《欧洲绿色新政》解读及对我国的启示与借鉴-柴麒敏.pdf

1 欧 洲 绿 色 新 政 解 读 及 对 我 国 的 启 示 与 借 鉴 12019 年 12 月 11 日 ， 欧 盟 委 员 会 发 布 了 新 的 增 长 战 略 文 件 欧洲 绿 色 新 政 （ European Great Deal， 以 下 简 称 “ 新 政 ” ） 。 新 政 草 案提 出 ， 通 过 向 清 洁 能 源 和 循 环 经 济 转 型 ， 使 欧 洲 到 2050 年 成 为 全 球首 个 碳 中 和 大 陆 ， 以 阻 止 气 候 变 化 、 促 进 欧 洲 经 济 稳 定 可 持 续 发 展 。这 是 欧 委 会 主 席 冯 德 莱 恩 履 新 以 来 的 首 个 施 政 纲 领 ， 也 是 欧 委 会 应 对气 候 和 环 境 挑 战 的 新 承 诺 ， 被 视 为 欧 盟 下 一 个 “ 五 年 规 划 ” 。 新 政 草案 不 仅 提 出 了 欧 盟 2050 年 碳 中 和 目 标 ， 还 提 出 了 落 实 目 标 的 政 策 路 线 图 ， 将 对 欧 盟 的 经 济 社 会 发 展 产 生 深 远 影 响 ， 也 对 我 国 制 定 本 世 纪中 叶 长 期 温 室 气 体 低 排 放 战 略 和 “ 十 四 五 ” 规 划 具 有 重 要 借 鉴 作 用 。一、绿色新政主要内容作 为 欧 盟 新 的 增 长 战 略 ， 新 政 旨 在 “ 将 欧 盟 转 变 为 一 个 公 平 、 繁荣 的 社 会 和 富 有 竞 争 力 的 资 源 节 约 型 现 代 化 经 济 体 ， 到 2050 年 欧 盟温 室 气 体 达 到 净 零 排 放 并 且 实 现 经 济 增 长 与 资 源 消 耗 脱 钩 ” ， 让 欧 洲走 上 可 持 续 和 包 容 性 发 展 道 路 。 新 政 草 案 不 仅 提 出 了 欧 盟 2050 年 碳中 和 目 标 ， 还 提 出 了 落 实 目 标 的 关 键 政 策 和 措 施 路 线 图 ， 涵 盖 能 源 、工 业 、 交 通 、 建 筑 、 农 业 等 所 有 经 济 领 域 。 具 体 包 括 以 下 四 个 方 面 的内 容 （ 见 下 图 ） 。 一 是 上 调 了 欧 盟 2030 年 和 2050 年 减 排 目 标 。 新 政 草 案 提 出 ， 将欧 盟 2030 年 温 室 气 体 减 排 目 标 从 较 1990 年 减 排 40上 调 至 50并 力争 达 到 55， 比 原 目 标 上 调 了 10-15 个 百 分 点 ， 并 拟 于 2020 年 夏 季正 式 公 布 ； 2020 年 3 月 前 ， 提 出 首 部 欧 洲 气 候 法 ， 将 2050 年 实 1 本 文 发 表 于 气 候 战 略 研 究 简 报 2020 年 第 3 期 。 2 现 碳 中 和 的 目 标 载 入 法 律 ， 使 其 具 有 法 律 约 束 力 。 据 统 计 ， 从 1990年 到 2018 年 ， 欧 盟 温 室 气 体 排 放 减 少 了 23， 经 济 却 增 长 了 61， 但按 照 目 前 力 度 仍 无 法 完 成 2050 年 的 减 排 目 标 。 新 政 草 案 还 提 出 ， 为了 实 现 新 增 减 排 目 标 ， 欧 委 会 将 对 相 关 法 律 法 规 和 政 策 工 具 进 行 修 订完 善 ， 可 能 的 措 施 包 括 修 订 碳 排 放 交 易 体 系 相 关 法 律 法 规 ， 将 新 行业 纳 入 欧 洲 碳 排 放 交 易 体 系 ； 推 动 欧 盟 成 员 国 提 高 碳 排 放 交 易 体 系 覆盖 范 围 之 外 的 行 业 减 排 目 标 ； 修 订 能 源 税 指 令 ， 保 证 税 收 与 气 候政 策 的 一 致 性 ； 针 对 选 定 的 行 业 提 出 碳 边 境 调 节 机 制 ， 以 降 低 碳 泄 漏的 风 险 ； 批 准 更 具 雄 心 的 适 应 气 候 变 化 新 战 略 ， 提 出 基 于 自 然 的 解 决方 案 ； 修 订 关 于 土 地 利 用 、 土 地 利 用 变 化 与 林 业 的 有 关 新 规 定 。 