中国国别气候与发展报告-世界银行.pdf

i 中国国别气候与发展报告 东亚与 太平洋地区 世界银行集团 国别气候与 发展报告 中国 2022年10月 Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized 2022 年版权所有，世界银行集团 地址1818 H Street NW， Washington， DC 20433 电话202-473-1000；网站www.worldbank.org 本报告是世界银行集团（下文简称“世界银行”）的成果，其中也包括外部人员的贡献。世界银行集团 由四个法律意义上独立的机构组成，包括国际复兴开发银行（ IBRD）、国际开发协会（ IDA）、国际金 融公司（IFC）和多边投资担保机构（MIGA）。 世界银行不保证本报告中所含内容的准确性、完整性或实效性，不对所含内容中任何遗漏、错误（包 括但不限于印刷错误和技术性错误）或差异承担责任，也不对所述内容使用或未使用的信息、方法或 结论承担责任。本报告中任何地图上显示的边界、颜色、名称和其他信息并不意味着世界银行对任何 领土的法律地位的判断，也不代表世界银行认可或接受这些边界。本报告的研究成果、解释和结论均 为作者的观点，未必反映世界银行及其执行董事会和他们所代表政府的观点。 本报告内容仅供一般参考使用，不构成任何法律、证券或投资建议，也不代表对任何投资适当性的评 价和劝诱。世界银行部分机构或其附属机构可能对本报告所涉及的部分公司或主体持有投资、向其提 供建议或服务、或以其他方式拥有经济利益。 本报告的任何内容均不构成、也不应被解释或视为世界银行集团中任何机构对特权和豁免的限制或放 弃，上述所有特权和豁免均已明确保留。 权利与许可 本报告中的材料受版权保护。由于世界银行集团鼓励传播其知识，因此，在充分说明本报告出处的前 提下，且并获得使用本报告可能需要的所有进一步许可（如本文所述），使用者可以出于非商业目的全 部或部分复制本报告内容。世界银行不保证本报告中的内容不会侵犯第三方的权利，也不对此承担任 何责任或义务。所有关于权利和许可的咨询，请联系世界银行出版部。地址 The World Bank Group, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; 电子邮件pubrightsworldbank.org. 国别气候与发展报告 中国 iv中国国别气候与发展报告 致谢 本报告由以下核心团队撰写，团队成员包括 Sebastian Eckardt（项目负责人）、 Gianni Ruta（联 合项目负责人）、 Katherine Stapleton、 Jen JungEun Oh、 Ashley Wan、 Hasan Dudu、 Yoonhee Kim、 Maria Ana Lugo、 Yi Yan 和 Joonkyung Seong。以下人员对本报告作出了重要贡献，包括Lydia Kim、 Min Zhao、 David Kaczan、 Jun Ge、 Yusha Li、 Yanqin Song、 Ximing Peng、 Christophe de Gouvello、 Mengling Shen、 Mingyang Hao、 Xiang Xu、 Yuan Xiao、 Jia Li、 Marcin Piatkowski、 Min Hou、 Daniel Mira-Salama、 Radhika Goyal、 Saini Yang、 Ladisy Komba Chengula、 Tian Qi、 Marcus Wishart、 Yi Yan、 Abayomi Alawode、 Jorge Puig、 Dewen Wang、 Yolanda Yun Zhu、 Vicky Chemutai、 Maryla Maliszewska、 Paul Brenton、 Yongmei Zhou、 Eugeniu Croitor、 Hector Pollitt、 Tianshu Chen、 Maximilian Hirn、 Yu Shang、 Khanh Linh Thi Le 和 Ha Doan。