七项转型助力打造更平等、更可持续的城市-WRI.pdf

构建更加公平的城市 七项转型助力打造更平等、 更可持续的城市 Anjali Mahendra、 Robin King、 Jillian Du、 Ani Dasgupta、 Victoria A.Beard、 Achilles Kallergis 和 Kathleen Schalch 综合报告 执行摘要 关于作者 Anjali Mahendra 是世界资源研究所罗斯 城市可持续发展中心的全 球研究总监。她是城市用地、交通和气候政策研究领域的权威专家。她的 研究重点是发展中国家的城市如何在增长的同时，为市民提供能够公平 享用的核心服务和基础设施，实现资源有效的经济和环境目标。她牵头 开展世界资源研究所罗斯中心的研究项目，包括标志性的 构建更加公平 的城市 系列世界资源报告。 Robin King 是世界资源研究所罗斯城市可持续发展中心的知识获取与 合作总监。她是一位经济学家，她的研究重点是政治经济、城市经济、城 市发展比较和以公共交通为导向的包容性发展。 Jillian Du 是气候与清洁能源平等基金 Climate and Clean Energy Equity Fund 的研究与参与策略师。她曾担任世界资源研究所罗斯城 市可持续发展中心的包容性城市研究经理。她的研究重点是城市如何打 造韧性更强且更加公平的社区，在应对气候变化的同时提供经济增长的 动力。 Ani Dasgupta 是世界资源研究所的总裁兼首席执行官，他致力于带 领研究所实现“改善全人类的生活并确保大自然蓬勃发展”这个全球愿 景。他是城市可持续发展、城市设计和扶贫研究领域的公认带头人，拥有 深厚的专业知识，曾在印度的多个非营利组织以及世界银行任职，是世界 银行首项知识战略的制定者。在担任世界资源研究所总裁之前，他曾担任 罗斯城市可持续发展中心的全球总监一职长达 7 年。 Victoria A. Beard 是世界资源研究所罗斯城市可持续发展中心的高 级顾问，也是康奈尔大学建筑、艺术与规划学院的研究计划副院长、城市 及区域规划系教授。她的研究重点是规划者和当地居民如何消除城市贫 困和不平等、核心城市服务的获取，以及能够实现并维持城市转型的更 广泛话题。 Achilles Kallergis 是社会研究新学院 the New School for Social Research）的助理教授，也是佐尔伯格移民与人口流动研究 所 Zolberg Institute on Migration and Mobility 的“城市与 移民”项目主任。他负责协调“城市、移民与成员研究平台 Research Platform on Cities, Migration and Membership 这是社会 研究新学院与全球 15 个研究机构合作开展的一个项目。他的研究关注 是快速增长城市的城市化、移民和人口流动情况。他的研究探讨当地生 成的数据如何提供有关判断人口流动模式的新证据，以及如何通过提供 更好的住房和公共服务来改善低收入城市居民的生活条件。 Kathleen Schalch 是记者、作家和编辑，她曾在美国国家公共广播 电台 NPR）报道过全球经济发展状况，曾任职于奥巴马政府，目前与世 界资源研究所的研究人员合作。 贡献者 Emily Matthews、 Maria Hart、 Emma Pearlstone 和 Maeve Weston 版面设计与布局 Shannon Collins、 Rosie Ettenheim 和 Carni Klirs 引用建议 Mahendra, A., R. King, J. Du, A. Dasgupta, V. A. Beard, A. Kallergis, and K. Schalch. 2021. “Seven Transformations for More Equitable and Sustainable Cities.” World Resources Report, Towards a More Equal City. Washington, DC World Resources Institute. https//doi.org/10.46830/wrirpt.19.00124. 在 publications.wri.org/transformations-equitable-sustainable-cities 可以在线获取。 