欧 洲 绿 色 新 政 草 案 主 要 内 容 一 览 表二 是 初 步 明 确 了 重 点 领 域 实 现 目 标 的 政 策 路 径 。 从 全 经 济 范 围 来看 ， 能 源 系 统 进 一 步 脱 碳 、 推 动 工 业 向 清 洁 循 环 经 济 转 型 、 高 能 效 和高 资 源 效 率 建 造 和 翻 新 建 筑 、 加 快 向 可 持 续 与 智 慧 出 行 转 变 、 设 计 公平 健 康 环 保 的 食 品 体 系 、 保 护 与 修 复 生 态 系 统 和 生 物 多 样 性 、 实 现 无 3 毒 零 污 染 是 欧 盟 落 实 绿 色 新 政 草 案 的 七 个 主 要 方 向 。在能源领域，新政 草 案 提 出 ， 能 效 、 可 再 生 能 源 、 快 速 淘 汰 煤 炭 、 对 天 然 气 进 行 脱 碳处 理 和 各 领 域 可 持 续 解 决 方 案 的 智 能 融 合 是 能 源 系 统 低 成 本 脱 碳 的关 键 ， 同 时 还 必 须 确 保 欧 洲 能 源 市 场 实 现 完 全 一 体 化 和 智 能 基 础 设 施的 建 设 。在工业领域，充 分 挖 掘 数 字 转 型 的 潜 力 ， 是 实 现 绿 色 新 政 草案 目 标 的 关 键 要 素 ， 使 人 工 智 能 、 5G、 云 计 算 和 边 缘 计 算 及 物 联 网 等数 字 技 术 尽 快 在 欧 盟 应 对 气 候 变 化 和 保 护 环 境 的 政 策 中 发 挥 重 要 作用 。 同 时 要 将 工 业 战 略 与 新 的 循 环 经 济 行 动 计 划 相 结 合 ， 推 动 欧 盟 内外 气 候 中 性 和 可 循 环 产 品 引 领 市 场 发 展 。在建筑领域，高 能 效 和 高 资源 效 率 建 造 和 翻 新 建 筑 是 其 政 策 核 心 。在交通领域，主 要 是 通 过 多 式 联 运 提 高 交 通 运 输 系 统 的 效 率 ， 同 时 拟 取 消 化 石 燃 料 补 贴 ， 将 欧 洲 碳排 放 交 易 扩 大 至 海 运 业 ， 并 减 少 无 偿 分 配 给 航 空 公 司 的 欧 盟 碳 排 放 交易 体 系 配 额 ， 提 出 更 加 严 格 的 内 燃 机 机 动 车 大 气 污 染 物 排 放 标 准 。在食品领域，主 要 是 出 台 “ 从 农 场 到 餐 桌 战 略 ” ， 设 计 覆 盖 食 品 链 各 环节 的 可 持 续 食 品 政 策 ， 大 幅 减 少 和 降 低 化 学 农 药 、 化 肥 和 抗 生 素 的 使用 。在生态保护和生物多样性领域，关 键 措 施 是 通 过 采 取 可 量 化 的 目标 ， 来 应 对 欧 盟 内 部 生 物 多 样 性 丧 失 的 风 险 。 通 过 实 施 欧 盟 新 森 林战 略 ， 推 动 欧 洲 植 树 造 林 和 森 林 保 护 与 修 复 ， 通 过 实 施 可 持 续 的 海洋 “ 蓝 色 经 济 ” ， 缓 解 欧 盟 土 地 资 源 多 重 需 求 ， 通 过 实 施 针 对 大 气 、水 和 土 壤 的 零 污 染 行 动 计 划 和 可 持 续 化 学 品 战 略 ， 创 造 无 毒 环 境 。 三 是 初 步 明 确 了 实 现 绿 色 新 政 的 资 金 渠 道 。 首 先 是 实 施 “ 可 持 续欧 洲 投 资 计 划 ” ， 以 绿 色 投 融 资 来 确 保 转 型 的 公 正 合 理 。 据 欧 洲 委 员会 估 算 ， 若 想 实 现 当 前 2030 年 的 气 候 与 能 源 目 标 ， 每 年 还 需 2600亿欧 元 的 额 外 投 资 ， 约 占 2018年 GDP的 1.5， 需 要 公 共 和 私 营 部 门 的共 同 投 入 。 在 新 政 草 案 中 ， 公 共 部 门 的 资 金 来 源 主 要 包 括 （ 1） 通 过 4 实 施 绿 色 专 项 投 资 和 开 发 可 持 续 项 目 来 推 动 绿 色 投 资 ； （ 2） 实 施 “ 气候 主 流 化 ” ， 要 求 欧 盟 所 有 项 目 预 算 的 25必 须 用 于 应 对 气 候 变 化 。