这一年循环型社会形成推进基本法正式发布。基本 18 法对循环型社会的定义由 “经济活动中的可循环 ”进行扩展，从整体 角度强调整体社会的循环能力，通过对循环资源的充分利用与合理 处置，实现抑制废弃物产生和自然资源消费，进而将环境负荷将至 最低。该法首次 取消了 “废弃物 ”的提法，并将其重新定义为 “循环资 源 ”，要求促进其循环利用。同时，它还进一步明确了政府、企业、 社会团体及个人的责任和义务，特别在企业生产中推行扩大生产者 责任制，要求企业从产品的生产、流通、消费直至废弃的各个阶段 对其进行效利用和循环。随后每五年一次的循环型社会形成推进基 本计划被制定和实施。 2.2.2 推动循环经济发展主要举措 （ 1）建立完善法律法规体系 日本很早就建立了多层次的法律体系（基础法、综合法、专项 法）推进循环型社会建设，逐步形成废物回收、废物拆解、系统利 用和无害化处理体系。日本在立法 方面坚持循序渐进的原则，先从 发展循环经济的重点领域入手，制定循环经济基本法，然后制定综 合发和专项法。再以基本法、综合法为统领和指导，通过立、改、 废等基本立法手段，完善以专项法为主的各项循环经济法律制度， 最终形成由基本法、综合法以及大量专项法构成的完整的循环经济 法律体系。 基本法方面，促进建立循环社会基本法于 2000 年 12 月公 布，在建立循环型社会中起着宪法性的作用。综合法方面，制定 固体废弃物管理和公共清洁法资源有效利用促进法。其中 19 资源有效利用促进法有效推动资源合理利用，同时也促进零部 件再利用和 资源再生利用。固体废弃物处理和公共清洁法明确 了废弃物的减量化、分类及回收规则，强调对有毒性废弃物的特别 管理，对废弃物处理设施的建设及组织机构的设置等，做了周密的 规定。专项法方面，较为重要的有 1995年制定的容器和包装物的 分类收集与循环法； 1998 年制定的特定家庭用机械再商品化 法； 2000 年制定的建筑材料再资源化法、可循环性食品资 源循环法、绿色采购法； 2002 年制定的报废车辆再生法 等等，各专项法对其规制对象物的减量化、再利用率等规定了明确 的量化目标。比如特定家庭用机械再商品化法 就明确规定，电 冰箱、洗衣机的再商品化率必须达到 50以上，电视机 55以上， 空调器 60以上。 （ 2）大力推行绿色采购制度 日本绿色采购法规定，国家机关必须率先采购环境负荷小 的产品。其目的是通过不断扩大对环保产品的需求来提高资源再生 产品企业的知名度，以促进企业扩大生产量，降低成本、降低价格、 最终形成资源再生产品的良性循环。现在日本各行政机关纷纷制定 了绿色采购方针，有百余种物品被定为政府优先选择购买物品，目 前政府特定购买物品的采购比例已超过 90。 （ 3）废弃物收费制度 日本颁布的家用电器再利用法规定 ，制造商和进口商对制 造、进口的家用电器有回收、再商品化的义务，并规定了 4 种废旧 20 家电的处理费，其中每台电冰箱为 4600日元，每台空调器为 3500日 元，每台洗衣机为 2400日元。生活垃圾收费是减少城市生活垃圾数 量的最有效措施之一，对每袋生活垃圾的收费增加 1.5美元，城市垃 圾总量可减少 18。现在，日本的 3250个市、区、村中收取生活垃 圾处理费的为 2535个，收取工业废物处理费的为 2833个，有效改善 了日本的生产和生活环境。 （ 4）推动循环经济技术应用推广 循环经济主要是通过采用高新技术引导各行业推广 3R技术、清 洁生产和废物资源化。日本北九州市的生态型城市建设所取得的显 著效果得益于 3R化新技术的不断发展，短短的二十几年时间，通过 高新技术引导产业结构的调整，实施清洁生产运动，在经济活动的 源头就注意节约资源和减少污染，从而更有效地实现了经济利润和 环境改善的双重目标。企业进行清洁生产四年后不仅减少了 84的 污染物排放，还取得了 2125亿日元的经济效益。现在北九州市不仅 摘掉了闻名于世的重污染工业区的帽子，而且城市的工业生产总值 增长了 6倍。 （ 5）广泛发动全社会参与 日本的废物交换情报网络系统非常发达。