本报告还从以下人员的评论和建议中获益良多，包括 Stephane Hallegatte、 Somik V. Lall、 Richard Damania、 Vivien Foster、 Vivek Pathak、 Aaditya Mattoo、 Ann Jeannette Glauber、 John Nasir 和 Wenjie Chen（国际货币基金组织）。经济与行业的建模工作是与 剑桥计量经济学会（ Cambridge Econometrics）、清华大学、交通运输部科学研究院和社科院合作进 行的。 本报告是在 Manuela Ferro、 Alfonso Garca、 Ruth Horowitz、 Ethiopis Tafara、 Martin Raiser、 Mara Warwick、 Hassan Zaman、 Benoit Bosquet、 Ranjit Lamech、 Kim-See Lim 和 Merli Baroudi 的指引下撰 写的。 v 中国国别气候与发展报告 目 录 致谢 iv 概述 . 1 中国的气候雄心与发展机遇 . 03 气候韧性与碳中和增长路径规划 . 05 我们的建议 . 07 “政策组合”之一通过市场化改革和可再生能源投资，加快电力部门转型 . 08 “政策组合”之二推动交通和工业脱碳 . 09 “政策组合”之三加强农村和城市地区的气候韧性与低碳发展 . 10 “政策组合”之四利用市场力量推动整体经济高成本效益的减排与创新 . 13 “政策组合”之五管理转型风险，确保公平转型 . 14 “政策组合”之六促进全球气候行动 15 从分析到行动 . 16 1. 报告简介及其结构 . 20 2. 在中国的发展背景下确定应对气候挑战的框架 22 2.1 气候变化之下的繁荣 . 22 2.2 经济空前发展，但环境压力增加 24 2.3 从高速增长到高质量增长的再平衡 . 27 3. 增长友好与包容性的脱碳政策路径 . 33 3.1 中国现有气候政策组合 33 3.2 扩大政策组合五个根本性转变 . 35 3.3 衡量脱碳对经济与分配的影响 . 36 3.4 实现碳中和的行业政策 . 45 vi中国国别气候与发展报告 3.4.1 电力与热力（占排放量的 45，每年增长 4） 46 3.4.2 工业（占排放量的 33，且不再增加） . 51 3.4.3 交通运输（占排放量的 8，每年增长 6） . 53 3.4.4 低碳城市和建筑 58 3.4.5 农业、土地利用、土地利用变化和林业（占排放量的 6，每年减少 5） . 61 3.5 实现碳中和的整体经济支持性政策 . 66 3.5.1 宏观经济和结构性政策碳定价、竞争、创新和交易 . 66 3.5.2 绿色金融 73 3.4.3 确保公正转型 . 77 3.6 实现全球经济碳中和的对外政策 . 80 4. 气候适应的政策路径 . 86 4.1 气候风险与脆弱性 . 86 4.2 中国现有适应政策的背景 . 87 4.3 适应与建立韧性的政策路径 . 88 4.3.1 促进人民、公司和地方政府的适应能力 . 88 4.3.2 将气候适应与土地和水资源利用计划相结合 . 90 4.3.3 保护重要公共资产与服务，特别是城市地区的公共资产与服务 . 92 4.3.4 帮助经济低收入人群管理剩余风险和自然灾害 93 5. 从分析到行动 97 缩略语 . 101 附录宏观经济模拟的详细结果（MANAGE CGE 模型） . 103 参考文献 108 vii 中国国别气候与发展报告 专栏 表 专栏 1. 加速脱碳情景（ADS） 43 专栏 2. E3ME 的替代建模方式 44 专栏 3. 中国电力市场、以及电力市场改革缘何对向碳中和转型至关重要 47 专栏 4. 中国如何在不新建燃煤电站的情况下满足能源需求 . 48 专栏 5. 中国的汽车燃油税 55 专栏 6. 碳封存、粮食生产和其他生态系统服务之间的协同效应 . 64 专栏 7. 全球气候政策行动对中国经济的潜在影响 83 表 0.1 中国碳足迹的不同度量 . 02 表 0.2 中国实现国家自主贡献和碳中和目标所需要的投资 . 06 表 0.3 短期（今后五年）的优先政策 . 16 表 1 中国碳足迹的不同度量 25 表 2 实现中国国家自主贡献目标的投资需求 38 表 3 参考情景和 NDC 情景的宏观经济建模结果 . 42 表 4 交通运输建模情景、关键参数和结果 . 56 表 5 不同的基于自然的解决方案（NbS）下的年度碳封存量估计 62 表 6 利用现有的政府转移支付和养老金体系进行收入循环 . 