绿色金融支持中国国家公园建设——政策性银行的实践-中国农业发展银行.pdf

版权声明 2022 本报告可免费使用和转载，请勿用于商业用途。如需使用本报告出版，请与中国农业发展银行信贷管理 部及北京绿研公益发展中心确认，并寄送一份出版物以作存留；如需引用报告内的数据或图片，请联系 作者；如需用于线上展示及传播，请直接使用本机构网站的原始链接 / 资源。本报告仅代表中国农业发 展银行信贷管理部及北京绿研公益发展中心的机构观点，如有不当之处，敬请指正。 致谢 本报告由中国农业发展银行信贷管理部与北京绿研公益发展中心共同完成并发布，感谢中国金融学会绿 色金融专业委员会在“绿色金融支持生物多样性工作组”下设立此项目，以及对本报告的支持。 感谢以下专家（排名不分先后）在研究过程分享的宝贵经验并提出建议 李卫娥 中国农业发展银行信贷管理部总经理 王锦虹 中国农业发展银行信贷管理部副总经理 罗 明 自然资源部土地整治重点实验室主任 马 骏 中国金融学会绿色金融专业委员会主任，北京绿色金融与可持续发展研究院院长 张 琰 世界自然保护联盟（IUCN）驻华代表 白韫雯 研究团队 戴 琳 中国农业发展银行绿色信贷管理处处长 唐康博 中国农业发展银行绿色信贷管理处经理 徐嘉忆 北京绿研公益发展中心项目总监 韩红梅 北京绿研公益发展中心项目顾问 宁佐梅 北京绿研公益发展中心项目顾问 此外，本报告得到北京绿研公益发展中心陈佳骆的支持，薛一为本报告的设计和传播提供了协助。特别 鸣谢云享自然团队分享的国家公园实践，以及山水自然保护中心提供的由董磊拍摄的封面图片。 北京绿色金融与可持续发展研究院副院长，2022 中国金融学会绿色金融专业委员会“金融支持 生物多样性研究组”负责人关于中国农业发展银行 中国农业发展银行成立于 1994 年，是国家出资设立、直属国务院领导、支持农业农村持续健康发展、 具有独立法人地位的国有政策性银行。其主要任务是以国家信用为基础，以市场为依托，筹集支农资金， 支持“三农”事业发展，发挥国家战略支撑作用。经营宗旨是紧紧围绕服务国家战略，建设定位明确、 功能突出、业务清晰、资本充足、治理规范、内控严密、运营安全、服务良好、具备可持续发展能力的 农业政策性银行。 关于北京绿研公益发展中心 北京绿研公益发展中心（创绿研究院）登记注册于北京市民政局，是一家扎根国内、放眼全球的中国本 土环境公益机构。我们致力于全球视野下的分析和研究，推动低碳与环境友好的政策制定和与创新实践， 助力中国早日实现高质量、可持续、具有气候韧性的碳中和与自然向好的未来，共促全球落实巴黎协 定与可持续发展目标。 关于 2022 中国金融学会绿色金融专业委员会 “金融支持生物多样性研究组” 鉴于国内外绿色金融的快速发展和落实“双碳”目标对绿色金融提出的更高要求，为了支持监管部门的 政策与标准制定工作，进一步推动绿色金融产品创新，提升国际合作与交流的水平，中国金融学会绿色 金融专业委员会（绿金委）于 2022 年 1 月发起成立“金融支持生物多样性研究组”。在此背景下，研 究组将聚焦金融如何支持生物多样性保护以及金融机构如何防范生物多样性丧失导致的金融风险，推动 绿金委成员单位开展生物多样性金融方面的前沿研究与创新实践，为金融监管部门提供政策研究支持。1 执行摘要 2021 年 10 月 12 日， 习近平主席在昆明召开的联合国 生物多样性公约 第十五次缔约方大会领导人峰 会上， 宣布中国正式设立第一批国家公园， 标志着我国国家公园事业从试点阶段转向了快速发展阶段。 回 顾过去， 我国于 2013 年首次提出建立国家公园体制， 2015 年启动国家公园体制试点， 2017 年发布 建立 国家公园体制总体方案 ， 国家公园理念逐步上升为国家战略， 国家公园体制的顶层设计逐步完善。 作为中国金融学会绿色金融专业委员会“绿色金融支持生物多样性研究组”下的课题之一，本研究基于 对国内外绿色金融、国家公园和生物多样性保护相关政策与实践的梳理，总结提炼国内外在国家公园保 护和建设中的先行先试经验和做法，探索我国绿色金融助力国家公园建设的模式和方法，展示政策性银 行在支持国家公园建设中的角色与作用，初步提出支持国家公园建设的意见建议。 国家公园建设的宏观背景和内外部形势 资金是长期困扰全球生物多样性保护的重要问题。我国第一批国家公园涉及青海、四川等 10 个省区， 保护面积达 23 万平方千米，涵盖近 30 的陆域国家重点保护野生动植物种类，建设和管理需要大量的 资金投入。