碳汇法律制度研究执行摘要-国家气候战略中心.pdf

执行摘要 1 二〇二二年七月 碳汇法律制度研究 执行摘要 国家应对气候变化战略研究和国际合作中心 （以下简称国家气候战略中心）是直属于生态 环境部的正司级事业单位，也是我国应对气候变化的国家级战略研究机构和国际合作交流 窗口。中心职责包括组织开展应对气候变化政策、法规、战略、规划等方面研究；承担国 内履约、统计核算与考核、碳排放权交易管理、国际谈判、对外合作与交流等方面的技术 支持工作；开展应对气候变化智库对话、宣传、能力建设和咨询服务；承担清洁发展机制 项目管理工作；承办生态环境部交办的其他事项。 自然资源保护协会 （NRDC）是一家国际公益环保组织，成立于1970年。NRDC拥有 700多名员工，以科学、法律、政策方面的专家为主力。NRDC自上个世纪九十年代中 起在中国开展环保工作，中国项目现有成员 40 多名。NRDC 主要通过开展政策研究，介 绍和展示最佳实践，以及提供专业支持等方式，促进中国的绿色发展、循环发展和低碳发展。 NRDC 在北京市公安局注册并设立北京代表处，业务主管部门为国家林业和草原局。 执行摘要 1 本报告是 NRDC 支持国家气候战略中心开展的“新形势下的应对气候变 化法制保障研究”项目成果之一。报告撰写过程中，项目组与项目合作单位 中国政法大学王灿发教授团队密切合作，共同组织开展了国际国内专题交流 研讨。国务院发展研究中心常纪文研究员对本研究报告的框架、内容和结论 均给予了悉心指导，在此一并特别感谢。 项目组成员 国家气候战略中心项目组田丹宇、柴麒敏、解瑞丽、刘伯翰、刘浩、王琪、祝子睿、刘利 自然资源保护协会（NRDC）项目组吴琪、杨君、毕明怡、尚珮璇 碳汇 法律制度研究 2 前言 在碳中和背景下，碳汇问题受到前所未有的重视。2022年3月30日上午，中共中 央总书记、国家主席习近平在参加首都义务植树活动时指出，森林是水库、钱库、粮库， 现在应该再加上一个“碳库”。2022年5月24日，中国气候变化事务特使解振华在达 沃斯峰会上宣布，为绿化地球，应对气候变化，增加森林碳汇，中国今后十年要种 700 亿 棵树。 推进应对气候变化立法，能够有效将习近平生态文明思想、外交思想和法治思想相结 合，在应对气候变化领域践行依法治国理念。在碳中和愿景下，为发展碳汇提供法律保障， 成为开展应对气候变化立法的重要任务之一。本研究主要探讨了“生态碳汇”的法律保障 问题，探讨如何鼓励造林绿化、加强森林抚育经营、减少森林砍伐、增加草原植被、加大 湿地和冻土保护、加强农田林网建设和海洋生态保护，开发木材替代品，采取基于自然的 解决方案，保护并提高森林、草原、湿地、海洋、土壤和冻土等自然生态系统吸收温室气 体的能力，保障双碳战略目标的早日落实。 以下为报告的执行摘要。 执行摘要 3 执行摘要 生态碳汇指森林、草原等陆地生态系统和红树林、滨海盐沼等海岸带生态系统吸收二 氧化碳的过程、活动或机制，强调各类生态系统及其相互关联的整体对全球碳循环的平衡 和维持作用。作为实现碳达峰、碳中和的重要路径之一，近来生态碳汇发展受到广泛关注。 法律制度保障是生态碳汇健康有序发展的基石。本报告分析了各类生态碳汇的潜力特征， 归纳总结了国际国内生态碳汇法律制度建设进展，在此基础上分析了中国生态碳汇发展面 临的问题并提出对策建议，为中国生态碳汇的法律制度建设提供研究支撑。 1. 高质量发展生态碳汇的意义 国际国内碳中和路径研究显示，无论是国际还是国内，增强碳汇都是实现碳中和的必 要技术路径，对于助力实现“碳中和”愿景至关重要。 相较于其他的碳减排/碳吸收措施，生态系统在发挥固碳作用的同时，还有助于改善 生态环境，推动生态产业发展，巩固脱贫攻坚成果，推进乡村振兴和美丽乡村建设，实现“生 态效益 经济效益 社会效益”多重效益共赢的局面，真正使得“绿水青山”成为“金山 银山”。 