68 表 7 短期（未来 5 年）优先政策 . 97 viii中国国别气候与发展报告 图 图 0.1 气候变化给中国经济与民生构成重要威胁 03 图 0.2 中国面临的增长挑战 . 04 图 0.3 中国面临的气候挑战 . 04 图 0.4 碳中和路径 . 05 图 0.5 脱碳对分配的影响 . 07 图 0.6 人口密度越高的中国城市人均排放越低，但城市人口密度逐年下降 12 图 0.7 岗位流失对在内陆工作的低技术男性劳动力影响更大，而增加的岗位更可能是沿海地区城市 的技术型工作 . 15 图 1 中国国别气候与发展报告概要 20 图 2 有增无减的气候变化对中国经济构成重要威胁，估计最早于 2030 年的 GDP 损失介于 0.5 和 2.3 之间 22 图 3 空气污染对经济和人群造成的重大损失 23 图 4 经济增长与温室气体排放在历史上密切相关 . 24 图 5 中国的排放主要来自煤炭依赖型电力行业和重工业 25 图 6 出口导向型增长导致中国的生产侧排放量与消费侧排放量之间存在巨大差距 . 26 图 7 中国的要素驱动型增长模式受到制约日益增加 . 27 图 8 中国从碳达峰向碳中和的转型将比发达经济体更快 . 28 图 9 中国的综合性气候与发展框架 28 图 10 不同省份的转型风险差异巨大 . 29 图 11 中国的低碳机会专利和可再生能源岗位快速增加，可再生能源价格下降 . 31 图 12 中国的气候政策组合更多地依赖于命令与控制型政策，而不是市场工具 34 图 13 中国国别气候与发展报告的模型结构和情景 37 图 14 煤炭的退出 38 图 15 脱碳的总体影响 39 图 16 脱碳对分配的影响 41 图 17 加速脱碳情景的影响和代价 43 图 18 E3ME 的建模结果显示对向碳中和转型对 GDP 有正面影响，行业就业转变也受到类似 正面影响 . 45 ix 中国国别气候与发展报告 图 19 五个行业占中国温室气候排放总量的 96 45 图 20 NDC 情景可以推动能源相关排放于 2060 年前实现碳中和 48 图 21 在 NDC 情景下，可再生能源于 2050 年需占总装机容量的约 85 49 图 22 工业排放量增长已开始与产出脱钩 . 52 图 23 如果不加以缓解，交通运输行业的排放将继续上升，直到 2040 年前后达到峰值， 并且在 2060 年仍将每年排放超过一亿吨的二氧化碳 . 54 图 24 强化政策和加速脱碳政策情景将把交通运输行业碳达峰时间从 2050 年分别提前到 2035 年和 2030 年 57 图 25 人口密度更高的中国城市人均排放更低（图 a）但密度在逐年下降（图 b） 59 图 26 自 2000 年以来，中国的土地利用效率逐步改善 . 64 图 27 中国对化石燃料的补贴仍占 GDP 的 0.2 . 66 图 28 碳价于 2030 年达到 75 美元 / 吨二氧化碳能够使排放减少 15 到 20（图 a），同时 实现的额外收入相当于 GDP 的 2.7 （图 b） . 68 图 29 低碳产品的进口税和非关税壁垒更高 . 71 图 30 2016 至 2021 年期间，绿色贷款规模增加了近两倍 74 图 31 目前在绿色岗位就业的人群的受教育程度高于在非绿色岗位就业的人群 78 图 32 岗位流失对在内陆工作的低技术男性劳动力影响更大，而增加的岗位更可能是沿海地区 城市的技术型工作 79 图 33 中国拥有影响其他国家的气候政策选择和改变全球价格的独特潜力 . 81 图 34 中国也可以通过其基础设施融资和出口来影响全球减排成本和气候结果 82 图 35 考虑到预计海平面上升的中位数，每年有 10 的可能性被洪水淹没的住区面积 （平方公里） 87 图 36 金砖国家（巴西、俄罗斯、印度、中国和南非）的适应原则（定量分析） . 89 图 37 中国的适应原则评分（定量和定性分析） 89 图 38 面临洪水灾害风险的住区的增长率（1985 2015 年） 92 图 39 处于收入最低的 10 的家庭高度依赖政府的转移支付和劳动收入，特别是来自 农业行业的劳动收入 94 图 40 经济收入较低家庭的福利对食品价格的影响特别敏感 . 94 图 41 建议的优先排序方法 99 图 42 确定政策行动的优先次序，最大限度地扩大气候和发展成果 . 