在日本既有社团法人 机构 的 “循环经济研究会 ”每周定期发表有关循环经济方面的信息， 同时各地的有关部门也相继建立起废物交换情报网络系统，日本的 各市区村几乎都有专门发行二手货信息的报纸及时向市民发布信息 并组织旧货调剂交易，以利于市民进行资源循环再利用。这样的社 21 会中介机构可以使市民、企业、政府形成一体，通过沟通信息、调 剂余缺，推动循环经济的发展。 （ 6）注重数据统计监测 日本在 1999 年提出了以 “减量化、再利用、资源化 ”为核心的循 环经济发展方针，并在此方针指导下，提出了循环经济发展目标的 定量化指标（以 “资源产出率 ”和 “资源循环利用率 ”为核心），作为 评价循环经济发展的依据，积极推进循环经济社会建设。该指标体 系目前已更新至第四版。从具体指标的选择上看， “反映循环型社会 总体成效的指标 ”从物质流动的三个方面 入口、循环、出口设定 了 14 项指标，并将资源产出率、投入端资源循环利用率、产出端资 源循环利用率、最终处置（填埋）量 4 个指标作为代表性指标。 “反 映循环型社会建设的过程指标 ”按照第 4 次计划提出的七个方面， 设定了 137项指标。 2.3 经验梳理和总结 1.注重循环经济顶层设计和法律法规体系建设。 日本以建设 “循 环型社会 ”为目标使命，从七个方面提出了循环型社会体系建设的核 心工作内容，并配套建立了涵盖基本法、综合法、专项法的 “1NX” 三级法律法规体系；欧盟也在新版循环经济行动计划中提出循 环经济七大重点领域，未来 3年配套推出 35项立法建议。不难看出， 欧盟、日本均搭建了 “总 -分 ”关系的循环经济发展框架，并聚焦重点 领域推动单个品类废弃物的循环。本市可充分学习欧盟、日本经验， 结合国家循环经济促进法修订情况和本市实际情况，探索制定 22 “综 合法 -专项法 ”两级法律法规体系，特别针对废钢、废旧动力电池、 塑料、包装等出台专项法律法规，推动具体细分品类的循环。 2.依托数字化手段，加快搭建以物质流为基础的统计评价体系 。 统计是开展数据分析和与先进城市、地区对标的基础，欧盟、日本 均已建立了相对完善全面的循环经济统计评价体系，我国也于 2017 年发布循环经济发展评价指标体系 ，但其中大多数指标体系适 用于国家层面，尚没有适用于省级行政区或城市层面的循环经济评 价指标体系。在此背景下，上海宜率先开展省级行政区 /城市层面的 循环经济评价指标体系建设，有利于上海在国内外大都市循环经济 评价和引领发展中发挥建设性作用，也有利于上海积极对标国际最 高标准、最好水平，以国际通行标准与世界范围内的其他大都市开 展对话与交流。 3.强化源头减量和生产者责任延伸制度 。从欧盟、日本循环经 济发展历程不难看出，他们均经历了从末端污染治理，到推动流通 回收环节循环利用，到强调源头减量的过程。其中，绿色采购、绿 色设计， 以及生产者责任衍生制度在其中发挥了重要的作用。上海 通过多年努力，在各类废弃物回收和处置利用能力方面已经得到显 著提高，后续应该更加聚焦废弃物源头减量，通过推动绿色设计创 新一批便于末端回收的产品，通过建立生产者责任衍生制度推动企 业承担回收利用的主体责任，通过完善绿色采购制度、提出最低回 料使用占比来调动企业回收利用积极性，提升废旧物品、资源的市 场价值。 23 4.不断加强宣传，加快形成 “政府引导、企业主体、市民参与 ” 的多元共治格局 。循环经济的难点在于发挥企业、市民的积极性， 共同推动源头减量 、分类回收和再生产品使用。因此需要持续开展 循环经济领域的宣传，以 “润物细无声 ”的方式逐步引导市民建立循 环理念和绿色消费观念。 24 三、上海市循环经济发展思路 3.1 形势研判 1.面对百年未有之大变局，推动循环经济更具战略意义 从国际看， 国际环境日趋复杂，石油、天然气、铁矿石、粮食 等资源跨境交易和供应的不确定性、不稳定性影响因素明显增加， 加强资源节约和循环经济发展是抵御外部风险的重要手段。与此同 时，气候变化、塑料污染等问题已成为广泛关注的全球性议题，主 要发达国家在已实现碳达