各级政府是自然保护地最大的资金提供者，但能够投入的预算通常十分有限。因此，国家公 园建设迫切需要绿色金融的支持，绿色金融的作用愈加凸显。 近年来，我国关于绿色金融的政策、规范、行业标准逐步完善、支持力度不断加强。2016 年，中国人 民银行牵头印发关于构建绿色金融体系的指导意见，建立了世界上首个由中央政府部门制定的绿色 金融政策框架体系。2019 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了关于统筹推进自然资源资产产 权制度改革的指导意见。2021 年 4 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了关于建立健全生态 产品价值实现机制的意见。2021 年 5 月，中国人民银行、国家发展改革委、证监会联合发布绿色 债券支持项目目录（2021 年版），与 2019 年发布的绿色产业指导目录（2019 年版）共同为绿 色金融参与国家公园建设提供指引。2021 年 11 月，国务院办公厅印发关于鼓励和支持社会资本参与 生态保护修复的意见，提出了规划管控、产权激励、资源利用、财税支持、金融扶持等五个方面的支 持政策。随着我国对“双碳”目标的持续推进，绿色金融在气候变化治理等环保事业中发挥着越来越重 要的作用，我国已经成为全球最大的绿色金融市场。此外，各地方也在绿色金融支持生物多样性保护方 面进行了努力和尝试。 资金保障是我国国家公园建设的重要保障条件，绿色金融大有可为。我国国家公园建设涉及面广 、 包罗 万象， 更加注重保护生态系统的完整性和原真性， 强调生态保护和社区发展相结合， 又兼具科研、 教育、 游憩等综合功能，是生态文明建设和推动绿色发展的重要行动。国家公园因其特殊性，开展的项目不仅2 应对当地“无害”或者“无负面影响”，更需要具有综合的正向效益，不仅是体现在环境保护上，也体 现在促进园内社区的经济和社会发展上。与全球大部分国家类似，我国的自然保护地最大的资金来源是 各级政府，但政府能够投入到保护地建设的预算通常十分有限。建立国家公园体制总体方案将“国 家主导、共同参与”作为原则之一，要“加大财政支持力度，广泛引导社会资金多渠道投入”。由于相 关机制尚未建立，法律保障相对缺乏，尽管民间资本和社会公益资金有较强的介入意愿，地方政府仍不 敢贸然探索相应的社会投入和保护机制。当前国家公园建设所面临的挑战，一方面对借助绿色信贷、绿 色基金等工具融通更多资金提出了迫切要求，另一方面，也为绿色金融行业进一步创新金融服务、更新 金融产品提供了机遇。 绿色金融支持国家公园建设的国际经验和中国实践 国外绿色金融起步较早， 对我国绿色金融的发展有重要的参考价值。 本报告引入国外金融机构支持生 物多样性的模式案例作为借鉴， 梳理总结中国农业发展银行现有涉及支持国家公园建设及生态环境保 护的优良实践。 在国际经验方面，报告中介绍了在国家公园体系下的风险管理措施，如风险筛查系统（RSS）在国家公 园上的具体应用和缓解层级（mitigation hierarchy）在亚行开展生物多样性项目调查过程中的应用； 介绍了混合融资发展模式，如美国国际开发署（USAID）加纳农业融资项目、巴西 Macauba 造林系统 和价值链项目、尼泊尔混合融资项目以及阿根廷生态廊道修复项目等，这种既带有权益融资特征又带有 债务特征的特殊融资方式已经成为绿色融资中的新兴力量。 在国内绿色金融实践中，政策性银行通过资金运用的定向性、金融产品的优惠性、服务对象的普惠性， 有效撬动社会资金流向绿色产业，进一步推动绿色产业发展和技术创新。本报告重点分析了中国农业发 展银行在促进国家公园建设方面先行先试的主要案例 从支持森林资源保护的角度看，大熊猫国家公园支持四川洪雅县森林质量提升、珍稀树种种植及培育 林下种植、智慧森林系统建设等，生态扶贫效益凸显。 从环境治理的角度看，东北虎豹国家公园支持吉林布尔哈通河治理、河道清淤工程，有效保护水域生 态平衡，同时为当地居民提供休闲宜居场所。 从协同发展的角度看，海南热带雨林国家公园，支持渔光互补发电项目，将太阳能发电与渔业养殖相 结合，促进了生态系统的保护，并发展清洁能源以降低温室气体排放。 从促进社区发展来看，三江源国家公园周围、具有相似生态系统和社会情况的青海省乌兰县茶卡景区 旅游扶贫基础设施建设项目，带动地区产业结构调整和居民收入增长，进而促进区域社会经济。同时，3 以盐湖自然生态环境为基础，开发了生态旅游，助力生态产品的价值实现。 