《北京市碳排放权交易管理办法（修订）》（征求意见稿）的起草说明.doc

1 北京市碳排放权交易管理办法 （修订）（征求意见稿）的起草说明 为贯彻落实北京市碳达峰、碳中和政策，总结归纳试 点碳市场的工作经验和成果，在应对气候变化管理的新形 势下规范北京市碳排放权交易工作，北京市生态环境局对 北京市碳排放权交易管理办法进行了修订，形成了 北京市碳排放权交易管理办法（修订）（征求意见稿， 以下简称管理办法（修订））。现将修订情况说明如 下 一、修订背景和必要性 2013 年以来，我市结合自身产业发展特点,创新性地建 立了具有地方特色的碳排放权交易试点市场,制定了较为完 善的碳交易法规和市场规则，构建了“11N”的政策法规 体系，其中，第二个“1”为 2014 年市政府出台的地方规 章北京市碳排放权交易管理办法试行（京政发 〔2014〕14 号,以下简称管理办法）。作为碳交易试点 市场的指导文件，管理办法自发布以来，通过碳排放 权交易机制推动我市碳排放单位采取精细化管理和技术改 造减少二氧化碳排放，倒逼企业低碳转型升级的效果显著。 随着应对气候变化工作的不断深入，我市试点碳市场 面临着新的形势，如应对气候变化主管部门职责调整、全 国碳市场正式启动以及国务院放管服继续深化等。因此， 2 有必要对管理办法进行修订，以满足试点碳市场管理 要求。 （一）从国家层面来看，是衔接全国碳市场的必然要 求 2021 年 7 月，全国碳排放权交易市场启动，相关法规 文件陆续出台。2020 年 12 月 31 日，碳排放权交易管理 办法（试行）（生态环境部第 19 号令）公布，规定了温 室气体重点排放单位，配额分配与登记，排放交易，排放 核查与配额清缴，监督管理和罚则的内容。2021 年，碳 排放权交易管理暂行条例第二次公开征求意见稿明确， 条例将对地方试点碳市场的运行做出规定。 随着全国碳市场的不断推进，其他省市陆续修订碳排 放权交易试点管理办法，天津市于 2020 年 6 月 12 日发布 修订的天津市碳排放权交易管理暂行办法、深圳市于 2022 年 5 月 29 日发布深圳市碳排放权交易管理办法等。 （二）从本市层面来看，是调整完善主管部门职责、 适应“放管服”改革下政府职能转变的必然要求 2019 年，我市应对气候变化主管部门调整为市生态环 境局，碳排放权交易试点的组织管理部门也随之发生变化， 市发展改革委不再承担主要管理职责。 此外，党的十八大以来，党中央、国务院坚持推进 “放管服”改革，持续推动政府部门简政放权、放管结合、 优化服务改革。管理办法中碳市场运行监管需满足 3 “放管服”政策要求，提升事中事后监管效能，完善“双 随机、一公开”监管，提升监管质量和效率。 （三）从碳市场本身来看，是强化重点碳排放单位数 据质量管理、深化碳市场机制的必要要求 数据质量是碳市场的生命线。生态环境部在 2021 年底 专门下发通知要求各地生态环境局开展碳排放数据质量自 查，强化全国碳市场数据质量监管力度。作为试点碳市场， 我市也需要强化重点排放单位数据质量管理，强调碳排放 单位对于数据质量管理的主体责任，建立健全排放单位内 部数据质量管理机制，增强排放单位数据质量日常管理的 能力和意识，提高排放数据的可溯源性。 二、修订过程 （一）制定计划 起草工作方案，明确修订起草、上报审议、配合审查 等三个阶段的工作安排。 （二）调查研究 查阅我市碳排放权交易试点运行以来发布的各项法规 政策等相关文件，识别管理办法在当前形势下存在的 主要问题。调研深圳、广东、上海等试点市场管理经验。 （三）文本编制 结合国家和本市碳市场工作的具体要求和实践经验， 开展文本编制，组织七次专题讨论交流，形成管理办法 （修订）（征求意见稿）。 三、修订思路 4 （一）贯彻党中央决策部署，与上位法充分衔接 将我市碳市场要求与全国碳排放权交易市场、国家应 对气候变化方案、“双碳”目标及方案等思路相衔接，落 实碳排放权交易管理办法（试行）（生态环境部令第 19 号）碳排放权交易管理暂行条例（二次征求意见稿） 等相关文件要求。 （二）坚持继承创新，提高管理效率 整理归纳我市在管理办法框架下，发布的关于交 易主体、交易产品及抵销、重点排放单位范围调整、碳资 产管理等碳市场相关政策和技术文件，对管理规定内容进 行整合、调整、创新。 （三）突出问题导向，增强可操作性 随着试点工作不断深化，针对管理办法中已经与 实际情况不符、有需要进一步明确等内容，如主管部门调 整、报告主体动态管理要求等，进行调整、完善。 四、主要内容 管理办法（修订）共 8 章、36 条，包括总则、管 理体系和职责分工、重点碳排放单位和一般报告单位、配 额分配与登记、碳排放权交易、报告与核查、履约、附则。 （一）划分管理部门职责 一是调整主管部门。随着应对气候变化职能调整，我 市碳排权交易主管部门调整为市生态环境局。 二是明确其他监督管理部门职责。市统计局负责重点 5 碳排放单位和一般报告单位名单的确认；市金融监管局负 责指导交易机构制定碳排放权交易规则及相关业务细则、 接受交易机构的定期报告；市财政局负责安排专项资金支 持配额回购，并对配额竞价所得资金进行专项管理财政； 市场监督管理部门负责对核查机构的监督检查。 三是设定区生态环境主管部门职责。区生态环境主管 部门在市生态环境局的统一部署下负责辖区内碳排放单位 的监督管理，具体包括每年更新本辖区内重点碳排放单位 和一般报告单位名单、可通过政府购买服务的方式对一般 报告单位的排放报告进行检查等职责。 （二）设定管控对象和管理要求 一是明确管控对象是重点碳排放单位和一般报告单位。 设定重点碳排放单位和一般报告单位的纳入条件。2015 年 印发的北京市碳排放权交易管理办法试行重点排放单 位范围的调整通知已将原管理办法的重点排放单位 的门槛修改为年度二氧化碳排放量 5000（含）吨，因此重 点碳排放单位的门槛也据此调整。 二是衔接全国碳市场和我市碳市场的管控对象。全国 碳市场和地方试点碳市场并存，我市部分重点排放单位将 陆续退出试点碳市场，进入全国碳市场。以纳入全国碳排 放权交易市场为优先考虑，此核算边界之外的碳排放如果 满足要求，应纳入本市碳排放权交易管理。 三是设定重点碳排放单位和一般报告单位名单确认流 程。由区生态环境主管部门率先更新两类主体的名单，报 6 市生态环境局、市统计局最终确定名单，向社会公布。 四是建立重点碳排放单位名单和一般报告单位名单动 态管理制度。对于企业出现名称变更、合并、分立、破产、 关闭等情况处置方式进行规定，建立重点碳排放单位退出 机制。 （三）配额分配与登记 一是规定配额总量组成，将不超过年度配额总量的 5 作为价格调节储备配额,用于重点碳排放单位配额调整及市 场调节。 二是确定配额分配方式，以免费分配为主，适时引入 有偿分配。 三是明确配额分配原则。市生态环境局制订配额分配 方法，核定发放重点碳排放单位的年度配额；根据严谨、 科学的原则对重点碳排放单位配额调整申请情况进行核实， 符合条件的，可对配额进行调整。 四是设置配额预发放管理方式，设定时间节点。每年 3 月 31 日前向重点碳排放单位预发配额，6 月 30 日前核定 实际配额。