全国碳市场运行现状、挑战及未来展望_唐人虎.pdf

中国电力企业管理 2022 03 Co ve r 封 面 全国碳市场运行现状、 挑战及未来展望 文中创碳投科技有限公司 唐人虎 林立身 全国碳市场首年运行情况 2021年12月31日，全国碳排放 权交易市场第一个履约周期顺利结 束，按履约量计，履约完成率为 99.5。截至2021年12月31日，全 国碳市场累计运行114个交易日，碳 排放配额累计成交量1.79亿吨，累计 成交额76.61亿元。其中，挂牌协议 交易累计成交量3077.46万吨，累计 成交额14.51亿元；大宗协议交易累 计成交量14801.48万吨，累计成交 额62.10亿元。 2021年12月31日收盘价54.22 元/吨，较7月16日首日开盘价上涨 12.96，超过半数重点排放单位积 极参与了市场交易，市场运行健康有 序，交易价格稳中有升，促进企业减 排温室气体和加快绿色低碳转型的 作用初步显现。 纵观全年交易，全国碳市场呈现 以下三个特点。 一是交易出现明显的“潮汐现 象”。碳市场累计成交量1.79亿吨， 其中临近履约的1个月交易1.36亿 吨，75的交易发生在履约前的一个 月。造成这种情况的原因除了企业 主观上仍未形成常规化的交易思路 外，客观上各地未按照计划在9月30 日完成配额最终核定，只留给企业不 到2个月进行交易，加 上 缺 乏 中介 机 构 提供供需信息，导致最终交易集中 在履约前的情况发生。 二是企业惜售情况严重。根据 市场预估，本次配额分配较为宽松， 有机构测算总量盈余3亿吨，市场存 在大量配额。但在实际价格方面，接 近履约截止日期时价格出现了拉升， 有可能是效率较高、配额富余较多的 大集团对剩余配额存在惜售心理，出 于 对未来 配额分配 不确定性的担忧， 即使在配额富余的情况下仍选择继 续持有。 三是交易以大宗交易为主。首 个履约期中，线上交易合计3077万 吨，交易额14.5亿元，平均价47.16 元/吨；大宗交易合计1.48亿吨，交易 额62亿元，平均价41.95元/吨。所 20 中国电力企业管理 2022.03 有交易中，大 宗 交易占比83。所有 交易日中，大宗 交易比线上交易平均 低8。可以推测，大集 团 采 用 大宗 交易撮合集团内部企业以更低成本 进行交易，利用大宗交易涨跌幅限制 （30）比线上交易限制（10） 更有优势降低整体履约成本，是 造 成 大 宗 交易为主的原因。 全国碳市场运行面临的挑战 和欧盟、美国等发达国家相比， 中国是一个发展中国家，高能耗产业 比重高，协调经济增长和控制碳排放 难度大，市场机制在电力等行业还不 完善，在碳市场建设的过程中面临诸 多困难。首先，我国正处于全面深化 改革的进程中，与碳排放权交易市场 相关领域的改革也在同步进行，这 些 改 革将直接或间接地影响企业温室 气体排放，因此与碳排放权交易之间 存在着显著的交叉影响，需要在更高 层面进行有效调控。其次，碳市场 既 是 政策工具，也是商品市场，从市场 化的角度加大对碳金融产品的创新 和监管必不可少，但目前较为缺乏。 此外，全国碳市场作为比较新的工 作，各地政府、监管执法队伍、重 点排 放单位、技术服务机构等的能力建设 亟待提升，以 保障全国碳市场真正发 挥作用。 面对这些困难，在经历了试点成 功尝试以及多年研究，全球碳排放覆 盖量最大的全国碳市场能够顺利启 动，不仅是中国落实“双碳”目标的重 要抓手，更是全球应对气候变化的 里程碑。不过全国碳市场毕竟处于 启动初期，在法律支持、制度设计、 数据质量、交易规则、履约监督等方 面仍存在以下不足之处，需要后续逐 步完善。 一是缺乏高层级的法律支持。 