从改善水土环境的角度看，武夷山国家公园支持福建南平生猪退养生态环境治理项目，对延平区 21 乡镇的生猪养殖实施退养，开展水源及环境保护。 这些项目案例实现首批五大国家公园地理范围全覆盖，包含了养殖、林业、生态修复、社区发展、旅游 业和多行业协同发展等领域。对这些案例进行深入分析，可以为进一步支持国家公园建设提供借鉴。 对金融支持国家公园建设的思考和建议 为了将国内外国家公园相关实践中的挑战和经验转化为对中国国家公园建设的贡献，课题组成员中 国农业发展银行信贷管理部和北京绿研公益发展中心，提出了支持国家公园建设的相关建议。（以下为 政策建议摘要，更多细节请参见正文第四章） 在宏观治理层面，建议尽快出台并完善国家公园法及其执行办法；细化完善各国家公园核心区、传 统利用区和科教游憩区的分区规划；开展国家公园生态补偿研究；探索国家公园生态产品价值实现路 径；建立多元化投融资机制；推动政府、企业、金融机构三方合力支持国家公园建设。 在金融管理层面，建议积极完善生物多样性绿色金融标准；研究出台政策性银行支持国家公园建设的专 项政策，发挥政策性银行先导作用；研究出台支持国家公园建设的金融激励政策，加大金融资金供给； 鼓励金融机构积极开展服务创新，适当提高监管容忍高度；积极开展金融支持的相关政策理论研究，深 化国际合作交流；强化对金融机构的专业培训。 在金融机构层面，建议从深化理念传导、加大重点领域支持力度、积极开展金融产品模式创新、加强生 物多样性风险管理和强化金融科技等五方面进行创新。背景 0 15 1992 年，在巴西召开的地球高峰会议上，联合国生物多样性公约签署并于 1993 年生效，提出保 护生物多样性、可持续利用其组成部分以及公平合理分享利用遗传资源而产生的惠益。全世界 195 个 国家和欧盟陆续加入这项公约，并共同努力推进全球生物多样性保护。30 年过去，在世界各国的共同 努力下，全球的生物多样性保护取得了一定的成效。全球自然保护地面积持续增加，截至 2022 年 10 月，约 17 的陆地和约 8.2 的海洋被纳入保护地范围（包括其他有效的区域保护措施 OECMs 所覆盖 的范围）。整体而言，全球生物多样性趋势仍然处于下降趋势，除非各个国家齐心协力，在各个领域综 合开展更有效的行动，这一趋势才有可能在 2030 年得到扭转 [1] 。 为了扭转当前生物多样性下降的趋势，并确保最迟在 2030 年使生物多样性走上恢复之路的决心和意愿， 2021 年 10 月，联合国生物多样性公约缔约方大会第十五次会议（COP15）第一阶段会议在昆明结 束。作为会议三大成果之一，中国首批五个国家公园正式成立，它们是三江源国家公园、大熊猫国家 公园、东北虎豹国家公园、海南热带雨林国家公园、武夷山国家公园。自此，中国国家公园体制建设正 式拉开帷幕。此外，在本报告推进的同时，国家公园法的草拟和公开征求意见阶段结束，即将进入 立法的后续程序，关于加强生态保护红线管理的通知的试行规定也正式下发。多项政策的推进也保 障了国家公园机制在中国继续推进，并实现生态保护目标。 国家公园的设立并不仅仅是为了引入国际模式来建设保护地，更重要的是要实践以制度保障生态文明建 设的目标，通过设立国家公园，落实 2011 年国务院出台的全国主体功能区规划，划定生态保护红 线，重新整合和确立我国的自然保护体系，完善我国的自然保护管理体制。国家公园不是几个保护地， 而是一个完整的国家公园体系。这一体系的确立对于保护地事业、国家经济发展、社会秩序稳定和国民 生活健康都有着重要的价值和意义。 当前，生物多样性保护仍面临严峻挑战，资金短缺是首先需要克服的问题。尽管全球对于生物多样性保 护方面的投资在逐年增加，但是依然无法满足需求。2019 年的一项研究指出，目前，全球每年用于生 物多样性保护的资金约为 1240 亿美元到 1430 亿美元，但是每年实际需要的资金为 7220 亿 -9670 亿 美元之间，其中差距为 5980 亿 -8240 亿美元，仅仅是推动“3030”目标的实现，每年就需要投入 1490 亿 -1920 亿美元每年。这项研究同时指出，这个资金缺口是能够填补的。这有赖于政府出台合适 的政策，创造良好的金融环境，对自然资本进行更准确的核算，改革对自然有害的行业激励措施并减少 公共和私营部门投资的风险，创新融资方式，发展绿色金融等 [2] 。 为实现全球和中国的生物多样性的保护目标，中国金融学会绿色金融专业委员会于 2022 年 1 月发起成 立“金融支持生物多样性研究组”。