世界资源报告 | 构建更加公平的城市 | 2021 年 10 月 | 1 前言 地球需要成功的城市这样的城市是创新和生产力中心 ，能 够 使 每 个 家庭都幸福富足，能够实现“低碳繁荣”承诺。 然而，我们尚未建设出这样的城市。 当 前 ，每 两 人 中 就 有 一人 居 住 在 城 市，到 2050 年 ，城 市人 口 将 在 现 在 的 基 础 上 增 加 25 亿 。城 市创 造了 80 以上的 GDP，但 也 产 生 70 的全球温室气体排放。我们的城市在 不断扩张，而同时，不平等问题却在加剧，一部分人的生活陷入困境。城 市基础设施跟不上居民人口的增长速度。尽管很多城市已在想方设法满 足人们的基本需求，但全球发展和气候挑战日益成为城市面临的严峻挑 战。实现未来可持续发展取决于城市能否成功转型。是否可以通过转型 建设更加繁荣、更加平等而且低碳的城市 新冠疫情导致城市受到重创，让存在已久的不平等问题暴露无遗。 城市 穷人面对疾病更加脆弱，疾病来临时他们甚至无法获得简单的医疗救 治。除了生存受到威胁，城市穷人的生计同样受到威胁。新冠疫情使数百 万人成为城市穷人，这些人通常没有社会保障。全球有 20 亿非正式工作 者，他们是拾荒者、建筑工人、小型公交车司机、街边小贩、家政人员，在 很多地方，这些人是推动经济增长和生产力的引擎。如果非正式工作者 不能充分参与经济活动，城市将无法正常运作。城市只有明确地专注于 消 除 不 平 等 ，才 能 摆 脱 这 场 危 机 。 实现更可持续的城市发展刻不容缓。 控制全球变暖并适应气候影响， 这两件事变得越来越迫切。我们需要彻底改变我们使用能源、生产食 物、管理土地以及在城市生活的方式，我们必须投入更多人力物力来 建立应对危机的复原能力。针对新冠疫情而实施的数万亿美元的经 济复苏刺激措施带来了千载难逢的机会，让我们可以重建和重塑经 济但这必须是绿色的经济复苏。我们必须建设更公平、更可持续、 能够更好地应对未来危机的城市。 城市领导者必须以公平为核心，开辟新的城市发展道路。 城市历来 是创新和领导力的源泉。近年来，一些具有前瞻性眼光的城市取得 了重大突破。然而，大多数城市的发展之路仍充满不平等、不安全和 污染问题，而且经常重蹈覆撤地犯错。我们迫切需要改变全世界所 有城市的建设、管理和生活方式。 本综合报告由全球 160 多位作者和审稿人历时六年编制而成 。它 为 城 市转型提供了路线图。我们致力于提供关于能够创造城市繁荣并改善民 生的优先行动和投资领域的真知灼见。这些真知灼见对于全球各个城市 同样适用。 在开始这项研究之初，我们提出了这样一个问题城市是否能通过优 先满足公共服务不足群体的需求来实现蓬勃发展 答 案 是 肯 定 的 。事 实上，我们必须重视消除不平等并改善民生，才能打造出理想的城市。 这件事刻不容缓。 Ani Dasgupta 世界资源研究所 总裁兼首席执行官 2 | 要点 X 发展中国家正在发生另一种城市化进程。资源不足的城 市无序地快速发展，造成大量城市居民生活在非正式 定居点以及从事非正式经济活动。 X 全球有超过 12 亿人（相当于三分之一的城市居民）日常 得不到足够的核心城市服务（高质量的住房、交通、供 水、卫生设施和能源）。消除“城市服务鸿沟”能够为整 个城市带来环环相扣的效益，并实现城市转型。 X 人们通常通过分析收入差距来衡量不平等问题，但收入 差距只是这个问题的其中一方面。较之于收入差距，基 础设施和基本服务享用权方面的不平等可能会对人们的 生活、生计和长期发展前景造成更大不利影响。 X 本综合报告是 构建更加公平的城市 系列世界 资源报告的终极之作，探讨了发展中国家那些快 速增长的城市如何能确保居民公平地获得城市 公共服务和发展机会，从而实现城市繁荣兴旺 并为所有人提供更好的环境质量。 X 我们揭示了基础设施设计和交付、服务提供、 数据收集、城市就业、财政、土地管理以及治理 等领域所需的七项关键城市转型。 X 这些转型需要决策者打破藩篱，建立新的联盟， 并采用新的资源、技术和政策创新。世界消除贫 困和对抗气候变化的成败取决于城市如何应对这 一挑战。现在是时候行动起来了。 发展中国家的城市服务鸿沟 新冠疫情使得日益严重的城市贫富不平等问题暴露无遗有钱人可以 平安无事、工作无忧，穷人则为了生存而苦苦挣扎。 