碳排放权交易是人为创建的市场，需 要强有力的立法监督才能保证交易 履约顺利进行。当前全国碳市场的 法律依据为生态环境部部门令碳排 21 中国电力企业管理 2022 03 Co ve r 封 面 放权交易管理办法（试行），对企业 不购买足够的配额履约的情况，受限 于行政罚款规定仅能执行二万元以 上三万元以下的罚款，和 数 十 万、数 百万的配额购买成本相比微乎其 微。对于数据造假、违规交易等行为 也没有强有力的处罚。这导致重点 排放企业对于全国碳市场的强制力 缺乏信心，对于 是否 积极参与交易持 保留态度。国务院的碳排放权交易 管理暂行条例作为更高级法规，已 经考虑制定相关措施解决立法问题， 希望能够尽快出台，支 撑 市 场 信 心 。 二是国家未能出台行业长期减 排目标，碳配额缺乏稀缺性。碳市场 需要对产业发展进行规划乃至约束， 需要确定碳市场长期减排要求和总 量目标。但全国碳市场采取“自 下而 上”的方法，选择行业基准先计算每 个企业的配额再加总形成国家总量， 而且没有对未来35年的总量和强 度下降提出要求。面对行业压力，采 取最多亏损排放量20、设定多个配 额调整补偿系数等方式进行妥协，降 低对企业和行业的影响。这导致配 额分配宽松，配额 供 过于 求 ，未 能体 现碳市场对减排的额外贡献，也不能 指导企业制定长期减排计划。生态 环境部应联合行业主管部门制定行 业长远减排目标和配额长期总量方 案，指导行业进行长期减排，形成配 额长期紧缺的预期，促进企业将减排 纳入长期规划。 三是全国碳市场未能形成完善 的工作流程。为解决管理企业排放 和使用实际产量分配的矛盾，试点已 经形成成熟的预分配核算配额 调整配额清缴流程，能够 在当年 分 配当 年配额，指导企业安排本年度减 排工作。但是全国市场在2021年7 月至12月交易2019、2020年两年的 配额，是对过去年份的追溯，不能影 响企业已经结束的排放行为。未来 亟需完善工作流程，充分发挥碳市场 对企业实际碳排放管理工作的促进 作用。 四是数据质量有待进一步提 升。各地核查机构能力参差不齐，面 对企业提交的数据，部分核查机构难 以判断数据的准确性。更有部分合 规意识不强的控排企业和唯利是图 的服务机构铤而走险，篡改或编造煤 样实测数据，试图通过造假减低自身 排放量。虽然以上行径最终被发现 并纠正，但数据监测、报告、核查的标 准和流程，以及 对核查机构、咨询机 构的能力建设和监督管理，仍然需要 进一步提高。 五是CCER改革进展缓慢，不能 满足多个市场需求。自愿减排机制 是全国碳市场重要的补充机制，社 会上越来越多的企业需要购买国家 认可的减排量开展自愿碳中和活 动，国际 民航组织也承认CCER可 作为国际民航碳抵销产品，这些都 导致了市场对CCER 需求不断增 长。我国已经建立自愿减排机制， 在20152017年签发超过5000万 吨减排量，时至今日仍在支撑试点 碳市场和自愿碳中和市场。但 CCER机制改革进展缓慢，至今仍 未有明确的时间表和改革方向。面 对碳市场和碳中和需求，此前签 发 的 CCER价格已经从1015元/吨 涨至3040元/吨，出现供需失衡情 况，亟需主管部门重启CCER机制， 指导市场有序发展。 六是缺乏长期定价机制，无法引 导企业进行低碳投资。企业开展低 碳转型，涉及大量的固定资产投资， 需要在财务上对低碳投资的成本、收 益进行分析测算。当前全国碳市场 为现货交易，无法提供排碳成本或 者减排激励的长期价格，企业无法 测算未来一段时期低碳投资的成本 和收益，无法体现碳市场对资源的 引导作用。拒绝非重点排放单位参 与交易，也不利于提高流动性和价 格发现。