100 1中国国别气候与发展报告 Alex Brylov/Shutterstock 概述 02 中国国别气候与发展报告 中国国别气候与发展报告（CCDR）就中国如何协调好实现高质量发展与减排和气候韧性目标 提出了分析和建议。如果中国不采取充分的措施减缓和适应气候变化，气候风险将日益成为中国长期 增长与繁荣的制约因素，并可能逆转发展成果。但另一方面，如果应对气候风险的努力导致经济增长 显著下降、不平等加剧，就可能剥夺数百万人的发展机会，削弱人们对实现长期经济转型所需的各项 改革的支持。因此，中国需要同时兼顾经济增长和绿色发展。本报告为实现这一双重目标提供了政策 方案，包括减少发展与气候目标之间不可避免的权衡取舍，最大限度地发挥二者的潜在协同作用。 表 0.1 中国碳足迹的不同度量 人均温室气体排放量 排放强度 温室气体总排放量 （单位） （吨 / 人） （千克二氧化碳当量 / 单位 购买力平价美元 GDP） （百万吨二氧化碳当量） 巴西 5.0 0.13 1057.3 中国 9.0 0.46 12705.1 印度 2.5 0.26 3394.9 印度尼西亚 3.7 0.19 1002.4 菲律宾 2.2 0.14 234.3 俄罗斯 17.2 0.39 2476.8 美国 18.3 0.23 6001.2 越南 4.7 0.33 450.1 欧盟 7.6 0.13 3383.4 经济合作与发展组织 10.7 0.18 14551.2 来源世界银行世界发展指标（WDI）。数据指的是温室气体排放总量（二氧化碳当量），2019 年数据。 中国的发展与气候变化深度交织、关联密切。 导致气候变化的全球温室气体（ GHG）排放量日益 上升，而中国既是排放的贡献者，也是其不利影响的深度受害者。尽管中国不是历史累积排放的主要 来源，但目前中国占全球每年二氧化碳排放量的 27，温室气体排放量的三分之一（表 0.1）。因此， 与其他较大的排放国一样，中国对降低全球气候风险的贡献至关重要。中国要在碳强度较高的工业经 济中实现温室气体减排并非易事，这既会带来转型风险，但也将开辟新的发展机遇。与此同时，中国 很大一部分人口和经济基础设施对气候风险的暴露程度很高。因此，和其他国家一样，中国也必须努 力适应气候变化，提高气候韧性，以保护人民生活，避免气候变化可能造成的经济损失。 本报告牢牢立足于中国自身的发展目标与气候愿景。中国力求保持充分的经济增长，到 2035 年实 现人均收入翻一番，步入高收入国家行列。同时，由于认识到气候变化对自身和全球发展构成的长期 威胁，中国做出了在 2030 年前二氧化碳排放达到峰值、 2060 年前实现碳中和的宏伟承诺。因此，本 报告的关注点不是中国是否应该采取行动应对气候变化，而是中国如何在保持发展成果和实现雄心目 标的同时应对气候变化。 03中国国别气候与发展报告 中国的气候雄心与发展机遇 气候变化对中国的长期增长与繁荣构成重要威胁。海平面上升以及海岸洪水、风暴潮和海岸侵蚀 带来的风险威胁着中国人口稠密、海拔较低的沿海城市，这些城市占中国总人口的五分之一，占中国 GDP 的三分之一。与此同时，中国北部和西部的内陆省份面临更加频繁和极端的热浪和旱灾，导致水 安全风险加剧，并影响农业生产农业是主要的收入来源，尤其是对中国农村贫困人口而言。这些 风险已经不再是遥远的未来情景，而是开始成为现实最近中国大部分地区发生的严重洪水和旱灾 就说明了这一点。过去五年平均每年因自然灾害造成的直接损失估计约达 760 亿美元，而研究显示未 来这些影响只会变得更加严重。据估计，最早到 2030 年，气候变化就可能导致中国 GDP 损失 0.5 至 2.3。令人担忧的是，收入最低的 40 人口受影响更大在最严峻的气候场景下，到 2030 年，这 部分人的收入损失可能高达 4.7（图 0.1a 和 b）。 图 0.1 气候变化给中国经济与民生构成重要威胁 a GDP 变化（ ） b 收入最低的 40 人群的收入变化（ ） 来源Hallegatte 等人 2017，中国的震波模型。 注两张图中的柱型代表该社会经济部门或气候变化因素的不同情景造成的变动区间。 与此同时，中国经济也面临日益增加的失衡，这将制约未来的增长。经历了数十年的高速增长后， 受人口形势和生产率急剧下降等因素影响，过去十年中国经济增长逐渐放缓（图 0.2a）。