这次疫情加剧了存 在已久的城市服务鸿沟所造成的影响，带来了灾难性后果。在这个鸿 沟的一边，市民可以享用重要的城市服务和基础设施；而在鸿沟的另 一边，人们缺少自来水、卫生设施、电力、体面的住房、交通服务及其 他便利设施。对于这些人来说，甚至连最基本的预防措施（例如，勤洗 手和保持安全的社交距离）几乎都是不可能实现的事情。疾病和失业 使这个群体陷入异常艰难的境地，这是大多数富裕的城市居民无法感 同身受的。这个群体通常由维护城市运行的基本劳动者组成。他们面 临的负担会影响整个城市的运作。 这些不平等现象在不断加剧和蔓延，尤其是在发展中国家那些快速增 长的城市。 大多数城市居民已饱受城市服务鸿沟之苦，随着城市人口 的增长，这个群体的规模在迅速扩大。如今，有超过 12 亿人生活在城 市贫民窟，属于公共服务获取不足群体在全球范围和低收入国家， 这个群体在城市居民人口中所占的比例分别为三分之一和三分之二。 1 在如今充满挑战且不断变化的环境中，以往的解决方案可能不 再适用，因此需要采取新的方法。 在 全 球 ，有 超 过 20 亿人从事非正式经济活动（非正式经济由于新冠疫 情而受到重创），这些工作者不在社会保障范围内。 2 在肯尼亚和印度 等快速城市化的国家，这个群体代表了将近 90 的劳动力。 3 在很多城 市，由于无法公平地获得公共服务以及就业不稳定，很多人被迫每天为了 获得最基本的生活保障而疲于奔命，这剥夺了他们改善生活的机会。 无法获得足够城市公共服务的人蒙受更多的苦难，这不仅体现在疾病爆 发期间，还体现在他们所面临的各种威胁，包括经济冲击、环境恶化和自 然灾害。 即使在正常时期，城市服务鸿沟也不仅只是加剧不平等，令边缘 世界资源报告 | 构建更加公平的城市 | 2021 年 10 月 | 3 七项转型助力打造更平等、更可持续的城市 化群体和弱势群体陷于困苦，还可能会使城市在本世纪剩余的几十年甚 至更长时间里陷入贫困、生产力低下和生活卫生条件差这样的死循环， 影响每个人的生活质量。除非领导者能够果断采取措施，否则，这些趋势 将 不 太 可 能 停 止 ，更 别 说 逆 转了。 学者已将普遍存在且不断加剧的社会不平等和空间不平等确定为这个时 代的危机 这个 危 机 影 响 着 每 个人；若 想在 2030 年之前实现可持续发 展 目 标 ，我 们 必 须 化 解 这 个 危 机 。 4 然而，尽管忽略这一现实所造成的后 果波及范围更大、程度更严重，行动总是滞后的。 富裕城市已经率先实施了众多创新举措来改善服务并解决服务享用机会 不平等问题。 但在全球中低收入国家的绝大多数城市， 34 亿城市居民中 的大多数人并未受惠于这些想法和创举。这些城市提供的工具、框架和 方法往往不充分、不相关甚至是有害的。复制富裕城市的经验或跟随其 步 伐 并 不 明 智 。在 全 球 4,200 多个城市中（这些城市在 2010 年的人口 超过 100,000），大多数尚未找到成功的发展道路。 5 这些城市同时面 临着提高生活质量、增加就业、增强经济韧性和减少碳排放等问题。转 型势在必行，一些城市已经证明这是可能实现的，尽管困难重重。 我们的研究探讨了这样一个问题随着世界继续城市化，发展中国家 快速增长的城市如何能确保居民公平地获得城市公共服务和发展机会， 从而实现城市繁荣兴旺并为所有人提供更好的环境质量 这份标志性的 构建更加公平的城市 系列世界资源报告提供了答案。在过去五年里， 我们找到了有关城市建设、管理和生活方式的持久彻底转型的路线图 （参见方框 ES-1）。基于上述工作，本综合报告提供了识别共识和有效 策略的新分析。本报告综合了我们关于城市如何实现改变的行业研究、 案例研究和深入调查，记录了一些城市率先实现转型的突破性创新，识别 出了那些应该最 优考虑的行动方案，还介绍了如何实施这些行动。 4 | 方框 ES-1世 界 资 源 报 告 系 列 构建更加公平的城市 世界资源研究所分析了那些扩大了城市服务差距的经济 、 人口和资源挑战 。然后， 我们综合了大量证据来证明，公平地提供城市公共服务和发展机会（土地、住房、 交通服务、能源、供水、卫生设施和稳定就业）如何有助于建设经济更繁荣、环境 更可持续发展的城市（图 BES-1.1）。七篇 主题论文 探讨了在世界多个城市被证 实行之有效的部门措施，重点研究了边缘城市和新兴城市。 a 这些论文融入了作者 在相关行业的丰富经验。