为 此 ， 欧 委 会 已 提 出 新 增 两 项 新 的 税 收 渠 道 ， 一 是 来 自 于 不 可 回 收 的塑 料 包 装 废 弃 物 ， 二 是 将 欧 盟 碳 排 放 交 易 体 系 拍 卖 收 入 的 20划 拨 给欧 盟 预 算 ； （ 3） 将 至 少 30的 “ 投 资 欧 洲 ” 基 金 用 于 应 对 气 候 变 化 ，同 时 鼓 励 成 员 国 开 发 银 行 及 相 关 机 构 全 面 开 展 绿 色 投 资 ； （ 4） 充 分 发挥 “ 创 新 和 现 代 化 基 金 （ Innovation and Modernization Funds） ”等 既 有 基 金 在 绿 色 新 政 草 案 中 的 作 用 ； （ 5） 将 欧 洲 投 资 银 行 （ EIB）转 型 为 欧 盟 气 候 银 行 ， 到 2025 年 将 其 气 候 融 资 比 重 翻 一 番 ， 从 25提 高 至 50。 此 外 ， 私 营 部 门 也 将 成 为 欧 盟 绿 色 转 型 融 资 的 关 键 。 欧 委 会 将 在 2020年 第 三 季 度 出 台 最 新 的 可 持 续 融 资 战 略 ， 向 企 业 释放 长 期 信 号 ， 鼓 励 资 金 流 向 绿 色 产 业 。 其 次 是 制 定 国 家 环 保 预 算 ， 充分 运 用 绿 色 预 算 工 具 ， 重 新 将 公 共 投 资 、 消 费 和 预 算 直 接 导 向 绿 色 优先 项 目 ， 避 免 有 害 补 贴 。 欧 委 会 将 和 成 员 国 一 起 ， 共 同 筛 选 并 监 测 绿色 项 目 预 算 执 行 情 况 。四 是 明 确 了 实 施 绿 色 新 政 草 案 的 主 要 保 障 措 施 。 主 要 包 括 支 持 研究 和 创 新 、 激 活 教 育 和 培 训 、 国 际 合 作 以 及 公 众 参 与 四 个 方 面 。在研发创新方面，欧 盟 将 把 “ 地 平 线 欧 洲 ” 项 目 至 少 35的 预 算 ， 都 用 于研 究 应 对 气 候 变 化 的 新 解 决 方 案 ， 在 各 个 行 业 、 各 个 市 场 大 规 模 部 署推 广 新 技 术 研 究 和 示 范 ， 打 造 全 新 的 创 新 价 值 链 ， 以 保 持 欧 盟 在 清 洁 技 术 方 面 的 全 球 竞 争 优 势 。在教育和培训方面，欧 委 会 将 制 定 欧 洲 能力 建 设 框 架 ， 在 中 小 学 、 大 学 和 培 训 机 构 推 动 绿 色 转 型 教 育 培 训 。 同时 ， 积 极 开 展 职 业 再 培 训 ， 通 过 欧 洲 社 会 基 金 、 “ 技 能 议 程 ” 和 “ 青年 人 保 障 计 划 ” 等 ， 提 高 绿 色 经 济 环 境 下 民 众 的 就 业 能 力 。在公众参与方面，欧 洲 委 员 会 将 在 2020 年 3月 之 前 出 台 欧 洲 气 候 公 约 ， 通 5 过 信 息 共 享 、 公 众 对 话 、 线 上 线 下 交 流 和 能 力 建 设 等 方 式 鼓 励 公 众 参与 ， 提 升 公 众 对 气 候 变 化 和 环 境 退 化 威 胁 与 挑 战 的 认 识 及 应 对 能 力 。在国际合作方面，欧 盟 将 继 续 展 开 更 有 力 的 “ 绿 色 新 政 外 交 ” ， 在 全球 推 广 落 实 其 环 境 、 气 候 和 能 源 政 策 目 标 。 主 要 措 施 包 括 继 续 维 护 和推 动 巴 黎 协 定 的 实 施 ， 加 强 与 G20、 南 部 和 东 部 邻 国 在 环 境 、 能源 和 气 候 领 域 的 合 作 ， 加 强 中 欧 气 候 环 境 合 作 ， 助 力 非 洲 发 展 绿 色 循环 经 济 ， 以 绿 色 贸 易 政 策 促 进 绿 色 商 品 、 服 务 贸 易 和 投 资 ， 并 推 动 气候 友 好 型 公 共 采 购 等 。二、国际社会反应与评述目 前 ， 欧 洲 绿 色 新 政 草 案 尚 待 欧 洲 议 会 和 欧 洲 理 事 会 的 批 准 ， 但 其 雄 心 勃 勃 的 气 候 目 标 ， 在 欧 盟 成 员 国 内 部 和 国 际 社 会 引 起 了 广 泛的 讨 论 。 