中国经济增长 过于依赖投资，特别是在碳密集型基础设施和房地产行业，而投资的经济回报迅速递减（图 0.2b）。 与 人均收入水平类似的其他国家相比，中国经济对工业的依赖程度更高，这一方面是由于政府主导的重 工业（如钢铁、水泥和其他建筑材料）规模很大，另一方面是工业在很多全球价值链中占主导地位。 为了实现从高速增长到高质量增长的转型，中国需要转向更加平衡的增长模式从传统的基础设施 投资转向创新发展，从出口转向国内消费，从工业转向高价值服务，从高碳增长转向低碳增长，从政 府主导转向更为市场化的资源配置。 04 中国国别气候与发展报告 图 0.2 中国面临的增长挑战 中国的要素驱动型增长模式面临制约 a 增长放缓 b 对 GDP 增长的贡献 来源世界银行根据宾夕法尼亚大学世界数据表（PWT）和国家统计局数据进行的分析。 中国向碳中和与韧性发展过渡将产生转型风险。虽然应对气候风险对确保长期发展至关重要，但 中国实现气候与发展目标也面临独特的挑战与发达经济体相比，中国需要在更低的收入水平以更快 的速度实现经济增长与碳排放脱钩。这意味着中国的经济结构将会发生根本性转变能源、工业和交 通系统、城市和土地利用模式都要经历重大的转型。能源价格很可能上升至少短期内会是如此， 从而给消费者和企业造成不利影响。中国现有的大部分碳密集型存量资本将被淘汰，污染行业将损失 就业岗位其中大多集中在经济收入较低的内陆省份。这会造成干扰和错位，并对经济增长和包容 性产生影响。这些重大关切必须得到妥善解决，才能使中国走向在经济、社会和政治上可行的脱碳道 路。好消息是，通过采用恰当的政策组合，总的调整成本和分配影响至少在一定程度上是可控的。 图 0.3 中国面临的气候挑战 中国向碳中和转型意味着要在收入水平低于其他主要经济体的情况下以更快的速度脱碳 a 碳排放与收入水平 b 排放路径与国家目标（十亿吨二氧化碳当量） 来源世界银行职员根据国际热带农业中心（CIAT）、世界发展报告（WDR）和气候行动追踪组织的数据编制。 05中国国别气候与发展报告 然而，中国具备将气候行动转化为经济机遇的有利条件。同以往如此大规模的转型一样，中国和 世界其他地区降低碳强度和适应气候变化的转型，将释放出新的经济增长、创新和就业的源动力，同 时还可以降低中国对进口能源的依赖，增强能源安全。作为全球制造业中心，中国（尤其是中国私营 部门）具有充分利用这些机会的独特优势。中国在低碳能源供应和低碳交通领域已经走在世界前列， 风电和太阳能发电装机容量分别占全球的三分之一和四分之一。目前中国拥有超过 400 万个可再生能 源领域就业岗位，占全球总数的一半以上。在国内高储蓄的推动下，中国也正在成为绿色金融的全球 领先者，拥有世界最大的绿色债券和绿色信贷市场。这些都是真实存在的机会。但是，与转型成本的 情况一样，机遇能否实现关键取决于政策。 气候韧性与碳中和增长路径规划 基于中国的“双碳”目标和国家自主贡献目标（NDC）的模型模拟显示，减排步伐将因行业而 异，而不同的行动顺序将产生不同结果。要想在未来二十年里实现排放量的快速下降，首先要求作为 最大排放源的电力部门实现低碳转型。电力部门先行脱碳对于满足不断增长的电力需求也很重要，包 括在不增加排放的情况下推进交通、建筑和工业等能源需求部门的电气化。通过加大对低成本国内太 阳能和风电的投资，同时扩大电储能，将可稳步减少电力部门的煤炭用量。在工业部门，减少过剩产 能、提高能效和电气化水平等措施可在短期内减少排放，但实现长期的深度脱碳还要求在绿色氢能以 及碳捕获、使用和封存（ CCUS）等领域开展创新。在交通部门，继续投资于公交系统、推动电气化 以及为难以电气化的交通模式开发低碳燃料，将有助于降低碳强度。建筑物的直接二氧化碳排放可以 通过电气化、区域性清洁供暖和能效改善得到缓解。最后，通过基于自然的解决方案（ NbS）实现碳 汇（负排放），包括扩大森林覆盖率，可以大量抵销那些难以削减的剩余排放，使碳中和成为可能，同 时也有利于抵御洪水、干旱和海平面上升的危害。 图 0.4 碳中和路径 来源世界银行职员利用 MANAGE CGE、中国 TIMES 和 LEAP 综合模型框架所做估算。 注图中路径符合中国的“双碳目标”和更新的国家自主贡献目标。 06 中国国别气候与发展报告 脱碳需要大量投资用于大规模建设绿色基础设施和扩大技术规模。