预发配额少于实际配额的，应当发放不足部分； 多于实际配额的，应当予以核减。 五是建立重点碳排放单位配额复核申请制度。重点碳 排放单位对核发的实际配额有异议的，自收到配额结果之 日起七个工作日内，可向市生态环境局申请复核；市生态 环境局应自收到复核申请之日起十个工作日内，作出复核 决定。 7 （四）碳排放权交易 一是明确交易主体包括重点碳排放单位、其他符合条 件的组织，并规定各利益相关方及工作人员不得参与交易 活动。 二是明确交易产品包括碳排放配额、经本市认定的碳 减排量，并提出探索创新碳排放交易相关产品。 三是规定交易机构的工作责任。建立健全信息披露制 度，及时公布碳排放权交易市场相关信息，加强对交易活 动的风险控制和内部监督管理，组织并监督交易、结算和 交割等交易活动，定期向市生态环境局和市金融监管局报 告交易情况、结算活动和机构运行情况。 四是鼓励开展碳排放交易产品回购、抵质押融资等相 关活动。探索开展碳排放金融衍生品等创新业务。 五是提出市场调节手段及管理要求。主管部门可以根 据需要通过竞价发放、回购等市场手段调节市场价格，防 止过度投机行为。市财政局安排专项资金支持配额回购， 并对配额竞价所得资金进行专项管理。 （五）报告与核查 一是对报告与核查设置具体要求。碳排放单位应当于 每年 4 月 30 日前向市生态环境局报送年度碳排放报告。重 点碳排放单位应当同时提交核查报告。 二是明确碳排放单位对报告数据质量的责任。碳排放 单位对排放报告的真实性、准确性和完整性负责，对碳排 放报告所涉数据的原始记录和管理台账等材料不少于 5 年， 8 建立健全有效的内部数据质量管理制度要求，包括指定专 门人员负责核算和报告工作、实施数据的内部审核和验证 以及归档管理等。 三是对核查机构采用“设定符合条件事后监督”的管 理方式。从机构基本条件、业绩要求、人员基本条件、内 部质量管理制度和三年内不存在不良行为五方面对核查机 构设立准入条件，鼓励符合条件的核查机构进行信息公开。 由市生态环境局会同市市场监督管理局对核查机构进行检 查。 （六）履约 一是明确重点碳排放单位履约时间节点和履约方式， 并规定上一年度的配额可以结转至后续年度使用。 二是提出碳减排量抵销的比例、抵销产品类别和抵销 申请材料递交时间节点。 三是要求重点碳排放单位按规定公开年度碳排放和履 约情况等相关信息。 四是由市生态环境局对重点碳排放单位的履约进行监 督管理。 五、需要说明的几个问题 与原管理办法相比，本次修订中有以下几项重要 调整 （一）增加区生态环境主管部门职责 管理办法（修订）规定区生态环境主管部门在市 生态环境局的统一部署下负责辖区内碳排放单位的监督管 9 理。该调整旨在提高区生态环境主管部门对碳市场工作的 参与程度，推动其发挥更大的作用。 （二）增加核查机构管理要求 管理办法（修订）落实“放管服”政策的要求， 删除核查机构备案的相关内容。根据人大决定关于“重点 排放单位应当同时提交符合条件的第三方核查机构的核查 报告”的要求，以“核查机构准入条件设定事后监督管理” 为原则增设核查机构管理要求的内容。同时也鼓励符合条 件的核查机构公开披露信息，接受社会监督。 （三）明确配额组成，设定有偿分配管理规定 管理办法（修订）明确了配额总量的具体组成， 对重点碳排放单位增设有偿分配管理规定，同时对供电、 供热、供水、公交、地铁等保证民生的行业不实施有偿分 配。有偿分配的实施能够更大程度的提升重点碳排放单位 的减排力度，也更加有利于发挥配额的价格发现功能。