支 持 者 主 要 认 为 ， 新 政 草 案 重 新 耦 合 了 经 济 增 长 、 环 境 和 气候 保 护 ， 提 出 了 向 更 公 平 繁 荣 的 增 长 方 式 转 型 的 路 径 ， 将 会 引 起 欧 盟经 济 体 系 和 结 构 的 重 大 调 整 ， 以 及 生 产 方 式 、 生 活 方 式 和 消 费 方 式 的深 远 变 革 ， 有 利 于 欧 盟 经 济 社 会 向 更 可 持 续 的 方 向 转 型 。 反 对 的 声 音则 认 为 ， 新 政 草 案 计 划 虽 然 雄 心 勃 勃 ， 但 在 很 多 方 面 的 细 节 却 模 糊 得令 人 沮 丧 ， 比 如 ， 如 何 实 现 转 型 的 公 平 公 正 是 一 个 亟 待 解 决 的 难 题 。综 合 来 看 ， 各 方 争 论 的 焦 点 主 要 集 中 在 以 下 方 面 。（ 一 ） 气 候 政 策 制 定 是 否 应 区 分 成 员 国 不 同 国 情 。 在 欧 盟 成 员 国内 部 ， 以 波 兰 为 首 的 严 重 依 赖 化 石 燃 料 的 东 欧 国 家 ， 发 起 了 强 烈 抵 制 ， 呼 吁 欧 盟 在 制 定 气 候 政 策 时 不 要 “ 一 刀 切 ” 。 波 兰 总 理 莫 拉 维 茨 基 表示 “ 波 兰 的 能 源 转 型 成 本 高 于 那 些 有 机 会 依 靠 多 种 能 源 来 维 持 自 身经 济 的 其 他 国 家 ， 我 们 不 同 意 以 损 害 波 兰 经 济 为 前 提 的 任 何 提 议 。 ”据 统 计 ， 波 兰 80的 能 源 依 赖 煤 炭 ， 该 国 希 望 欧 盟 允 许 严 重 依 赖 化 石燃 料 的 经 济 体 在 2050年 以 后 拥 有 “ 额 外 时 间 ” 向 绿 色 能 源 过 渡 。 对 6 此 ， 欧 洲 理 事 会 新 任 主 席 查 尔 斯 迈 克 坦 言 ， 气 候 中 和 是 欧 盟 的 “ 共同 目 标 ” ， 但 “ 我 们 承 认 ， 波 兰 能 源 结 构 过 渡 ， 还 有 很 长 的 路 要 走 ，因 此 我 们 需 要 更 多 时 间 来 研 究 细 节 。 ”（ 二 ） 是 否 将 核 能 作 为 气 候 解 决 方 案 纳 入 新 政 草 案 。 是 否 将 核 能作 为 气 候 解 决 方 案 纳 入 欧 洲 绿 色 新 政 ， 欧 盟 内 部 也 出 现 较 大 分 歧 。目 前 ， 严 重 依 赖 化 石 燃 料 的 三 个 东 欧 国 家 波 兰 、 匈 牙 利 和 捷 克 ， 不 愿就 “ 2050 年 碳 中 和 ” 达 成 一 致 ， 但 匈 牙 利 和 捷 克 同 时 提 出 ， 只 要 欧盟 接 纳 核 能 技 术 ， 他 们 自 然 愿 意 为 净 零 排 放 目 标 贡 献 力 量 。 目 前 ， 欧盟 已 “ 暂 时 ” 同 意 将 核 能 纳 为 气 候 解 决 方 案 的 一 部 分 ， 为 欧 洲 绿 色新 政 草 案 争 取 到 了 捷 克 和 匈 牙 利 的 签 字 ， 这 也 使 得 波 兰 成 为 唯 一 一 个 拒 绝 签 署 净 零 排 放 目 标 承 诺 书 的 欧 洲 国 家 。 但 已 签 字 的 捷 克 和 匈 牙利 强 调 ， 能 源 转 型 成 本 巨 大 ， 欧 盟 应 拿 出 更 为 具 体 且 慷 慨 的 资 助 方 案 。欧 洲 理 事 会 指 出 ， 有 必 要 确 保 能 源 安 全 ， 并 尊 重 成 员 国 决 定 其 能 源 结构 和 选 择 最 合 适 技 术 的 权 利 。 截 至 目 前 ， 对 于 两 国 提 出 的 “ 核 能 技 术是 能 源 转 型 一 部 分 ” 的 诉 求 ， 法 国 表 达 了 支 持 立 场 ， 但 德 国 、 奥 地 利和 卢 森 堡 仍 持 拒 绝 态 度 。 目 前 ， 核 电 约 占 欧 盟 发 电 量 的 30。 过 去 半个 世 纪 ， 核 电 大 约 抵 消 了 600亿 吨 来 自 化 石 燃 料 发 电 的 二 氧 化 碳 排 放 。