我们没有在这系列报告中纳入废弃物管理和电信服务； 但证据表明，与我们讨论过的其他行业一样，这两个行业面临着公共服务供给方 面的众多挑战。 我们确定了 会引发、推动或阻碍城市改革的关键条件 。然而，消除城市服务鸿 沟并非只是提供更好的基础设施，还意味着要改变城市生活的基础，形成能够带 来改变的新动力并非断断续续的渐进式改进，而是持久的转型。 七个 案例研究 b 提供了致力于通过有意识地消除不平等来实现转型并取得成功 的城市范例。这些案例研究讲述了七个不同的城市在实现这个目标方面的经验、 它们抓住的机会以及面临的制约。城市可以从彼此的成功和失败中吸取经验教 训，以帮助自身实现改变。 本 综合报告 提供了此系列所有报告的研究结果，识别出思维方式和实践上所需的 关键转型。解决城市的服务和发展机会供给不平等问题将会为整个城市带来环环 相扣的效益，这样做有助于实现经济增长、可持续发展和共同繁荣，并提高所有城 市居民的生 活质量。 图 BES-1.1 | 本综合报告以七篇主题论文和七个案例研究为基础 注若要获取所有这些出版物，请访问 www.citiesforall.org。 我们还制定了全球城市分类标准，以便我们 识别出那些面临 最严峻 挑战的城 市，并思考最适合这些城市的方法，因为我们认识到，并不存在一个用之四海 而皆准的“万全之策”。我们根据各个城市的 2015 年收入水平以及它们在 2015 年至 2030 年期间的城市经济增长与人口增长比值，对城市进行了分组 （图 BES-1.2）。 c 世界资源报告 | 构建更加公平的城市 | 2021 年 10 月 | 5 七项转型助力打造更平等、更可持续的城市 图 BES-1.2 | 各个地区的边缘城市、新兴城市、繁荣城市和稳定城市的分布情况 注 a. 这些是七篇世界资源报告主题论文 Chen 和 Beard（ 2018 年）， King 等（ 2017 年）， Mahendra 和 Seto（ 2019 年）， Mitlin 等（ 2019 年）， Satterthwaite 等（ 2019 年）， Venter 等（ 2019 年），以及 Westphal 等（ 2017 年）； b. 这些是七个世界资源报告案例研究 Abers 等（ 2018 年）， Das 和 King（ 2019 年）， Kamath 等（ 2018 年）， Lwasa 和 Owens（ 2018 年）， Mahadevia 等（ 2018 年）， Pieterse 和 Owens（ 2018 年）， Sarmiento 等（ 2019 年）；城市数量 769。竖线代表人均 GDP 的中位值，横线代表指数为 1。 资料来源 Oxford Economics， 2016 年； Beard 等， 2016 年。 方框 ES-1世 界 资 源 报 告 系 列 构建更加公平的城市 （续） 边缘城市和新兴城市仍需要在基础设施和公共服务方面加大投资，它们也最有机会避 免其他城市所犯的错误，在考虑气候变化等风险的同时改变自身的发展轨迹。 6 | 不平等城市的生活体验 大多数研究通过衡量收入差距来分析贫困和不 平等问题，但收入差距只 是 这个问题 的 其 中一方面。 人们对城市的体验取决于他们获得公共服务 和发展机会的情况他们是否能获得安全平价的住房、干净的饮用水、 足够的卫生设施、可靠的交通服务、就业机会、医疗保健服务、教育以及 所需的其他便利设施。较之于收入差距，基础设施享用权方面的不平等 可能会对人们的生活、生计和长期发展前景造成更大不利影响。 6 因此，我们的研究采用新的方法通过观察城市居民的日常生活以及他 们在享用核心城市服务方面遇到的相对负担来研究城市不平等现象。 图 ES-1 比较了服务充足群体与服务不足群体。它显示了城市服务鸿沟如何 为服务获取充足的群体创造更多机会，却在时间、成本和健康方面对服 务获取 不足的群体造成更大负担。 图 ES-1A | 服务享用机会不平等影响着人们生活的方方面面 注 这 是 示 意 图 。 资 料 来 源 作 者 世界资源报告 | 构建更加公平的城市 | 2021 年 10 月 | 7 七项转型助力打造更平等、更可持续的城市 图 ES-1B | 在享用服务方面的机会不平等影响着人们生活的方方面面 注 a. 此图基于 来自世界发展指标（ 2018 年 b）的数据，仅涵盖全球的城市贫民窟居民人口，因此是关于服务不足群体的最保守估计。