具体来说，我们的部门模型显 示，从现在到 2060 年，仅电力和交通运输部门就需要额外增加总计约 14 万亿美元投资，相当于同期 GDP 的 0.97（见表 0.2）。 1 为了避免锁定碳密集型资产并实现国家自主贡献目标，这些投资大部分 需要在早期投入今后十年就需要约 2.1 万亿美元（相当于 GDP 的 1.1）。在加速脱碳的情景下， 即二氧化碳排放早于 2030 年达到峰值，到 2060 年将累积碳排放量减少近 550 亿吨，并缓和对 GDP 的 影响，但投资需求将增加 3 万亿美元，达到 17 万亿美元。虽然交通运输部门的总体投资需求最大，但 预计该部门的许多投资可以带来显著的能效改善，降低运营成本，从而使这些投资不仅在经济上可行， 而且从财务角度也具有吸引力。此外，技术进步可能会降低一部分成本，考虑到具体的成本效益因素， 个人投资和相关激励政策可能会被列为优先（或排除在优先之外）。公共投资是必需的，但公共投资不 足以满足总体投资需求，因此需要通过良好的部门政策、全面的监管改革和新标准来充分挖掘私营部 门的潜力，激励私营部门在这些领域开展投资与创新。 脱碳对宏观经济的总体影响可控而且关键取决于政策选择。模拟显示，取决于 2060 年前实现碳中 和的政策选择和模型设定，累计 GDP 损失 / 收益将在 - 2.0 和 0.3 之间。除了这些包含高度不确定 性的估算之外，模型分析还得出了三个与政策相关的结论首先，脱碳的总体经济影响仍然可控。重 要的是，分析结果显示，未来十年中国实现国家自主贡献目标可能会对中国经济增长产生略微的积极 影响，这主要是由于电力部门和工业能效方面存在的低成本减排方案。其次，如果劳动力市场摩擦得 到解决，则调整成本可能显著降低，这凸显了同时配合开展其他结构性改革的重要性。最后，估值上 限表明，如果把空气质量和公共健康改善带来的劳动生产率提高也考虑在内，那么脱碳政策甚至可以 促进增长。 表 0.2 中国实现国家自主贡献和碳中和目标所需要的投资 相对参考基线的增量投资 （单位10 亿美元） 2021-25 2026-30 2031-40 2041-50 2051-60 总额 净现值 （ 6 折现率） 净现值 （无风险利率） 电力（发电和电网） 336 368 1,386 1,992 200 4,282 1,757 2,588 交通 低碳基础设施 9 49 77 33 18 187 90 124 燃料与运营效率 - 224 413 1,471 370 - 102 1,928 843 1,263 电气化和燃料转换 282 897 3,029 1,951 1,242 7,403 2,979 4,419 总额 403 1,727 5,964 4,347 1,359 13,800 5,668 8,394 来源世行内部分析。GDP 预测同 CGE 模型中的基准情景。 注净现值（无风险利率）是根据中国国债收益率曲线计算得出，收益率从 1 年期债券的 2.0 到 50 年期债券的 3.4 不等。 1 如果把其他部门（建筑、农业、工业）也包括进来，估计总投资需求为 22 万亿美元。中金公司研究部、中金公司全球研究院 （ 2022）。中国碳中和指南新约束下的宏观与行业趋势（2022 年第 1 版 ）。 Springer。 07中国国别气候与发展报告 尽管脱碳的总体影响相对温和，但也不能对转型风险掉以轻心。模拟表明，低碳转型的成本不成 比例地落在收入较低人群身上，并且主要集中在某些地区和部门。能源价格上涨导致家庭购买力大幅 下降，经济低收入家庭受的影响更大（图 0.5）。农业劳动者的就业率和收入下降，这意味着农村低收 入家庭将受到影响；而工业领域的失业和收入下降将会对非低收入家庭也造成影响。那些对碳密集产 业依赖度较高的经济低收入地区受到的打击将最为严重。新疆、内蒙古、山西、陕西、宁夏和辽宁等 北方和西北省份的减排幅度将是最大的，同时也将承受较严重的就业和产出影响。相比之下，碳排放 较低的天津、广东、江苏和浙江等省的结果最好，北京和上海紧随其后。可以将部分碳税收入循环用 于社会支持项目，向受低碳转型负面影响的家庭、劳动者和社区提供帮助，这将有助于遏制不平等的 上升。 图 0.5 脱碳对分配的影响 气候行动的累退性影响是可以解决的 对各收入组别的福利影响，2060 年（相对于基线的百分比变化）。按收入来源分解。 来源世界银行职员根据 MANAGE 模型做出的估算。 