然 而 ， 出 于 对 切 尔 诺 贝 利 和 福 岛 核 事 故 的 担 忧 ， 欧 洲 议 会 绿 党 主 席 凯勒 表 示 “ 核 能 不 安 全 ， 我 们 仍 然 不 知 道 如 何 处 理 核 废 料 ， 它 与 可 再生 能 源 无 关 ， 与 气 候 解 决 方 案 无 关 ， 这 绝 对 是 错 误 的 方 向 。 ” （ 三 ） 如 何 实 现 公 平 公 正 的 转 型 。 如 何 解 决 好 部 分 严 重 依 赖 化 石能 源 的 成 员 国 在 向 气 候 友 好 型 能 源 转 型 过 程 中 产 生 的 就 业 和 社 会 问题 ， 是 国 际 社 会 关 注 的 另 一 个 焦 点 。 金 融 时 报 撰 文 称 ， 波 兰 或 将成 为 欧 洲 绿 色 新 政 推 行 路 上 最 大 一 块 “ 绊 脚 石 ” ， 该 国 的 “ 不 合作 ” 给 欧 洲 的 碳 中 和 目 标 带 来 极 大 冲 击 ， 因 为 华 沙 方 面 以 “ 需 要 额 外 7 援 助 ” 作 为 达 成 零 净 排 放 目 标 的 条 件 。 纽 约 时 报 指 出 ， 波 兰 希 望获 得 更 多 保 证 ， 包 括 确 保 获 得 大 量 欧 盟 投 资 贷 款 和 赠 款 ， 以 助 力 其 向绿 色 经 济 过 渡 。 欧 盟 此 前 提 出 ， 最 早 将 在 2021年 1 月 公 布 1000亿 欧元 “ 转 型 资 金 公 平 供 给 机 制 ” 的 细 节 ， 欧 委 会 期 待 波 兰 加 入 。（ 四 ） “ 气 候 税 金 ” 成 新 政 焦 点 。 加 强 征 税 是 欧 洲 绿 色 新 政 草 案 的 一 大 焦 点 。 根 据 新 政 草 案 ， 欧 盟 将 取 消 对 化 石 燃 料 的 补 贴 ， 并将 税 收 负 担 从 劳 动 力 转 移 至 污 染 源 ， 包 括 提 高 现 行 能 源 税 最 低 税 率 、取 消 对 空 运 、 海 运 部 门 税 收 豁 免 等 条 款 。 此 举 将 导 致 欧 盟 化 石 燃 料 生产 商 和 运 输 企 业 未 来 可 能 将 多 缴 纳 数 百 亿 美 元 的 “ 气 候 税 金 ” 。 华 尔街 日 报 指 出 ， 欧 洲 绿 色 新 政 草 案 将 敦 促 欧 洲 各 国 在 全 国 范 围 内 建 立 广 泛 的 税 制 改 革 机 制 。 欧 委 会 指 出 ， 这 或 将 使 航 空 公 司 每 年 花 费144亿 欧 元 的 税 款 ， 是 其 目 前 每 年 缴 税 规 模 的 两 倍 以 上 。 海 运 公 司 也无 法 独 善 其 身 。 运 输 与 环 境 组 织 指 出 ， 欧 盟 目 前 每 年 向 海 运 业 提 供 约240亿 欧 元 的 补 贴 ， 其 中 大 部 分 以 化 石 燃 料 免 税 形 式 提 供 。 有 统 计 表明 ， 2014至 2016 年 间 ， 欧 盟 成 员 国 每 年 对 油 气 煤 炭 生 产 和 消 费 ， 以及 化 石 燃 料 发 电 提 供 的 补 贴 总 额 高 达 550亿 欧 元 。 欧 洲 天 然 气 工 业 联盟 （ Eurogas） 秘 书 长 JamesWatson则 表 示 ， 沼 气 、 生 物 甲 烷 和 氢 气等 都 应 该 在 能 源 税 改 革 中 有 所 体 现 。 欧 洲 绿 色 新 政 草 案 是 欧 委 会 主 席 冯 德 莱 恩 履 新 以 来 的 首 个 施政 纲 领 ， 也 是 引 领 欧 盟 未 来 可 持 续 发 展 的 “ 新 增 长 战 略 ” ， 与 此 前 欧 委 会 提 交 的 欧 盟 长 期 低 排 放 发 展 战 略 草 案 给 所 有 人 一 个 清 洁 星 球 一 份 欧 盟 对 于 建 设 繁 荣 、 现 代 、 有 竞 争 力 的 气 候 中 性 经 济 体 的 长期 战 略 愿 景 （ 以 下 简 称 “ 长 期 战 略 草 案 ” ） 一 脉 相 承 。 新 政 草 案 主 要聚 焦 欧 盟 未 来 5～ 10年 的 可 持 续 增 长 战 略 ， 后 者 则 着 眼 于 欧 盟 至 本 世 8 纪 中 叶 的 中 长 期 低 排 放 发 展 。 综 合 来 看 ， 绿 色 新 政 草 案 主 要 具 有 以 下特 点 。