贫民窟是指缺少以下一个或多个条件的聚居 地干净的用水、改善的卫生条件、足够的居住面积和稳定的住所。不仅城市贫民窟人口被低估，城市公共服务获取不足的群体中还有很多可能不居住在贫民窟的低收入人群。 资 料 来 源 作 者 。 我们的研究结果揭示了供大多数城市居民享用的服务与仅供 少数特权阶级 享用的服务之间的巨大差距。 在发展中国家，高达 70（有时甚至更多） 的城市人口据称无法获取充分的城市基础设施（参见图 ES-2 了解特定行 业 示 例 ）。 7 这些人必须依赖非正式或备选途径来获得住房、水、卫生设 施、交通服务和能源等核心服务。 这种性质的“自助服务” 8 浪费时间、耗用资源、破坏环境、损害健康， 还会加剧不平等。 这迫使人们依赖平行市场或非正式市场，这些市场 通常缺少监管，因此城市服务的质量和价格可能有很大差异。获取服 务 的 备 选 途 径 可 能 不 合 法 、费 用 高 昂 、不 安 全 或 具 有 剥 削 性 ，给 环 境 、 个 人和整个社会造成沉重负担。 8 | “自助服务”这种方式对低收入居民的伤害最大。 他们每天为 了满足自 己的用水、卫生、能源和交通等基本需求而疲于奔命，与其他群体获得的 城市服务相比，他们获得的服务往往质量更差且价格更高。 9 他们还可能 需要付出更高的生活成本不仅体现在收入比例上，还体现在绝对值 上。这对他们造成了异常沉重的负担，限制了他们过上富足生活的机会， 还可能导致他们的生活越来越困苦。 富裕阶层的应变能力可能更强。 他们的家里通常有干净的供水以及 可靠的供电，即使偶尔缺少干净的供水，他们也可以补充和购买家 用 蓄 水 池 、水 处 理 设 备 和 瓶 装 水 。如 果 经 常 停 电 ，他 们 可 以 购 买 柴 油发电机自己发电。他们可以置身于提供私人服务的封闭社区里， 远离穷人所面临的困苦。 城市服务鸿沟具有鲜明的空间维度。 公共投资极少的无规划或规划不当 的城市扩建会驱使穷人居住在城市的非正式定居点或周边地带这些 地方的土地便宜。这会造成长期的劣势区域，这些不能提供足够的 基本城市服务，甚至完全没有这些服务。随意、无序的城市扩建会造成恶 性循环这会使各个社区变得更加孤立，如此一来，若要连通城市的各个 部分以提供高质量的基础设施和服务，就需要付出极高的成本且困难重 重。日复一，多种服务不足所造成的累积影响将会变得越来越严重。这 固然会导致家庭受苦，而我们的研究表明，当大多数市民无法获得基本 公共服 务时，整个社区和城市也会受创。 图 ES-2 | 很大比例的城市居民无法获得城市提供的可靠、平价、安全的核心公共服务和发展机会 注 构建更加公平的城市 系列世界资源报告中的分析， 2016 年至 2019 年。 资料来源 a. 世界银行， 2018 年 b； b. 世界银行， 2016 年 a； c. Venter 等， 2019 年； d. 世界资源研究所， 2018 年； Mitlin 等， 2019 年； e. 世界资源研究所， 2018 年； Satterthwaite 等， 2019 年， f. 国际劳工组织， 2018 年 b； g. Mahendra 和 Seto， 2019 年； Seto 等， 2012 年。 世界资源报告 | 构建更加公平的城市 | 2021 年 10 月 | 9 七项转型助力打造更平等、更可持续的城市 目前的城市化趋势加剧了不平等 如今，城市化进程正以前所未有的速度和规模进行着，城市增长的重点 地区已转向中低收入国家。 10 到 2050 年，全世界的城市人口预计增加 25 亿 ，其 中 90 以上的新增人口出现在非洲和亚洲。 11 到 2050 年 ，发 展中国家的城市人口将增加 75 左右，世界上大多数的边缘城市和新兴 城市都在这些国家（参见方框 ES-1）。 城市化和繁荣发展之间历来存在的联系正在逐渐消失。 在 前 几十 年 ，城 市化和收入增加是齐头并进的。蓬勃发展的经济使政府乐意投入所需的 资金来解决城市问题。但如今，在很多中低收入国家，这种联系已经变弱 或消失。快速增长的城市目前面临着最棘手的问题，而且往往缺少资源 来应对问题。这些城市受制于经济停滞、制度不完善和产能低下等问题， 它们缺少收入，无法投入资金来建设更好的基础设施并提高公共服务普 及性，进而更加难以吸引投资和促进经济增长。 非正式经济的兴起意味着更多经济活动在无政府监管或监督的情况下进 行。 