在习近平生态文明思想引领下，国家高度重视生态碳汇发展，在多个重要文件会议中 对巩固提升生态碳汇能力提出要求，加快发展生态碳汇契合国家大政方针。 2. 生态系统碳汇潜力特征 根据中华人民共和国气候变化第二次两年更新报告，在已公开最新碳排放清单年 2014年，中国温室气体排放总量（包括LULUCF）为111.86亿吨二氧化碳当量，其中 二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳和六氟化硫所占比重分别为 81.6、 10.4、5.4、1.9、0.1 和 0.6。如不考虑温室气体吸收汇，温室气体排放总量 为 123.01 亿吨二氧化碳当量。2014 年中国土地利用、土地利用变化和林业吸收二氧化碳 11.51亿吨，湿地排放甲烷172.0万吨，总计净吸收11.15亿吨二氧化碳当量。林地、农地、 碳汇 法律制度研究 4 草地、湿地分别吸收 8.40、0.49、1.09、0.45 亿吨二氧化碳，建筑用地排放 253.0 万吨 二氧化碳，林产品吸收1.11亿吨二氧化碳。2014年全国碳汇量约占碳排放量的九分之一， 距实现碳中和愿景任重道远。根据2014年国家温室气体排放清单，来自于林地、草地和 林产品的碳汇贡献量最大，林草是提升碳汇能力的关键领域。 生态系统的碳汇能力不是固有属性，是有限度和条件的。人为破坏和生态系统修复之 间的时空博弈，影响生态系统的整体碳汇能力。生态系统是活的、动态变化的、源汇并存的， 某一区域内的生态系统在遭受严重破坏情况下会呈碳源状态。生态系统碳汇能力的表现依 赖于可持续的管理、养护和修复。 陆地生态系统中，森林是提升碳汇能力的最关键领域，植树造林、退耕还林、天然林 保护等生态工程建设使得我国森林目前呈现显著增汇效应；草原、湿地碳汇潜力远小于森 林，其中对于湿地重点关注红树林等具有较强固碳能力的滨海湿地；气候变暖改变冻土生 态系统碳循环，可能加剧冻土碳释放，同时气候变暖变湿有利于植物固碳能力提升，使得 区域碳源汇平衡状态和趋势存在不确定性。 相对于陆地生态系统，海洋固碳通过酸碱度、碳酸盐平衡等物理化学反应过程以及微 生物、植物、动物等生物作用实现，机理更为复杂，碳汇载体多样、分布广泛；海洋碳汇 能力更强，固碳效果持久，但绝大部分发生在国际公共海域，且计量困难。 各类生态系统碳库现有固碳量均大于其碳汇能力，但生态破坏、气候变化等因素导致 多种生态系统碳库面临碳释放加剧的局面，尤其是草原、湿地、冻土。对于生态碳汇，应 关注两个重点方向，分别为巩固和提升，其中巩固维持原有碳库应放在首位，在此基础上 增强碳汇能力。 生态系统碳库的整体固碳量是有上限限制的，在不考虑人为影响因素下，可将生态系 统的固碳潜力比作一个有固定体积的容器，在碳中和目标中的贡献潜力不应被无限扩大。 应科学客观看待生态碳汇问题，将行动聚焦在保护修复既有生态系统碳汇能力、新增植树 造林面积、鼓励扩大并循环使用长效木制品等人类“有可为”的方面。因此，在积极发展 和保护生态系统的碳汇能力的过程中，法律对人们行为的引导、规范、激励、惩罚的作用 至关重要。 执行摘要 5 京都议定书下的造林和再造林机制 3. 发展生态碳汇的国际法依据 联合国气候变化框架公约提出“意识到陆地和海洋生态系统中温室气体汇和库的 作用和重要性”；规定“维护和加强蒙特利尔议定书未予管制的所有温室气体的 汇和库，包括生物质、森林和海洋以及其他陆地、沿海和海洋生态系统”，为发展陆地生 态碳汇和海洋碳汇提供了国际法基础。 1997年公约第三次缔约方大会以来，森林碳汇的国际法规制经历了京都议定书 下的造林和再造林机制，以及后京都时代的REDD及REDD机制，对于森林碳汇的关 注也由“造林和再造林”逐步发展到“着力扭转森林损失和退化，加强森林保护和可持续 管理，加速生态系统恢复”。森林碳汇的国际立法进程见图 1。 