（ 一 ） 减 排 目 标 更 加 明 确 、 先 进 。 在 欧 盟 长 期 战 略 草 案 提 出2050年 实 现 温 室 气 体 净 零 排 放 目 标 的 基 础 上 ， 新 政 草 案 明 确 提 出 ，要 使 欧 洲 到 2050 年 成 为 全 球 首 个 碳 中 和 大 陆 ， 并 将 此 目 标 纳 入 拟 于2020年 3 月 出 台 的 首 部 欧 洲 气 候 法 ， 使 其 具 有 法 律 约 束 力 ， 此 外还 大 幅 上 调 了 欧 盟 2030 年 减 排 目 标 10-15个 百 分 点 。 尽 管 该 草 案 尚待 欧 盟 议 会 和 欧 洲 理 事 会 的 批 准 ， 但 仍 充 分 体 现 了 欧 盟 作 为 公 约 附 件 一 缔 约 方 率 先 减 排 的 主 动 意 愿 ， 以 及 致 力 于 引 领 全 球 气 候 行 动 的战 略 意 图 。 （ 二 ） 强 调 以 发 展 转 型 抢 占 全 球 “ 绿 色 竞 赛 ” 先 机 。 新 政 草 案 的出 台 充 分 体 现 了 欧 盟 企 图 以 发 展 转 型 抢 占 全 球 “ 绿 色 竞 赛 ” 先 机 的 政治 雄 心 和 战 略 考 虑 。 面 对 日 益 严 峻 的 气 候 和 环 境 挑 战 ， 欧 盟 力 图 通 过绿 色 新 政 将 应 对 挑 战 和 促 进 增 长 耦 合 为 一 体 ， 即 “ 化 紧 迫 挑 战 为 经 济增 长 的 独 特 机 遇 ” 。 绿 色 新 政 草 案 不 仅 是 欧 委 会 应 对 气 候 和 环 境 挑 战的 新 承 诺 ， 是 引 领 欧 盟 未 来 “ 转 变 为 一 个 公 平 、 繁 荣 、 富 有 竞 争 力 的资 源 节 约 型 现 代 化 经 济 体 ” 的 新 增 长 战 略 ， 也 是 欧 盟 在 全 经 济 领 域 大力 培 育 环 保 、 清 洁 生 产 、 新 兴 战 略 产 业 ， 抢 占 全 球 竞 争 优 势 的 行 动 纲领 。 （ 三 ） 注 重 转 型 的 公 正 合 理 。 在 绿 色 新 政 草 案 中 ， 欧 委 会 提 出 了 包 括 “ 公 正 转 型 基 金 ” 在 内 的 “ 公 正 转 型 机 制 ” ， 强 调 只 有 采 用 公 平 、包 容 的 方 式 ， 才 能 真 正 实 现 转 型 。 通 常 ， 最 脆 弱 的 地 方 最 容 易 受 到 气候 变 化 与 环 境 退 化 的 不 利 影 响 ， 转 型 也 会 引 发 商 业 模 式 、 技 能 要 求 、相 对 价 格 的 重 大 结 构 性 变 化 ， 公 民 因 其 所 处 的 社 会 和 地 理 环 境 不 同 会受 到 不 同 影 响 。 这 必 然 导 致 欧 盟 各 成 员 国 、 地 区 及 城 市 开 启 这 一 转 型 9 时 的 起 点 并 不 相 同 ， 响 应 能 力 也 不 同 。 新 政 草 案 强 调 ， 要 在 各 个 层 面设 立 公 正 合 理 的 政 策 相 应 机 制 ， 同 时 针 对 受 此 转 型 影 响 最 大 的 地 区 和行 业 ， 通 过 欧 盟 预 算 、 欧 洲 投 资 银 行 以 及 其 他 私 营 和 公 共 资 源 ， 对 转型 工 作 予 以 大 力 支 持 。（ 四 ） 政 策 路 径 仍 有 待 进 一 步 明 确 和 细 化 。 虽 然 新 政 草 案 初 步 明确 了 实 现 目 标 的 7大 重 点 领 域 及 主 要 政 策 路 径 ， 但 具 体 政 策 措 施 和 关键 细 节 还 有 待 进 一 步 明 确 。 例 如 ， 如 何 保 障 转 型 的 公 平 公 正 ， 解 决 好波 兰 等 严 重 依 赖 化 石 能 源 的 成 员 国 的 脱 碳 阵 痛 和 工 人 失 业 问 题 如何 制 定 新 的 绿 色 金 融 政 策 ， 引 导 和 撬 动 私 人 资 本 流 入 绿 色 产 业 如 何征 收 碳 边 境 调 整 税 ， 通 过 碳 边 境 调 整 机 制 使 竞 争 更 加 公 平 合 理 如 何 通 过 绿 色 贸 易 政 策 ， 推 动 贸 易 伙 伴 国 落 实 巴 黎 协 定 ， 加 强 环 境 和气 候 保 护 是 否 不 再 与 未 能 遵 守 巴 黎 协 定 要 求 的 国 家 达 成 新 的 贸易 协 议 等 等 。