在发展中国家那些快速增长的城市，非正式经济无处不在体现 为非正式服务提供、非正式定居点和非正式就业。 50-80 的城市就 业属于非正式就业， 12 全球约有 29 的城市居民居住在非正式定居点 或贫民窟 13 而这个比例被视为严重低估了。以不同形式出现的非 正式经济是我们研究的最重要趋势之一，但外界对这方面的研究并 不多。在很多城市，决策者没有条件以建设性的方式管理非正式经 济，通常会忽略或阻挠这个领域的发展，影响依靠这个领域维持生 计 的 工作 者（ 主 要 是 女 性 ）。 14 城市服务鸿沟对国家和全球造成的影响 世界消除贫困的成 败取决于城市人口能否获得公共服务和发展机会。 在 很多国家，贫困逐渐从农村转移到城市，越来越多穷人生活在城市，这是 一个令人担忧的趋势变化。当贫困衡量标准不仅限于收入，还包括教育以 及水电和卫生设施等基本社会保障类基础设施的享用权时，这个问题尤 为明显。目前的城市发展模式使得贫困成为一个日益严重的城市问题， 女性和儿童受到的影响最大。 环境恶化和气候变化也与城市问题息息相关。 毫无规划地无序发展， 缺乏基本的社会保障类基础设施，这样会迫使居民砍伐森林以获取燃 料，不停地被交通拥堵问题困扰，将污水排放到露天坑洞。宝贵的资源 被挥霍殆尽，空气污染和水污染令人患病。如果目前的趋势继续下去， 到 2050 年，发展中国家城市的二氧化碳排放量将占全球城市二氧化 碳排放量的一半以上。 15 此外，这些城市的人口将面临最严峻的环境风 险以及气候变化带来的影响。低洼和沿海城市（尤其是在非洲和亚洲） 需要面对海平面上升问题和更恶劣的风暴天气，而它们的应对能力 却极低。在这些城市，大型的非正式定居点最容易受到这些风险的 影响。这些城市尚未完成基础设施建设，因此它们有弥足珍贵的 机会来实现更具气候韧性的发展。 对于经济、地球和人类共同的未来而言，此举利害攸关。 今天的错误决策 可能会加剧贫困，剥夺机会，并扩大城市公共服务的鸿沟，以致局面越来 越难扭转；还可能会导致未来数十年存在能源消耗量大和碳排放量大等 问 题 。但 如 果 决 策 正 确 ，就 可 能为人类、城市和环境带来转型。 10 | 转型案例 繁荣的城市对于国家经济发展至关 重要。 在人类 历 史 的 长 河 中，城 市 一直都是经济增长的可靠引擎。城市汇聚了各种人才，孵化出各种各 样的想法和理念，促进了生产力，培育的创新。城市提供工作、学习和 创业机会，为整个国家创造出更多财富。但如今，服务不平等可能会 严重阻碍这种发展。 城市需要新的转型方法，暂时性、零散的解决方案不再适用 。狭 隘 的 部 门行动不足以帮助城市中那些困于贫穷的广大居民走出不公平、不可持 续 、运 动 式 的 发 展 阶 段 。转 型 需 要 从 根 本上认 同以 人 为 本 的 理 念 。转 型 首 先着眼于人们的生活体验，并以此作为衡量成功与否的指标，而不是仅 仅关注收入或碳排放。我们从世界各地收集了关于城市如何能以更可持 续、更公平的方式提供公共服务和发展机会的证据。 为了实现转型，发展中国家的城市需要在基准情景之上更进一步。 本报 告提供了全球多个城市实行的众多创新战略。尽管社会组织和各级政府 在尝试制定各种政策试点并不断尝试各种新方法（在某个行业、社区或 城市），但囿于具体的问题和各种传统做法背后的驱动力，转型所需的路 径尚未得到修正。在本报告中，我们收集了来自各行各业的经验和见解， 探讨了一种新方法来详细了解并实现可持续的城市化。 我们对 转型 的定义是持续的改变，能够让更多人获得城市公共服 务和发展机会，同时改善多个行业和部门的制度实践和成效 。 16 单纯投入更多资金进行基础设施建设和投资，而不解决服务 不平等问题，成效并不理想。 本综合报告重点讲述了城市停止恶性循环可进行的七项转型措施。 我们 通过案例来说明这些转型如何能改变目前的城市发展轨迹，并推动以实 际行动建设更平等、更繁荣、更可持续的城市。进行这些转型，减少不 等，并让更多人可获得服务，这些举措将带来巨大回报和环环相扣的效益， 让各行各业和各个机构受益，并改善人们的生活境遇（参见图 ES-3）。 17 例如，在供水和卫生方面每投入 1 美元，将能够通过节省时间、改善健康 和提高生产力而产生 4 至 34 美元的效益。 