在此背景下，研究组将聚焦金融如何支持生物多样性保护以及金融 机构如何防范生物多样性丧失导致的金融风险，推动委员会成员单位开展生物多样性金融方面的前沿研6 究与创新实践，为金融监管部门提供政策研究支持。作为该研究组下的课题之一，本研究将围绕国家公 园这一新起步的机制，通过国内外在国家公园保护和建设中的先行先试，探索绿色金融助力中国国家公 园建设的模式和方法，尤其在中国特色下，以政策性银行可以发挥的作用为抓手，为促进生态资产的价 值转化和调动更多社会资金加入到国家公园建设的事业中探路。 △专栏一国家公园的概念 国家公园起源于美国， 由乔治卡特琳在 1832 年提出。 其关键理念是 “在如此优美壮阔的园地中， 保存 着自然的美丽与原始， 在那里， 可以让世人看到印第安人 一路走来的足迹。 在这样一个国家级的公园里， 人与万物共存， 充满着最原始的惊艳 [3] 。 ” 1872 年， 美国黄石国家公园成立， 这被认为是全世界第一个 国家公园。 此后， 国家公园的概念在全球推广 ， 迄今为止， 国家公园体系已经历了百余年的发展历程， 全 球有 200 多个国家和地区建立了国家公园。 世界自然保护联盟 （IUCN） 根据不同国家的保护地保护管理实践， 将各国的保护地体系总结为 6 类， 国 家公园为第二类。 根据 IUCN 的定义 , 国家公园是指 为现代人和后代提供一个或更多完整的生态系统 ; 排除任何形式的有损于保护地管理目的的开发或占用。 建立国家公园体制总体方案 对国家公园的定义如下 国家公园是指由国家批准设立并主导管理， 边 界清晰， 以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的， 实现自然资源科学保护和合理利用 的特定陆地或海洋区域。 在报告的开篇，我们将从政策和数据两方面展示实现国家公园建设目标的资金缺口，并从各国家公园的 总体规划入手识别优先发展项目的方向，然后将这些需求与现有的绿色金融体系进行匹配，初步提出绿 色金融支持国家公园项目列表的框架，为未来根据各国家公园整体规划确定和绿色金融体系中相关条目 的细化，形成金融机构可用的项目列表打下基础。 虽然从 2015 年进行国家公园体制试点开始，已有一些经验积累，但是国家公园的各项制度保障还不完 备。本报告在撰写过程中，我们也采访了来自生物多样性保护、绿色金融和国家公园开发领域的专家， 力图在国家公园的保护和发展中找到一个平衡。我们欢迎各方专家对报告提出宝贵建议，并一起参与到 建设中国特色国家公园的努力中来，使国家公园的各项制度不断完善。同时，我们也期待未来能结合更 多的实地调研，展现更多生动的案例和实践，总结中国金融机构适用的模式和产品创新。7 1.1 实现国家公园建设目标的资金需求可观 中国是世界上 12 个超级生物多样性国家之一，拥有全球 10 的高等植物物种、10 的哺乳动物物种、 13 的鸟类和 14 的鱼类（2019） [4] 。尽管目前中国已经建成各类自然保护地近万处，生态破坏的情 况却仍然广泛存在。为了改善原有自然保护地存在的多头管理、权责不清、保护不到位、发展不协调等 问题，中国的国家公园体制亟待确立。不同于美国等发达国家，中国国家公园体制建设起步晚，是在各 类自然保护地已经广泛建立的基础上开始的。已有的自然保护地管理体系、资金保障、可持续发展等方 面存在的众多问题，是中国国家公园体制建设首先需要克服的难题。这也意味着中国国家公园体制建设 具有较高的起点，不仅能够对已有问题制定可行方案并有的放矢地解决，还能够从全球国家公园百年发 展史中汲取经验和教训。中国特色的国家公园体制建设，既要求在习近平生态文明思想的指导下，对生 态环境实行系统性的、最严格的保护，又要求生态保护与社区发展相结合，真正实现人与自然和谐共生。 资金保障是中国国家公园建设中必须考虑的首要方面。与全球大部分国家类似，中国的自然保护地最 大的资金来源是各级政府。但是，政府能够投入到保护地建设的预算通常十分有限。大自然保护协会 （TNC）几年前的研究显示，中国在每平方公里保护地上的资金投入为 337-718 元人民币，远低于发达 国家的 13068 元人民币，甚至低于发展中国家平均水平 997 元人民币 [5] 。 2019 年两会代表孙建博就自然保护地资金短缺问题提交了机构改革后自然保护地资金短缺困局加深， 应加大中央财政投入的建议 [6] 。