三、对我国的启示与借鉴2020 年 正 值 巴 黎 协 定 下 本 世 纪 中 叶 长 期 温 室 气 体 低 排 放 发展 战 略 提 交 及 国 家 自 主 贡 献 更 新 之 际 ， 也 是 较 多 国 家 着 手 新 一 轮 应 对气 候 变 化 规 划 的 时 期 ， 欧 盟 绿 色 新 政 草 案 的 出 台 无 疑 是 领 风 气 之 先 ，也 展 现 了 相 当 的 减 排 雄 心 。 一 方 面 ， 新 政 草 案 的 提 出 增 加 了 全 球 对 主要 经 济 体 提 高 力 度 的 期 许 ， 对 我 国 出 台 此 类 政 策 无 形 中 增 加 了 压 力 ，且 欧 盟 拟 采 取 的 碳 边 境 调 节 机 制 也 可 能 对 我 国 的 相 关 产 业 带 来 绿 色 壁 垒 与 风 险 ， 我 们 应 该 认 识 到 我 国 与 欧 盟 发 展 阶 段 和 国 情 的 差 异 ； 另一 方 面 ， 欧 盟 在 制 订 此 类 政 策 时 的 考 虑 与 争 论 ， 特 别 是 涉 及 应 对 气 候变 化 和 经 济 增 长 的 关 系 方 面 的 经 验 和 做 法 ， 也 为 我 国 提 供 了 参 考 和 借鉴 。 10 （ 一 ） 注 重 推 动 经 济 发 展 和 气 候 保 护 “ 双 赢 ” 。 新 政 草 案 的 核 心是 通 过 经 济 社 会 的 绿 色 转 型 来 平 衡 经 济 发 展 和 气 候 、 环 境 保 护 之 间 的矛 盾 ， 即 “ 化 紧 迫 挑 战 为 经 济 增 长 的 独 特 机 遇 ” 。 欧 盟 在 新 政 草 案 中提 出 了 全 经 济 领 域 向 气 候 、 环 境 友 好 型 方 向 转 型 的 目 标 和 政 策 路 线 图 ，并 要 求 宏 观 领 域 的 各 项 政 策 都 必 须 根 据 新 政 草 案 目 标 进 行 校 正 和 协调 ， 同 时 积 极 培 育 绿 色 环 保 产 业 抢 占 全 球 竞 争 优 势 。 当 前 ， 我 国 正 处在 制 定 中 长 期 低 排 放 战 略 和 “ 十 四 五 ” 规 划 的 关 键 时 期 ， 已 充 分 认 识到 加 强 生 态 文 明 建 设 ， 积 极 应 对 气 候 变 化 和 环 境 保 护 是 我 国 经 济 社 会可 持 续 发 展 的 必 然 要 求 。 在 相 关 规 划 制 定 过 程 中 ， 可 以 充 分 借 鉴 欧 盟经 验 ， 将 生 态 文 明 建 设 、 应 对 气 候 变 化 、 环 境 保 护 和 转 变 经 济 发 展 方 式 有 机 结 合 起 来 ， 走 绿 色 低 碳 发 展 道 路 ， 建 立 健 全 绿 色 低 碳 循 环 发 展的 经 济 体 系 ， 推 进 我 国 经 济 可 持 续 、 高 质 量 发 展 ， 实 现 经 济 发 展 、 环境 保 护 与 应 对 气 候 变 化 的 多 赢 。（ 二 ） 注 重 推 动 顶 层 设 计 和 立 法 引 领 。 绿 色 新 政 草 案 充 分 展 示 了欧 盟 经 济 社 会 发 展 注 重 顶 层 设 计 ， 充 分 发 挥 战 略 、 立 法 引 领 作 用 的 优良 传 统 。 政 策 文 件 覆 盖 了 欧 盟 全 经 济 领 域 ， 在 七 大 主 要 领 域 提 出 了 具体 的 政 策 路 线 图 ， 并 列 出 了 该 领 域 重 要 战 略 规 划 、 立 法 、 行 动 计 划 的出 台 或 修 订 时 间 。 这 样 可 以 充 分 利 用 法 律 法 规 和 战 略 文 件 向 市 场 传 递长 期 价 值 信 号 ， 以 更 好 地 推 动 和 稳 定 投 资 ， 形 成 良 好 的 政 策 导 向 和 倒逼 机 制 。 