图 1 森林碳汇国际立法进程 国际社会对于海洋碳汇关注较晚，2009年首次提出“蓝碳”概念。近年来蓝碳问题 在 IPCC 报告和气候变化多双边合作中受到关注。蓝碳正从科学研究阶段，发展成为国际 气候规则构建中的新亮点。海洋碳汇的国际立法进程见图 2. 图 2 海洋碳汇国际立法进程 碳汇 法律制度研究 6 4. 典型国家和地区的生态碳汇法律制度 2013 至 2018 年，欧洲森林和土壤从大气中清除的二氧化碳量减少了约 20。为进 一步部署落实欧洲气候法提出的到 2030 年温室气体相比于 1990 年减排 55 以上、 2050年前实现“气候中性”并在此后转向负排放目标的关键行动路线图，欧盟委员会提 出了“减碳55”（“Fit for 55”）一揽子改革措施和修订土地利用、土地利用变化和 林业（LULUCF）条例等八项立法草案。欧洲议会于2022年6月22日投票通过了八 项立法案，欧盟理事会6月28日对其中五部形成了初步意见，后续经过三方会谈及欧盟 理事会正式通过后即完成全部立法程序。欧盟委员会在修订土地利用、土地利用变化和 林业条例的提案中，提出到2030年全欧盟的净碳移除量要达3.1亿吨二氧化碳当量， 与当前每年约2.68亿吨的碳移除量相比提高了约15；到2035年要实现全欧范围内土 地部门的气候中和，涵盖土地利用、林业和农业三个部门所有温室气体排放量与移除量， 包括农业化肥使用和牲畜排放等非二氧化碳排放；到2035年要实现食品和生物质初级生 产的气候中和。欧盟委员会提议为成员国设定具有约束力的自然系统碳汇目标。现行规则 的有效期至2025年，从2026至2030年成员国必须承担具有约束力的目标，目标将基 于各成员国2016至2018年的平均碳移除量或排放量的平均水平，及其可用土地面积的 潜在碳汇增量。欧盟委员会将在2025年底提出成员国的具体碳移除目标，以及欧盟范围 内可采取的措施。此外，提案还要求改善对碳排放和碳移除的监测、报告和核查，跟踪成 员国在实现其减排目标方面取得的进展。 德国、瑞士、韩国、墨西哥等诸多国家或地区在气候法中围绕碳汇范围、目标、评估报告、 保障对生态碳汇做出规定。总体来看，各国对于生态碳汇的范围界定存在差异，考虑了地 方特色；“碳汇提升目标”较少明确写入法律，即使提及，也往往是与减排目标相配套提 出的碳汇定性目标，缺乏发展生态碳汇的定量目标，碳汇保障措施较为笼统。 澳大利亚、新西兰、美国、墨西哥积极推进森林碳汇立法，探索出形式多样的森林碳 汇立法模式，在碳汇认定、项目类型、交易模式上各具特色。如新南威尔士州在“林业碳 汇权是森林权的组成部分”的理论基础上构建碳汇法律体系；西澳大利亚州通过审核批准 后登记碳权表格的方式设立碳汇权；新西兰应对气候变化法中，将森林以1990年为界限 进行分类，对于“1990年后的森林”土地所有者，要求其获取因森林生长产生的碳汇收益时， 也必须负责该森林因任何形式导致的碳损失；加利福尼亚州通过碳交易的金融风险防范、 价格和抵消机制推进森林碳汇发展。 随着蓝碳逐步成为重要气候议题，欧美等发达国家及沿海国家也加快布局，积极推进 执行摘要 7 国家地区层面的蓝碳实践探索，其中作为全球蓝碳资源最为丰富的国家，澳大利亚出台迈 向蓝碳减排基金方法，积极保护和发展国内蓝色碳汇，同时致力于开展国际蓝碳合作， 发起并引领“国际蓝碳合作伙伴关系”，以求引领全球蓝碳规则制定方向。 5. 中国生态碳汇法律制度建设进展 森林碳汇 我国森林碳汇制度标准体系发展迅速，2006年以来，国家层面针对林业 碳汇发布诸多政策文件，加强森林碳汇计量标准、监测方法、项目方法学、减排量核证方 法等方面的研究工作；地方层面围绕林业碳汇高质量发展、价值化实现机制开展了形式多 样的实践探索；森林资源固碳增汇的生态功能得到保护，将林业碳汇作为生态环境损害案 件的救济方案在司法层面得到认可。