建立国家公园体制总体方案特别强调“建立财政投入为主的多 元化资金保障机制、探索多渠道多元化的投融资模式”。民间资本机制灵活、决策快速，能够有效弥 补自然保护地投资供需之间的缺口。然而，由于尚未建立相应的机制，缺乏相关的法律保障，尽管民 间资本和社会公益资金有较强的介入意愿，地方政府仍不敢贸然探索相应的社会投入和保护机制。各 级试点区开展集体土地赎买和租赁、企业退出、生态移民等任务需要大量资金，远超地方政府承受能 力，普遍存在资金短缺问题 [7] 。尽管中央财政对于包括国家公园在内的自然保护地的投入正在逐年增 大，但是如何保障保护地持续稳定充足的资金投入，仍然是中国以国家公园为主体的自然保护地体系 建设面临的首要难题。 绿色金融必将成为弥补全球生物多样性保护和中国国家公园建设资金短缺的重要手段。各个国家公园及 试点区在推动绿色金融支持生态保护方面开展了许多有益的尝试。 1.2 绿色金融在中国特色国家公园体制建设下的新机遇 中国国家公园体制建设涉及政府、企业、社会组织等各个部门的共同协作。建立国家公园体制总体方 案将“国家主导、共同参与”作为原则之一，要“建立健全政府、企业、社会组织和公众共同参与国8 家公园保护管理的长效机制，探索社会力量参与自然资源管理和生态保护的新模式。加大财政支持力度， 广泛引导社会资金多渠道投入”。正式设立的五个国家公园无一例外地将绿色金融作为资金保障或社区 发展机制的一部分，列入总体规划中。 △专栏二中国特色的国家公园体制建设 首先， 中国国家公园体制建设是生态文明建设的重要组成部分。 习近平生态文明思想强调生态兴则文明 兴， 提出要坚持人与自然和谐共生， 坚持绿水青山就是金山银山， 坚持良好生态是最普惠民生福祉， 坚持 山水林田湖草是一个生命共同体， 坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境， 坚持建设美丽中国全民 行动， 坚持共谋全球生态文明建设之路。 因此， 中国国家公园体制在建设之初就更强调体系建设， 不是 单纯建立几个国家公园实体， 而是站在生态文明建设的角度上， 由国家主导设立国家公园， 对自然生态 系统进行山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理， 从整体上谋划以国家公园为主体、 自然保护区为基 础， 各类自然公园为补充的自然保护地体系建设， 构建长效保护机制。 这也是对中国传统文化中 “天人合 一” 等理念的继承和发扬。 其次， 中国国家公园更加注重保护生态系统的完整性和原真性。 比如将长江、 黄河、 澜沧江源头全部纳 入三江源国家公园范围， 总区划面积 19.07 万平方公里， 实现大尺度的、 完整的生态系统保护。 国家公园 定位为三类自然保护地中保护强度、 保护级别最高的一种保护类型， 实行最严格保护管理。 对 10 个试点 国家公园的 9 个评估指标中有 6 个都与生态系统的完整性和原真性有关。 最后， 中国国家公园建设强调生态保护和社区发展相结合。 中国人口众多， 国家公园内或多或少分布有原 住居民。 中国国家公园在保护生态的同时也注重社区发展和民生改善， 在国家公园的建设与保护过程中， 通过科学规划、 合理分区， 实行差别化的政策和管理措施， 把社区居民视为共建伙伴， 构建社区协调发展 制 度 ，从 而 实 现“ 生 态 美 、百 姓 富 ”的 双 赢 目 标 。 国家公园建设本质上是要在秉承生态保护第一的基础上实现对自然资源的科学管理和可持续利用。中国 的自然资源管理长期以来存在权属不清、责任不明、交叉管理的问题，这些问题在一定程度上阻碍了社 会资本的介入。清晰的权属是自然资源资产进入市场交易的基础。自然资源统一确权登记暂行办法 将国家公园列为独立的自然资源登记单元，对其管辖范围内的所有自然资源进行统一确权登记。目前， 五个国家公园都已完成自然资源登记确权工作，并在此基础上初步构建了自然资源资产“三权分置” 产权体系。这为国家公园将生态系统保护产生的生态惠益转化为社会利益奠定了基础 [8] 。以此为依托， 各个国家公园根据自身的特点制定特许经营管理办法，有的国家公园甚至开始探索建立碳汇交易等市场 化的生态补偿机制，以搭建自然资源资产与市场交易之间的桥梁。除了国家公园，自然保护区、自然公 园等各类自然保护区也都将作为独立的自然资源登记单元。关于建立以国家公园为主体的自然保护地9 体系的指导意见提出要“创新自然资源使用制度。