我们的建议 为协调发展与气候目标，中国需要通过更广泛的结构性和市场化改革来配合气候行动。气候政策 行动对调整相对价格通过明确的碳定价或监管措施，以及推动低碳创新、促进技术采用都十分必 要。另外，政府的政策也要有助于促进公共和私营部门投资，无论是建立具有气候韧性的基础设施， 还是加强社会安全网。但这些政策的有效性取决于市场的竞争性，以建立正确的激励机制，鼓励市场 参与者投资绿色产品和技术并刺激创新。尽管中国经济的市场化程度有所提高，但无论要素市场还是 关键产品市场（如能源市场）都仍存在扭曲。这些扭曲导致资源错配并阻碍竞争，制约生产率提高， 同时也导致经济碳强度较高。如果这些扭曲得不到解决，就可能成为高效转型进程的障碍。开展旨在 促进资本、劳动力和土地的市场化配置，使企业能够顺利进入和退出市场的结构性改革，可使经济更 高效地对价格信号和法规变化做出反应，从而降低调整成本。这也有助于增强中国经济缓冲物理风险 冲击的能力。在这种综合性的政策框架内采取气候行动，将有助于减少气候与发展目标之间不可避免 的权衡取舍，最大限度地发挥二者的潜在协同作用。本报告围绕六个相互关联的政策组合提出了一些 具体的政策方案。 08 中国国别气候与发展报告 “政策组合”之一通过市场化改革和可再生能源投资，加快电力部门转型 电力和供热行业要在从现在到 2030 年这段时间尽快走向低碳转型，这对推动脱碳进程至关重要。 这种转型既是可行的，也是必要的。其可行性源于现在已有越来越具成本竞争力的可再生能源技术可 用；其必要性则是因为能源的最终用途部门（交通、住房和工业）电气化意味着必须增加清洁电力的 供应，这样才能逐步实现减排目标。为此，一方面要增加投资、迅速扩大可再生能源产能，同时也要 针对创建更为一体化和高效的电力市场来开展结构性改革，以确保可再生能源发电资产的有效利用和 整合。改革也有助于吸引更多的私营部门投资和创新。 按照中国国家自主贡献目标（NDC）所述，到 2030 年将风电和太阳能发电总装机容量扩大到 1200 吉瓦。 尽管这已经是一个宏伟目标，但本报告相关分析显示，如果将可再生能源发电总装机容量进 一步增加至 1700 吉瓦，则可以将碳达峰时间提前到早于 2030 年，并大幅减少累积排放。为此，中 国需要在从现在到 2030 年这段时间每年将风电和太阳能发电装机容量增加 120 吉瓦，是 2016-2020 年年平均水平的 1.5 倍，比 2021 年提高 20。这将帮助中国利用可再生能源满足电力增量需求，并 从 2025 年起减少燃煤发电。这是一个雄心勃勃的目标。实现这一目标需要强有力的全球供应响应， 并增加电池和太阳能 / 风电组件的生产能力，以降低这些技术的价格压力。 在系统规划、可靠性法规和可变可再生能源（VRE）发电预测和调度方面采用国际最佳实践，减少 对额外煤电的需求。根据国际标准计算 VRE 产能将有助于降低对新增煤电的需求。此外，通过在 省级电网层面采用先进的短期天气预报和数字化技术，可以进一步优化 VRE 调度。 加快省级和地区性电力市场整合，优化利用整体产能。整合省级电网可使不同省份之间相互利用备 用容量，减少对额外煤电的需求。要实现这种整合，既需要对跨省输电线路进行实体投资，也需要 通过相关改革将电力调度的运营和责任从省级上升到地区或国家层面。中国政府的目标是到 2030 年建立统一的全国电力市场。加快市场一体化有助于降低能源转型的成本。 加快电力市场改革。中国已逐步转向让市场化交易在电力行业发挥更大的作用。全面取消燃煤电厂 的排放配额并建立电力辅助服务市场，可以鼓励私营部门增加对可再生能源和储能投资，促进燃 煤电厂转向调峰供电。在开展这些电力市场改革的同时，还可以通过收紧全国碳排放权交易体系 （ ETS）的排放标准来实施有效碳价。这些措施综合起来，可以优化系统成本，增加灵活性，为可再 生能源发展提供公平的竞争环境，并转变中国现有的大量燃煤电厂的职能。 推广用电和供热需求管理措施。监管措施和分时电价机制可以进一步推动能效改善。另外还可以采 取以下做法推动分布式可再生能源和储能系统的发展，以便将部分负荷移出电网；建立需求响应 计划，向自愿进行负荷控制的消费者付费；开发智能电网和“从电动汽车到电网”的应用，进一步 降低高峰需求并提高电网灵活性。在供热行业，当前价格仍远低于成本回收所需水平，而“按量计 费”的计费方式使用有限，降低了用户的节能意愿，这实际上是对供暖服务的补贴，而受益最多的 是那些住宅面积更大的经济收入较高家庭。