18 改善公共服务获取不足群体 世界资源报告 | 构建更加公平的城市 | 2021 年 10 月 | 11 七项转型助力打造更平等、更可持续的城市 的交通环境可提高安全性、节省时间、减少拥堵和空气污染，并支持就业 和经济发展。 19 不经常停电意味着减少工作中断，从而让正式企业和非正 式企业（尤其是后者）获得更高收入；人均用电量与城市的人均国内生产 总值 GDP 呈正相关。 20 图 ES-3 | 消除城市服务鸿沟可为城市带来环环相扣的效益（这里以卫生方面为例） 注所有数据均以美元为单位。 资料来源 a. Wee， 2018 年； b. 世界卫生组织， 2012 年； c. Lwasa 和 Owens， 2018 年。 可 实 现 更 平 等 、更 繁 荣 、更 可 持 续 城 市 的 七 项跨领域转型 通 过 五 年 的 研 究 ，我 们确定了一些关 键 转型，城市可通过这些转型消 除城市服务鸿沟，使社会更加平等，同时推动总体可持续发展（参见图 ES-4）。我们研究城市的转型经验提供了可借鉴的见解，这些见解可能 还具有普遍适用性，尽管每个城市的转型故事都是独一无二的。思考这 七项转型的价值在于，这些转型是一般性的，可根据当地的具体情况和需 求进行调整。这些转型并不相互排斥（我们还发现它们之间存在某些联 系），但每项转型都代表了思维模式和实践的重大转变。无论城市的起点 如 何 ，这 些 转 型 都 能 够 重塑服务提供模式 ， 覆盖未被覆盖的群体 ，并 带 来改变 ，从而铺就让所有城市居民都能过上更好生活的康庄大道。在下 一部分，我们将用案例逐一讲述这些转型。 X 转型 1基 础 设 施 设 计 和 交 付 - 优先考虑弱势群体 X 转型 2服务供给模式 - 与替代性服务提供者合作 X 转型 3数 据 收 集 实 践 - 通过社区参与提高当地数据的质量 X 转型 4非正式城市就业 - 承认并支持非正式工作者的合法地位 X 转型 5融 资 和 补 贴 - 增加投资，以创新方式投放资金 X 转型 6城市用地管理 - 提高透明度并加强一体化的空间规划 X 转型 7 治理 和制度 - 建立各种联盟，确保政策一致性 ▸ 12 | 图 ES-4 | 有 助 于 打 造 更 平 等 、更 繁 荣 、更 可 持 续 城 市 的 七 项 转 型 资 料 来 源 作 者 。 治理和制度 建立各种联盟，确保政策一致性 城市用地管理 提高透明度并加强一体化的空间规划 融资和补贴 增加投资，以创新方式投放资金 改变服务 供给模式 覆盖未被 覆盖的群体 数据收集实践 通过社区参与提高当地数据的质量 非正式城市就业 承认并支持非正式工作者的合法地位 基础设施设计和交付 优先考虑弱势群体 服务供给模式 与替代性服务提供者合作 促进转型 转型 1 转型 2 转型 3 转型 5 转型 6 转型 7 转型 4 世界资源报告 | 构建更加公平的城市 | 2021 年 10 月 | 13 七项转型助力打造更平等、更可持续的城市 转型 1基础设施设计和交付 - 优先考虑弱势群体 城市基础设施的设计和交付必须优先考虑被忽略的群体，能够解决遗留问题，尽量消除碳锁定效应并预测未来风险。 哪些方面必须产生改变以及为什么 大多数城市居民只能有限地享用甚至享用不到能够提供水、卫生设 施、交通和能源等核心服务的城市基础设施。 在 很 多 城 市，关 于 基 础 设施设计和开发的决策并没有考虑新的发展和非正式增长实际上发生 在城市的哪些地方。大量人口聚居在缺乏基本公共服务的非正式定居 点或服务不足的城市地带。他们的需求得不到满足，他们需要支付较 多的费用，却获得质量较差的服务。基础设施设计和投资倾向于惠及 富裕阶层。例如，低收入上班族的通勤方式主要是步行、骑车和乘坐公 共 交 通 ，但 95 以上的道路空间通常供私家车和卡车使用（包括路边 停 车）。 21 频繁停电（南亚城市每月停电多达 25 次，非洲城市更是每天 都停电）对非正式公司和非正式定居点造成的负担最大。 22 在某些情 况 下，服 务 短 缺 是 现 有 非 正 式 经 济 造 成 的 结 果 。例 如 ， 埃塞俄比亚亚的 斯亚贝巴 获得了世界银行提供的一笔高额贷款用于扩建其污水管网， 但受惠的人口比例仅从 10 增加到 20，因 为 相 关 公 共 事 业 部 门 只 将污水管道扩建到能够提供土地所有权证明的家庭。这个城市将近一 半的人没有土地，因此大多数家庭仍只能以不安全的方式处理人类排 泄物。 