按照标准科学评估自然资源资产价值和资源利用的 生态风险，明确自然保护地内自然资源利用方式，规范利用行为，全面实行自然资源有偿使用制度”。 可以预见，现在国家公园在自然资源资产管理方面的尝试将为调整后的整个自然保护地体系提供参考。 在这样的背景下，作为资本引领的工具，绿色金融大有可为。绿色金融既需要发挥引导资金、管理资 产、净化供应链的特长，还需要不断创新服务、丰富产品，实现国家公园建设和绿色金融共赢的局面。 国家公园建设的各项工作除了需要借助绿色信贷、绿色基金等工具带来更多的资金投入，也为绿色金 融行业创造了服务创新和产品更新迭代的机会。绿色信贷、绿色基金、绿色保险等绿色金融产品在低 碳发展、生物多样性保护方面的应用经验，不仅可以在国家公园的建设中发挥更大的作用，还能够在 国家公园生态保护和绿色产业的高标准要求下，衍生出更加丰富的产品和机制，促进绿色金融行业的 发展，例如将林权质押贷款、气候补偿基金等已有的模式进行升级并应用于生态产品价值实现和生态 补偿等方面，以及传统的政府和社会资本合作模式在生态旅游、入口社区和特色小镇建设中融入绿色 金融并进行机制和产品的创新。 近年来，地方政府开始积极探索多渠道、多元化的投融资模式。2020 年 5 月，青海银保监局制订并印 发了青海省银行业保险业发展绿色金融支持国家公园示范省建设三年行动方案（20202022 年） （以下简称方案），引领全省银行保险机构发挥绿色金融对国家公园示范省建设的支持保障作用， 明确了青海省银行业保险业发展绿色金融支持国家公园示范省建设的指导思想及总体目标，提出力争到 2022 年，青海省绿色金融覆盖率达到 35，建成国家公园绿色金融示范省。 方案提出了青海省银行业保险业发展绿色金融支持国家公园示范省建设的七项工作任务一是积极 构建绿色金融体系，有效提升金融服务水平；二是优化金融资源配置，聚焦人居生态保护建设；三是落 实差异化金融服务，有力助推区域经济发展；四是扎实推动产业规模化，支持打造特色文化品牌；五是 创新多元化金融服务，打好脱贫攻坚收官战；六是深度融入国家发展战略，充分发挥国家公园示范作 用；七是完善相关监管协调机制，有效防范金融风险。 此外，方案提出了青海省银行业保险业发展绿色金融支持国家公园示范省建设的工作要求。各银 行保险机构要把纵深发展绿色金融、服务国家公园建设作为一项长期性的重要任务抓实抓好；成立由 主要负责人任组长的领导工作小组，健全工作机制，做好可行性分析，明确阶段性任务及目标，切实 加强与国家公园建设相关部门的联系协调，制定服务支持方案，提高风险防控水平，确保绿色金融可 持续健康发展。10 1.3 确定国家公园建设项目需求 中国特色的国家公园建设包罗万象，既要保护重要生态系统的原真性、完整性，同时要兼具科研、教育、 游憩等综合功能，既涉及传统的第一产业、第二产业和第三产业，还要求所有产业以保护生态为本，绿 色发展。仅游憩一项，就涉及基础设施和相关服务设施的建设、旅游及休闲项目开发和路线设计、相 关产品和品牌的打造与输出、特许经营等方面的工作，范围广泛。在国家公园建设的背景下，入口社 区、特色小镇等更是传统的第三产业与社区发展及生态产品价值的实现融合起来的概念，其中既包含水 网、电网、路网等基础设施的优化新建，也包含优良人居环境的打造，更重要的是因地制宜发展绿色产 业，促进国家公园建设和社区经济协调发展，如生态体验、自然教育、绿色农业、绿色养殖业、民族手 工业等，让社区居民既能因国家公园的建设获得利益，又能够通过自然教育、生态体验等活动约束自身 及他人的行为，维护国家公园的自然生态。社区协调发展作为中国特色国家公园体制建设顶层设计的重 要组成部分，对自然资源价值评估、生态补偿机制、社区可持续发展提出了更高的要求。 根据对五个国家公园现有总体规划和专项规划的整理，结合对各方专家的访谈，本报告将国家公园建设 的所有项目需求总结为基础设施（包括污水处理、垃圾处理等环境综合整治）、生态保护、社区发展 （包括发展绿色产业、建设入口社区和特色小镇）和游憩（包括生态体验、自然教育、环境宣教、森林 康养等）四个方面（见表 1-1）。各类项目根据国家公园功能分区不同，具有不同的准入要求。 表 1-1国家公园潜在建设项目一览11 上述项目基本上涵盖了在国家公园内开展的项目大类，但是到了单个项目的准入或者金融机构的投资决 策时，可以使用生物多样性金融的基本方法从风险和效益两个方向上进行判断。 金融业在国家公园的投资过程中， 面临与生物多样性金融相关的三类金融风险， 包括物理风险、 转型风险 和系统性风险。 