不过，如果调整供暖费以反映其真实成本，则可能需要 对经济收入较低人群提供针对性支持，处理好可负担性问题。 09中国国别气候与发展报告 “政策组合”之二推动交通和工业脱碳 交通脱碳 交通部门的温室气体排放是所有部门中增长最快的。如果不加控制，中国交通部门的碳排放要到 2040 年才能达到峰值（约为当前水平的 150 左右）远远晚于 2030 年的总体碳达峰目标年份 然后在 2060 年降回当前水平。交通部门的脱碳要求在政策、价格、监管措施、基础设施投资和技术创 新等领域多管齐下，通过这些措施来避免机动化出行或转向低能耗模式，或改善其能效。 大力推进车辆电气化不仅是公交用车，还包括私家车和商用车。在中国，电动汽车在汽车保有 总量中所占比例不到 2，并且主要集中几个特大城市。收入的快速增长推动了交通机动化的快速 发展，在这种形势下，及早行动有助于降低汽车行业被锁定于高成本、高排放的化石燃料技术的风 险。在市场初步发展过程中，可能需要公共政策（如税收和激励措施）来确保价格平等，但这些干 预措施应该是暂时性的，而且需要精心设计。通过支持私人投资来扩大充电基础设施也非常重要。 尽早着手开展车辆电气化对推进交通部门碳排放达峰至关重要在“一切照旧”的情景下，达峰时 间会到 2040 年或更晚；而如果尽早行动，则可以提前到 2030 2035 年，并将从现在到 2060 年的 排放量减少约 14.0 - 18.4 吉吨。虽然在中国现有的电力结构下，电气化也可以实现一定程度的减排， 但如上所述，电力供应侧先行脱碳对于充分发挥交通电气化的减排潜力至关重要。 综合运用监管措施和价格工具，鼓励私营部门提高燃料和能源效率。中国已经逐步有效地实施了提 高汽车燃油效率与能效标准的行政措施。将这些监管工具与更高的燃油税或碳价相结合，将为私 家车和商用车所有者提供减少燃料消耗的有力激励，从现在到 2060 年由此实现的减排量估计可达 4.3 - 7.0 吉吨。 通过加深不同交通模式和价格激励之间的整合，促进客运从私人公路交通向公共交通转变、货运向 铁路和水运转变。尽管中国成功地建成了广泛的高速铁路和城市地铁网络，但由于缺乏制度性协 调，不同交通模式之间的整合一直是个薄弱环节。目前的定价结构导致碳密集型模式（公路和航空 运输）相对于低碳交通模式（铁路和水运）的价格较低。如果能够大幅转向低碳交通模式这要 求加强不同模式之间的物理和运营整合，并要求不同模式的相对定价反映其外部性那么从现在 到 2060 年可以实现减排 2.4 - 3.3 吉吨。 推动技术开发，为脱碳难度较大的行业开发低碳替代燃料。水运和航空在交通部门排放中占比约为 15。这两种模式都在迅速增长，而且从当前技术来看很难实现电气化。绿色氢、氨和新一代电池 等替代技术都还不具备商业可行性。必须持续开展创新，才能按照政府确立的目标到 2060 年实现 交通部门全面脱碳。 工业脱碳 中国的工业能效多年来稳步提高，但仍有取得更大进步的空间。尽管由于能效的迅速提升，自 2005 年以来工业生产过程的排放增长率一直呈下降趋势，但中国大型重工业的脱碳将面临挑战，这是 因为这些行业的低碳生产技术仍然成本高昂（例如在钢铁生产中使用氢能和碳捕获技术）或尚不存在 10 中国国别气候与发展报告 （如水泥生产）。降低工业排放需要从以下几方面着手降低重工业在经济结构中的比重；发展循环经 济；开发包括碳捕获与封存（CCS）在内的新技术。 从传统的投资驱动式增长转向更多由消费驱动增长，这样可以缓解短期增长目标与长期气候目标之 间的权衡取舍。中国传统上主要依靠投资拉动增长。这种增长模式会刺激对钢铁、水泥和其他碳密 集型重工业产品的需求，增加排放量。投资（尤其是基础设施和房地产投资）的经济回报已经持续 下降。政府与其刺激物质资本的进一步积累，不如通过恰当的政策措施来支持消费。这有助于扩大 服务和消费在中国经济中所占比重，促进经济再平衡，同时也可以缓解保持短期增长与实现宏伟减 排目标之间的权衡取舍。 加强对循环经济的重视有助于降低排放强度和克服材料供应瓶颈。发展循环经济可以促进减排。目 前电弧炉（ EAF）炼钢受到国内废钢供应的制约，随着现有基础设施逐步达到报废年限，预计未来十 年废钢数量将翻一番。在这种背景下，建立标准化的废钢回收系统有助于促进废钢利用。与此同时，