在 “ 十 四 五 ” 生 态 环 境 保 护 规 划 和 应 对 气 候 变 化 专 项 规 划 中 ， 我 国 应 积 极 借 鉴 欧 盟 在 该 领 域 的 经 验 ， 推 动 应 对 气 候 变 化 相 关 法 律 法规 的 出 台 ， 加 强 碳 市 场 等 相 关 领 域 的 法 律 法 规 建 设 ， 进 一 步 利 用 法 律法 规 推 动 我 国 绿 色 低 碳 发 展 和 应 对 气 候 变 化 工 作 向 纵 深 推 进 。（ 三 ） 注 重 经 济 社 会 绿 色 低 碳 转 型 的 公 正 合 理 。 “ 公 平 公 正 原 则 ”是 欧 盟 的 绿 色 新 政 的 核 心 原 则 之 一 。 在 草 案 中 ， 欧 委 会 多 次 强 调 在 转 11 型 中 “ 一 个 都 不 能 掉 队 ” ， “ 无 害 ” 原 则 ， 在 各 个 层 面 设 立 了 公 正 合理 的 政 策 响 应 机 制 。 例 如 ， 通 过 就 业 再 培 训 等 计 划 ， 力 保 受 此 次 转 型影 响 最 大 的 公 民 和 工 人 在 新 经 济 行 业 的 就 业 机 会 。 当 前 ， 我 国 在 转 方式 、 调 结 构 ， 推 动 经 济 高 质 量 发 展 的 过 程 中 ， 不 可 避 免 要 淘 汰 部 分 落后 产 能 ， 关 闭 一 些 “ 三 高 一 资 ” 企 业 。 在 企 业 转 型 和 下 岗 工 人 安 置 等过 程 中 ， 欧 盟 的 绿 色 新 政 草 案 中 关 于 实 现 公 正 转 型 的 机 制 和 做 法 ， 尤为 值 得 借 鉴 。（ 四 ） 注 重 以 技 术 和 制 度 创 新 驱 动 绿 色 增 长 。 新 技 术 、 可 持 续 的解 决 方 案 和 颠 覆 性 创 新 对 实 现 欧 洲 绿 色 新 政 目 标 至 关 重 要 。 在 新政 草 案 中 ， 欧 盟 明 确 提 出 ， 要 在 各 个 行 业 、 各 个 市 场 大 规 模 部 署 推 广 新 技 术 研 究 和 示 范 ， 打 造 全 新 的 创 新 价 值 链 ， 以 保 持 欧 盟 在 清 洁 技 术方 面 的 全 球 竞 争 优 势 ， 同 时 致 力 于 推 动 高 潜 力 初 创 公 司 和 中 小 企 业 突破 型 创 新 。 例 如 ， 在 数 字 技 术 领 域 ， 欧 盟 将 大 力 推 动 超 级 计 算 机 、 云技 术 、 超 快 网 络 和 人 工 智 能 解 决 方 案 的 融 合 ， 提 升 理 解 和 应 对 环 境 问题 的 能 力 。 在 当 前 我 国 制 定 “ 十 四 五 ” 相 关 规 划 、 战 略 的 过 程 中 ， 也应 将 创 新 驱 动 放 在 高 质 量 增 长 的 核 心 位 置 ， 加 强 对 人 工 智 能 、 电 子 通信 、 电 气 化 、 数 字 技 术 等 朝 阳 产 业 的 技 术 研 发 和 产 业 培 育 ， 在 世 界 经济 的 绿 色 低 碳 转 型 中 抢 占 技 术 优 势 和 市 场 。（ 五 ） 注 重 利 益 相 关 者 和 公 众 的 广 泛 参 与 。 所 有 利 益 相 关 者 的 参与 和 贡 献 是 成 功 实 现 欧 洲 绿 色 新 政 的 重 中 之 重 。 绿 色 转 型 不 仅 是 全 经 济 领 域 的 转 型 ， 也 是 社 会 生 产 方 式 、 生 活 方 式 和 消 费 模 式 的 重 大变 革 ， 离 不 开 市 场 和 公 众 的 积 极 参 与 。 新 政 草 案 中 列 出 了 提 高 公 众 参与 的 多 项 措 施 ， 以 凝 聚 和 收 集 民 意 ， 为 新 政 实 施 创 造 良 好 的 社 会 共 识和 参 与 氛 围 。 在 当 前 我 国 “ 十 四 五 ” 规 划 的 制 定 过 程 中 ， 应 将 利 益 相关 者 和 公 众 参 与 纳 入 政 策 视 野 ， 通 过 多 种 方 式 增 加 公 众 参 与 应 对 气 候 12 变 化 和 绿 色 低 碳 发 展 的 主 动 意 识 ， 开 拓 公 众 参 与 的 机 制 设 计 ， 推 动 决策 过 程 的 信 息 公 开 ， 提 升 公 众 对 于 气 候 变 化 工 作 的 知 情 权 ， 不 断 创 新公 众 参 与 的 形 式 和 途 径 。 （ 徐 庭 娅 、 柴 麒 敏 供 稿 ）