一方面， 经济活动和金融资产对生态系统和生物多样性具有依赖性， 并由此面临生态退化 和生物多样性丧失造成的风险， 这属于物理风险范畴。 例如， 国家公园中生物多样性丧失会对农业、 林业、 渔业、 旅游、 制药、 房地产、 交通运输、 零售等依赖生物多样性的行业、 企业以及经济活动造成影响， 引发企 业亏损、 倒闭、 金融资产减值乃至清零等金融风险。 地震、 泥石流、 强降雨、 暴雪、 大风、 干旱、 高温热浪、 持续 性低温、 山火等引发极端天气及气候的风险， 也包括由于国家公园内的生物多样性被破坏和外来物种入侵 而使得某些行业的生产经营活动无法正常继续， 从而出现企业亏损、 倒闭， 和金融资产减值乃至清零等问 题。 在这些领域的投资和贷款都有可能由于生物多样性的丧失而面临财务损失。 另一方面，为避免和减缓经济活动对生态系统和生物多样性造成的负面影响，政府可能会出台生物多样 性保护政策或提高相关处罚标准，这些政策变化可能造成某些经营活动受阻、企业倒闭或违约等风险， 这属于转型风险范畴。对于国家公园这一新生事物来说，国家公园法的制定、对核心区和准入行业 及项目的重新划定，都属于转型风险的范畴。为避免这些风险，金融机构可以在尽职调查的过程中，了 解项目所在区域的分级区域，并根据其行业属性通过排除清单和准入项目列表来排除这些风险。 最后，系统性风险包括管理风险和经济社会风险。管理不当造成的环境破坏和生物多样性丧失，以及建 设国家公园造成的当地居民满意度下降、运营资金缺乏、游客量不足、突发事件的发生和应对等，都属 于系统性风险。 如何在投融资期初就规避以上风险，或者是减缓不可避免的风险，国际上很多国家早有研究。美国国 家公园管理局在不断的实践和试错过程中整理了一套严格的生态监测框架，已能够做到对风险提前预 警及避免发生。 此外，国家公园因其特殊性，开展的项目不仅应对当地“无害”或者“无负面影响”，更需要具有综合 的正向效益。这些效益不仅是体现在环境保护上，也体现在促进园内社区的经济和社会发展上。环境效 益主要是指项目对生态的修复和提升、对现有生产生活相关污染的治理，以及在促进应对气候变化或协 同治理方面的节能降碳等。在经济效益方面，项目除了促进准入产业的经济价值，更重要的是在提升当 地居民收入和促进生态产品价值和交易体系的建立方面有重要贡献。在社会效益方面，项目应对增加福 利、促进公共服务和公平参与有所助益。12 除了项目大类外，基于风险和效益两大项目识别原则，也将结合国家公园的项目实际需求，确定其是否 符合绿色金融和国家公园友好的双重属性。 1.4 匹配绿色金融体系与国家公园项目需求 政策层面对绿色金融的支持在不断加强。政策支持使中国绿色金融行业发展迅速，2016 年，中国人民 银行牵头印发关于构建绿色金融体系的指导意见，建立了世界上首个由中央政府部门制定的绿色金 融政策框架体系。随后，绿色金融标准建设加快推进，绿色金融产品不断创新，目前，中国已经成为全 球最大的绿色金融市场。随着中国对“双碳”目标的持续推进，绿色金融在气候变化治理等环保事业中 发挥着越来越重要的作用。 2017 年到 2019 年，中国先后批准了在广东、江西、浙江等六省（区）九地建设绿色金融改革创新试 验区，在体制机制、产品服务、配套政策等方面开展探索和实践。经过 5 年多的发展，在绿色金融改 革创新试验区，当地政府、金融机构、企业等相关部门已经摸索出不少经验在政策支持层面，因地制 宜地制定了相关政策，鼓励绿色金融参与到当地建设的方方面面；在产品和服务体系创新方面，开发出 “绿色园区贷”、“GEP 绿色金融贷”和“南丰蜜桔低温冻害气象指数保险”等创新产品和“供应链 绿色金融业务”等服务 [9] 。在 2021 年召开的绿色金融改革创新试验区第四次联席会议上，时任中国人 民银行党委委员、副行长刘桂平表示将适时启动试验区扩容工作 [10] 。 2019 年 4 月， 中共中央办公厅、 国务院办公厅印发 关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意 见 ， 要求促进自然资源资产集约开发利用。 既要通过完善价格形成机制， 扩大竞争性出让， 发挥市场配置 资源的决定性作用； 又要通过总量和强度控制， 更好发挥政府管控作用。 深入推进全民所有自然资源资产 有偿使用制度改革， 加快出台国有森林资源资产和草原资源资产有偿使用制度改革方案。 