但在森林碳汇立法仍然空白，相关制度规则散见于层 级较低的行政规章及政策性文件。国家及地方层面森林碳汇相关规定见表 1。 表 1 国家及地方层面森林碳汇相关规定一览表 地区 时间 名称 发文单位 主要内容 国家 2006 年 关于开展清洁发展机制 下造林再造林碳汇项目 的指导意见 原国家林业局 碳汇管理办公室 积极推进CDM再造林项目的实施， 确定我国开展CDM再造林项目的优 先区域 国家 2007 年 中国绿色碳基金碳汇项 目管理暂行办法 原国家林业局 有关部门 本办法适用于使用中国绿色碳基金资 助的碳汇项目管理。本办法所称的碳 汇项目是指以吸收固定二氧化碳等 为主要目的的植树造林、森林经营活 动以及与碳汇相关的技术规范和标准 制定、科学研究和成果推广、技术培 训和宣传等项目 国家 2008 年 关于加强林业应对气 候变化及碳汇管理工 作的通知（造碳函〔 2008〕72 号） 原国家林业局 植树造林司 强调森林碳汇活动关系到当地林地、 林木权、农村发展以及农民利益等， 要加强对森林碳汇项目的管理 国家 2008 年 中国绿色碳基金造林项 目碳汇计量与监测指南 原国家林业局应 对气候变化和节 能减排工作领导 小组办公室 为规范中国绿色碳基金造林项目碳汇 计量与监测方法，确保项目产生的碳 汇是准确、可靠和可核查 国家 时间 不详 中国绿色碳基金碳汇项 目造林技术暂行规定 原国家林业局 有关部门 主要为规范中国绿色碳基金碳汇项目 的造林技术，提高造林质量，获得预 期收益 国家 2009 年 关于加强碳汇造林管理 工作的通知 原国家林业局 提出加强碳汇造林管理的三种主要制 度，分别是备案制度、注册登记制度 和组织制度 碳汇 法律制度研究 8 地区 时间 名称 发文单位 主要内容 国家 2010 年 关于印发碳汇造林技 术规定（试行）和碳 汇造林检查验收办法 （试行）的通知（办 造字〔2010〕84 号） 原国家林业局 办公室 规定了碳汇造林技术要求和核查验收 办法 国家 2014 年 原国家林业局关于推 进林业碳汇交易工作 的指导意见（林造发〔 2014〕55 号） 原国家林业局 对推进森林碳汇立法进行了规定 国家 2013 年 AR-CM-001-V0 碳 汇 造林项目方法学（发改 办气候〔2013〕2634 号） 原国家林业局报 送，国家发改委 办公厅备案 规定了碳汇造林项目基线和碳计量方 法、监测程序等 国家 2013 年 AR-CM-002-V01 竹 子造林碳汇项目方法 学（发改办气候〔 2013〕2634 号） 原国家林业局报 送，国家发改委 办公厅备案 规定了竹子造林碳汇项目基线和碳计 量方法、监测程序等 国家 2014 年 AR-CM-003-V01 森 林经营碳汇项目方法 学（国家发改委公告 2014 年 1 号） 国家发改委备案 规定了森林经营碳汇项目基线和碳计 量方法、监测程序等 国家 2016 年 AR-CM-005-V01 竹 林经营碳汇项目方法学 国家发改委备案 规定了竹林经营碳汇项目基线和碳计 量方法、监测程序等 国家 2021 年 GB/T 41198-2021 林 业碳汇项目审定和核证 指南（替代原国家林业 局颁布的林业碳汇项 目审定和核证指南） 国家市场监督管 理总局、国家标 准化管理委员会 适用于中国温室气体自愿减排市场林 业碳汇项目的审定和核证。