23 这 表 明 ，缺 乏 住 房 保 障 的 法 律 法 规 会 导 致 居 民 难 以 从 希 望 收 回成本的公共事业部门获得服务。 优先行动 1. 设 计、改善并维护基础设施，确保公共服务获取不足群体可获得 服务 从服务不足社区的服务质量、覆盖范围和可负担性等方面有针对性地进 行改善可让人人受惠。满足这个群体的城市服务需求可使整个城市变得 更干净 、更 安 全、更 宜 居 、更 繁 荣 。 斯里兰卡的科伦坡 、 乌干达的坎帕拉 和 肯尼亚的内罗毕 证明了，将正式的自来水和污水管网扩展到低收入社 区有助于保护公众健康和环境，并提高市民的生产力。 24 哥伦比亚的波 哥大 和 巴西的圣保罗 证明了，城市可以设计以行人、骑车人和公共交通使 用者为优先考虑的更安全街道，而不是优先考虑私家车。 25 哥伦比亚的 麦德林 证明了，投资打造多模式公共交通服务（包括缆车）有助于缓解交 通拥堵问题，能够让贫困社区、城市周边社区或山地社区的居民在市中 心上班，在某些情况下可使单程通勤时间缩短 30 分钟到 2 小时。 26 城 市可以通过扩大分布式可再生能源的规模让更多人获得清洁、平价、可靠 的 能 源 。例 如 ， 印度班加罗尔 的太阳能光伏系统 27 以及 肯尼亚 、 坦桑尼亚 和 乌干达 的城市社区太阳能系统 28 让更多贫困家庭能够以更低费用获得 能源，还有助于控制空气污染和碳排放。 14 | 2. 在交通方便的地点建造服务完善的 平价住房 地点必须是社会住房政策的一个关键考虑因素，平衡可负担性与居住密 度，提供足够的服务和开放空间。城市应优先考虑建造更多租赁住宅，将 未充分利用的城市用地转化为平价住房， 29 并投资打造公共交通网络以 连通居住区与商业区。城市可以通过与当地的社区合作，对安全地点的 非正式定居点进行升级改造。 纳米比亚的温得和克 和 内罗毕 等城市正在 进行这项工作，具体措施包括改变土地利用法规，改善基础设施，允许 逐渐增加住房建造。 30 泰国的曼谷 开展 Baan Mankong 计 划 ，与 社 区 团体和非政府组织 NGO 合作，对非正式定居点进行升级改造，为 19 个 亚洲国家的逾 215 个城市树立了典范。 31 3. 建设低碳且具有气候韧性的基础设施，踏上新的发展道路 边缘城市和新兴城市有大好机会建立新的发展模式，以缓解和适应气 候变化带来的威胁。改为使用更清洁的燃料煮饭以及更节能的建筑和电 器，这样既省钱又能减少温室气体排放。公共交通和主动（非机动）交通 不仅能满足公共服务获取不足群体的出行需求，还有助于减少碳排放和 其他类型的污染。 32 城市还需要加强供水、卫生和排水等所有核心基础 设施应对气候影响的能力，包括越来越频发的水灾、干旱和热浪。 33 南非 的德班 和 阿根廷的罗萨里奥 正在进行这项工作，具体措施包括对物质 上和社交上处于弱势的区域（例如，水灾多发的贫民窟）的基础设施进行 升级改造 ，以及制定应灾能力增强方案。 34 世界资源报告 | 构建更加公平的城市 | 2021 年 10 月 | 15 七项转型助力打造更平等、更可持续的城市 转型 2服 务 供 给 模 式 - 与替代性服务提供者合作 城市必须改变城市服务提供模式，与替代性服务提供者合作，整合替代性服务，以提高服务普及。 哪些方面必须产生改变以及为什么 在发展中国家大多数快速增长的城市 ，城 市 公 共 服 务 的 缺 口 由 非 正 式 和半正式提供者、社区组织以及其他私营企业来填补。 35 这些替代性 服务提供者（例如货车司机或用水供应者）提供重要的服务，但他们提 供的服务有时可能比较贵或质量差；造成这种现象的部分原因在于， 政府部门对这类提供者的监督不足，而且很少对他们进行监管，以致 消费者得不到保护。非正式服务提供者常常受到干扰或阻碍，导致他 们难以经营。在发展中国家的很多城市，由于缺乏可靠的公共交通，非 正式交通（也称为辅助客运）成为了大多数出行者的选择。 36 当地政 府可能会禁止这些车辆行驶某些路线，但却不采取任何措施来确保公 平竞争和定价或者禁止不安全的车辆上路。同样，如果没有政府保护， 依赖于私营水罐车供水的用户很容易遇到供水质量差问题，在需求高 峰时期，还可能会被坐地起价。 37 发展中国家的城市当局通常会忽略或阻碍这些非正式服务，因为它们没 有能力监督和监管数量庞大的小规模独立非正式和半正式服务提供者。 这些城市还缺乏技术能力，它们需要通过行政手段来设定质量标准并