国际成熟碳市场的期货交 易是现货交易量的数十倍，通过活 跃的市场交易形成长期碳价，才能 切实促进企业进行低碳转型。生态 环境部在全国碳市场逐渐成熟后， 同样需要协同金融监管部门，探索 并有序推进重点碳金融产品和衍生 品上线。 七是未能形成完善的信息披露 机制引导市场运行。当前的管理办 法对重点排放单位、生态环境部和省 级生态环境主管部门、注册登记机构 和交易机构均提出了信息公开的要 求。但在实践上缺乏公开渠道、公开 22 中国电力企业管理 2022.03 通过合理的制度设计避 免过度投机，在加强风险 管理的前提下，适时引入 碳期权、碳期货等碳金融 产品，有助于鼓励更多企 业开展中长期减排项目 与减排技术投资。 内容、公开模板等的统一规定和指 导。各企业、各 地 方公 开 的内 容和 渠 道 均 不 统 一，有集团层面统一公布 的，有独立法人层面公布的，有省级 统一公布的，有地市单独公布的。配 额总量、排放总量、未履约企业数量 和名单、处罚情况等关键信息有所缺 失，难以支撑市场研究分析。 面对以上挑战，生态环境部已携 手其他相关部门、行业协会、主要企 业等利益相关方，逐步完善制度设 计，以期在未来解决以上问题。 全国碳市场发展展望 全国碳市场建设不可能一蹴而 就，而是一个分阶段的、不断发展完 善的长期工程。“边做边学”将是碳市 场建设发展的必然路径。展望全国 碳市场未来的发展，我们期待碳市 场基础制度在近期逐步完善；碳期 货等衍生品在不久的将来得以落地 并发挥更大作用；碳市场的参与度 和专业性得到提高；在远期进一步 探索全国碳市场和其他碳市场连接 的可能性。 出台国务院条例支撑碳市场建设 国务院碳排放权交易管理暂行 条例的出台已经成为我国碳市场进 一步完善的重中之重。2021年3月 30日，生态环境部网站发布关于公 开征求意见的通知（以下简 称“条例草案”），进一步对修订后的 国务院碳排放权交易管理条例征 求意见。虽然只是征求意见稿，和 最 终版 仍有距离，但其中已经能够体现 条例作为国务院文件的独特力量。 笔者认为最值得关注的有以下几点 明确碳市场的地位和作用。条 例草案在第一条立法目标中明确提 出要推动实现碳达峰、碳中和愿景， 促进经济社会发展向绿色转型，进一 步明确碳市场在低碳政策乃至产业 政策中的地位和作用。在这个指导 思想下，条例草案的各项条款中，其 他行业主管部门在碳市场中的职责 更加清晰，也提到了总量目标、有偿 分配等切实影响企业的内容。未来 碳市场发挥的作用将越来越大。 明确开展跨部门联合监管。条 例草案的一个重点是协调各部门共 同监管全国碳市场，生态环境部自身 主要负责相关的技术规范。在条例 草案中，在两个领域有所体现，一是 国务院市场监督管理部门、中国人民 银行和国务院证券监督管理机构、 国务院银行业监督管理机构，要参 与对全国碳排放权注册登记机构和 全国碳排放权交易机构的监督管 理。二是国务院发展改革委、工 业 和信息 化部、国家能源局等主管部 门也要参与对全国碳排放权交易及 相关活动进行监督管理和指导。对 于前者，我们也许可以期待期货等 金融衍生品的出现；对于后者，我们 也可以期待对行业更加有长期约束 力的配额分配方案。 着眼长远的配额总量制定和分 23 中国电力企业管理 2022 03 Co ve r 封 面 配。碳市场最大的作用是明确了行 业的排放总量和减排目标，这个作用 终于在这一版的条例草案中得以体 现，而且是生态环境部会同其他有关 部门，根据国家温室气体排放总量控 制和阶段性目标要求，提出碳排放配 额总量和分配方案，下一步国家碳达 峰行动方案出台后，碳市 场自上而下 的配额总量设定就有了依据。 同时条例草案要求根据国家要 求适时引入有偿分配，并 逐 步 扩 大 有 偿 分 配 比 例 。