2021 年 4 月， 中 共中央办公厅、 国务院办公厅印发 关于建立健全生态产品价值实现机制的意见 ， 指出要加大绿色金融支 持力度。 鼓励企业和个人依法依规开展水权和林权等使用权抵押、 产品订单抵押等绿色信贷业务， 探索 “生 态资产权益抵押 项目贷” 模式， 支持区域内生态环境提升及绿色产业发展。 在具备条件的地区探索 “古屋 贷” 等金融产品创新， 以收储、 托管等形式进行资本融资， 用于周边生态环境系统整治、 古屋拯救改造及乡 村休闲旅游开发等。 鼓励银行机构按照市场化、 法治化原则， 创新金融产品和服务， 加大对生态产品经营开 发主体中长期贷款支持力度， 合理降低融资成本， 提升金融服务质效。 鼓励政府性融资担保机构为符合条 件的生态产品经营开发主体提供融资担保服务。 探索生态产品资产证券化路径和模式。 行业标准方面，2021 年 5 月，中国人民银行、国家发展改革委、证监会联合发布绿色债券支持项目 目录（2021 年版），与 2019 年发布的绿色产业指导目录（2019 年版）相互配合，为绿色金融13 参与国家公园建设提供了具体指引。根据目前正式设立的五个国家公园的总体规划和分项规划，对照上 述两个目录，本报告将各个国家公园计划开展的项目与目录一一对应，梳理出国家公园建设相关的项目 和方向主要集中在“4. 生态环境产业”、“5. 基础设施绿色升级”和“6. 绿色服务”领域，具体项目 涉及农、林、牧、副、渔以及环境污染治理、绿色建筑、生态修复、监测评估等各个行业（见表 1-2）。 下表中，标黄的部分为各国家公园现有计划的项目，绿色部分为两个目录中有，但尚未在计划中体现的 项目，主要集中在“5.1 建筑节能与绿色建筑”和“6. 绿色服务”当中。结合细分栏目，项目组提出了 针对上述两者在国家公园中可以开展的项目内容。 值得注意的是，从狭义上来说，两个目录中关于国家公园的项目体现在 4.2.5 当中，绿色运营的二级目 录之下。查阅目前对于 4.2.5 的具体注释，项目组发现无法涵盖各国家公园规划中涉及的项目类型。除 了无法充分引导金融机构对国家公园相关产业进行政策和资金倾斜外，易导致一些不符合对于“值得绿 色金融支持”要求的，有一定生态和社会影响的项目划入支持行列。回顾报告 1.3 中对于值得支持的项 目的定义国家公园因其特殊性，开展的项目不仅应对当地“无害”或者“无负面影响”，更需要具有 综合的正向效益。 表 1-2绿色产业指导目录（2019 年版）与国家公园建设相关的条目 注 1、 虽然分析过程参考了两个目录， 由于两个目录的相似性且分析还是从可以发展的产业角度出发， 本表 最终采用 绿色产业指导目录 为基底进行对比。 本表中 “三级目录” 与 绿色债券支持项目目录 （2021 年版） 中的 “项目名称” 相对应 （一些条目的编号略有差异） 2、 本表中 “国家公园建设相关项目或方向” 一列中带 “*” 号的内容为国家公园规划中未明确提及， 但是 本研究组认为可以开展的项目或方向。 3、 下表的结果目前只能作为一个框架性的初步参考， 仍有很多在地创新亟待实地考察和总结。14 绿色产业指导目录（2019 年版） 国家公园建设相关项目或方向 一级目录 二级目录 三级目录 4 生态环境 产业 4.1 生态农业 4.1.2 绿色有机 农业 社区产业调控，包括建设生态茶园、扶持养蜂产业、栽 培食用菌等（武夷山） 牲畜舍饲圈养工程，集约化利用土地，鼓励吊袋木 耳栽培方式，推广木耳棚室挂袋优质高产栽培技术 （东北虎豹） 选择典型有代表性的生态产业，开展蜜蜂养殖、茶叶以 及中药材和菌类种养业示范项目建设，支持社区居民以 投资入股、合作、劳务等多种形式，在少数民族居住区、 已有生态体验区域适度发展民族文化、生态体验、熊猫 文化产品、特色农产品加工等具有当地特色的绿色产业 （大熊猫） 发展特色经济林、绿色产业，在现有集体人工林林下 种植益智等药用植物，结合旅游康养适当发展黎药产 业。结合乡镇、村寨的传统种植特色产业，并深度融 入地方文化，扶持、引导社区开展绿色产业示范园区 建设（热带雨林） 4.1.4 森林资源 培育产业 在一般控制区内，部分现有的橡胶林、桉树林、马占 相思林、加勒比松林等人工林更新能力弱，可实施封 山育林辅以人工改造措施，使其自然恢复为天然林 （热带雨林） 森林生态系统恢复工程通过封山育林、森林抚育、低 质低效林改造、工程造林等措施，保护和恢复森林生态 系统，重点保护好天然林资源（大熊猫） 4.1.5 林下种植 和林下 养殖产业 在