加上条例草案规定要 建立国家碳排放交易基金，说明有偿 分配的实施也在计划当中。 提出严格的违规处罚。条例草 案作为国务院政策，能够 突破生态环 境部部门规章的限制，对碳市场违规 行为提出严格的处罚措施。对交易 主体和核查机构违规，除了对应的罚 款外，强调了要纳入全国信用信息共 享平台向社会公布，对 交易违规，没 收违法所得，处一百万元以上一千万 元以下的罚款。 但是在未履约处罚上，只有10 万元以上50万元以下罚款，以及在 下一年度扣除未足额清缴配额。虽 然比生态环境部现行“二万元以上三 万元以下”的罚款要高，但和此前版 本的“该年度市场均价计算的碳排放 配额价值2倍以上5倍以下罚款”相 比，惩罚力度明显变轻了。 笔者认为，惩罚力度是条例比部 门规章力度更高的核心体现，现在 50万以下罚款，和 部 门规 章 23万 元的罚款，在 部 分 控 排企业价值百万 元乃至千万元的配额缺口前，惩罚力 度都不足，需要政府配置更多资源督 促履约，否则，不利于市场健康发 展。希望能在正式版中有所变化。 碳市场基础制度完善 除了出台国务院条例提供法律 支持外，主管部门还需要进一步完善 全国碳市场的基础制度，强化顶层设 计，以碳市场法律法规和政策为导 向，加 强政策跟踪评估，统筹协调和 责任落实，更好地发挥碳市场作用。 完善监管制度。从政府监管方 面，碳排放监测、报告与核查体系 （MRV）建设是对碳交易数据进行控 制的关键环节。主管部门需要通过 规范数据报送与核查管理要求，加 强 核 查机构和核查人员的资质管理以 及能力建设，加强对 相关信 息造假 行 为的处罚手段，不断提升企业碳排放 数据的真实性。 将碳市场纳入金融监管范围， 持续完善全国碳市场注册登记系统 和交易系统，联合金融监管部门实 时监控二级市场交易过程中可能出 现的风险。不断加大执行力度，限 制运行中违约和破坏市场环境的行 为，如内幕交易、对敲、操纵市场等 行为，规范持仓限额和大户报告制 度，有助于保障监管体系的完备公 正和权责分明。 主管部门需要持续提升碳市场 信息披露力度，不仅有助于各交易主 体制定交易策略，也有助于进一步发 挥外部监督机制的作用。建议主管 部门和交易所对排放总量、配额总 量、交易量及价格、未履约重点排放 单位的惩处情况、完成履约企业的奖 励情况及碳市场建立后的减排情况 等相关信息进行更为全面的披露，充 分发挥社会公众、行业协会、新闻媒 体等对碳市场运行的监督作用。 增加纳入行业和主体。全国碳 市场首个履约期，仅覆盖发电行业年 排放量达2.6万吨二氧化碳及以上的 2162家企业。虽然排放体量巨大， 但一个行业内部同质化程度较高的 电厂或者火电机组碳减排的成本差 异并不大。逐步纳入包括航空、造 纸、建材等在内更多的高排放行业， 引入更多碳减排成本有差异的排放 主体，将更有助于碳交易机制真正发 挥市场配置的作用。预计在“十四 五”期间，电 解 铝 、水 泥 、钢铁、化工、 造纸等高耗能行业都有望纳入全国 碳市场。 完善总量设定和配额分配方 法。在国务院正式出台碳排放权交 易管理暂行条例以及我国碳达峰 “1N”政策后，生态环境部将根据有 关政策，联合行业主管部门确定各行 业长期减排目标和碳市场配额分配 目标。在“双碳”目标下，从强度控制 为主的碳市场逐步过渡到总量控制 为主的碳市场，通过自上而下的配额 分配方案，充分体现碳市场对减排的 促进作用。 在具体的分配方法上，生态环境 24 中国电力企业管理 2022.03 部将优先采用基准法，通过配额分配 方法标尺来调控行业减排压力。对 行业基准值在纳入初期难以确定的 行业，将联合行业协会和主要企业完 善数据收集方案，随着数据完善制定 合适的行业基准值。后期随着碳市 场的逐步运行成熟，可以扩大有偿分 配比例，逐步过渡到以拍卖为主的交 易模式。 重启CCER机制。生态环境部 尚未公布CCER机制改革的相关安 排，但北京绿色交易所作为老 CCER注册登记系统的维护单位， 已经招标建设新的全国CCER注册 登记系统和交易系统。相信在 2022年，CCER机制将有望重新启 动，支 持 全 国碳市场、试点碳市场、 自愿抵消市场以及国际航空碳减排 市场的需求。 具体工作上，主管部门需要尽快 完成对CCER项目交易管理办法的 修订，根据技术发展修订减排方法 学，推动重启备案申请，根据全国碳 市场的需求制定能够维持市场均衡 的抵消规则。在确保CCER质量的 前提下，尽快重启温室气体自愿减排 项目和减排量受理，进一步简化项目 审定和减排量核证程序。通过重启 CCER机制，丰富全国碳市场交易种 类，提高市场流动性，提升企业参与 碳市场交易的积极性。 碳期货等衍生品发挥更大作用 全国碳市场金融创新值得期 待。碳期货等衍生品是提高碳市场 活跃度、降低价格风险的有效手段。 考虑到建设初期要注重防范排放权 交易风险，目 前全国碳市场暂未涉及 开展期货等碳金融衍生产品交易。但 从本质上讲，碳 市 场的金融属性强，具 备发展金融衍生品的基础条件。 中国人民银行原行长周小川在多 次会议中谈到从金融的角度来讲，碳 市 场本身也是一个金融市场，需要资 金的转换和风险管理，发展有关的金 融衍生产品。要在好的基础框架上搭 建碳期货、碳远期等衍生工具交易，用 于引导跨期投资和风险管理。 通过合理的制度设计避免过度 投机，在加强风险管理的前提下，适 时引入碳期权、碳期货等碳金融产 品，有助于鼓励更多企业开展中长期 减排项目与减排技术投资。通过为 市场参与者提供多样化的交易工 具，活跃 碳 市场 交易，提高市场流动 性。同时，发挥碳金融产品的价格 发现功能，逐步实现公平合理的碳 定价，推动形成全社会范围内的碳 价信号，引导减排成本存在差异的 不同行业和企业充分借助碳市场的 力量实现更有经济效率的减排，从而 降低全社会碳排放控制和减排的成 本。在碳期货等衍生品市场方面，值 得投入力量加强研究论证，推动碳期 货等碳金融产品适时落地，从而更好 地发挥碳市场的定价机制、交易机制 和衍生功能。 提升碳市场参与度和专业性 目前全国碳市场作为新生事物， 各参与主体的积极性与专业性将是其 真正发挥作用的有力保障。中国社会 各方面、各阶层逐步在应对气候变化 问题上达成良好共识，认 识到 低碳减 排的重要性和碳市场可以发挥的巨大 作用。通过建立并完善碳普惠制度， 持续开展碳普惠活动，激励个人、小微 企业践行低碳行动，可以推动居民的 低碳生活与碳市场相结合，形成全社 会参与意识。 同时，随着全国碳市场的运行 和发展，纳入行业企业增加，碳 金 融发展，行业、学科交叉、融合愈发 普遍，碳 市 场 相 关 从 业 者 的 专 业能 力需求将不断提高。全国碳市场建 成后，作为全球最大的碳市场，能 够有一支数量和素质与碳市场规模 匹配的碳市场运行管理队伍，将有 效提升政策的执行力度和市场的运 行效率。通过对碳市场各参与方开 展形式多样的能力建设工作，定期 培训和审核，适当借鉴国外相关技 术，引进关键技术人才，可以提高 政府部门、重 点排放单位、金融机 构及第三方核查机构等参与主体和 从业人员的专业性，推动低碳技术 发展与产品创新。积极引导行业 协会、大型企业参与政策法规、配 额分配方案等内容的制定过程，基 于行业差异性制定符合企业实际 情况的政策，形成碳市场政策与行 业政策联动，可以提高方案的可执 行性，适度减轻重点排放单位的经 营压力。CPEM 25