其他碳减 排机制或市场下的林业碳汇项目审定 和核证可参照使用 福建 省 2017 年 福建省林业碳汇交易 试点方案（闽政办〔 2017〕55 号） 福建省人民政府 办公厅 首创福建林业碳汇项目（FFCER） 四川 省 2019 年 关于大力推进林草碳 汇高质量发展的意见 四川省林草局 提出了 2022 年、2025 年林草碳汇发 展目标（含量化目标） 四川 省 2021 年 关于印发四川林草碳 汇行动方案的通知 四川省林草局 强调2025年林草碳汇目标，增加 2030 年目标 江西 省 2021 年 江西省林业碳汇开发及 交易管理办法（试行） （赣环规字〔2021〕1号） 江西省 生态环境厅 适用于江西省行政区域内林业碳汇项 目的开发、申报、审核、交易等工作 的管理 巴中 市 2017 年 巴中市林业碳汇工作实 施方案（巴府办发〔 2017〕44 号） 巴中市人民政府 办公室 规定了到2020年巴中市林业碳汇能 力提升目标（含量化目标） 执行摘要 9 地区 时间 名称 发文单位 主要内容 包头 市 2021 年 碳达峰碳中和林草 碳汇（包头）试验区 实施方案（包府发〔 2021〕43 号） 包头市人民政府 指出按照包头市深入推进碳达峰碳中 和总体安排，积极探索林草碳汇发展 新模式，完善生态产品价值实现新机 制，开辟林草碳汇资产管理开发新路 径，构建碳达峰碳中和背景下的林草 事业发展新格局，努力打造区域特色 鲜明、综合效益显著的林草碳汇（包头） 试验区 包头 市 2021 年 包头市深入推进林业草 原碳汇三年行动计划 （20212023年）（包 府发〔2021〕21 号） 包头市人民政府 提出了 2021-2023 年林草碳汇提升行 动计划 包头 市 2021 年 包头市森林草原湿地 碳汇能力巩固提升行动 方案（包林草发〔 2021〕80 号） 包头市林草局 制定森林草原湿地碳汇能力巩固提升 行动方案 黔南 州 2022 年 黔南州林业碳汇（碳 票）工作推进方案（试 行）黔南州林业碳 票联席会商工作制度 （试行）黔南州林 业碳票管理制度（试 行） 黔南州林业局联 合发改委、财政 局、自然资源局、 生态环境局、 金融办 主要目的为在国家林业碳汇交易相关 政策未明确之前，选择权属清晰的国 有森林资源先行开展黔南林业碳票 （“林业碳票”）制发、质押、交易、 抵消，总结试点经验逐步推广；积极 探索推进林业碳汇价值实现机制 毕节 市 2022 年 毕节市林业碳票管理 办法（试行） 毕节市林业局 适用于毕节市行政区域内林业碳票的 制发、登记、交易、质押、抵消、管 理和监督 碳汇 法律制度研究 10 草原碳汇 相对于森林碳汇，我国草原碳汇还处于前期技术方法研究、碳汇储量调查 阶段。草原碳汇在立法层面处于空白，国家及地方层面关于草原碳汇的政策规定相对较少， 多散见于应对气候变化、林草规划等政策文件中，不成体系，可操作性不强，专门针对草 原碳汇的政策文件或技术方法极少。国家层面虽然针对草原碳汇发布了可持续草地管理 温室气体减排计量与监测方法学（AR-CM-004-V01），但受诸多因素影响，目前该方 法学尚未得到实践应用。国家及地方层面草原碳汇相关规定见表 2。 表 2 国家及地方层面草原碳汇相关规定一览表 地区 时间 名称 发文单位 主要内容 国家 2014 年 AR-CM-004-V01 可持续草 地管理温室气体减排计量与监 测方法学（国家发改委公告 2014 年 1 号） 国家发改委 备案 规定了可持续草原管理碳汇项目基线 和碳计量方法、监测程序等 四川 省 2019 年 关于大力推进林草碳汇高质 量发展的意见（川林发〔 2019〕24 号） 四川省林业 和草原局 提出了 2022 年、2025 年林草碳汇 发展目标（含量化目标）； 适度发展草地碳汇项目 四川 省 2021 年 关于印发四川林草碳汇行动 方案的通知 四川省林业 和草原局 强调2025年林草碳汇目标，增加 2030 年目标； 增强草原碳汇能力，巩固草原固碳成 果，加强草原碳汇监测 四川 省 2022 年 关于科学绿化的实施意见 （川办发〔2022〕30 号） 四川省人民 政府办公厅 进一步提出了草原保护措施 包头 市 2021 年 碳达峰碳中和林草碳汇（包 头）试验区实施方案（包府 发〔2021〕43 号） 包头市 人民政府 到2025年，草原碳汇项目规模达 到1000万亩；着力推进建设总面积 1220 万亩的 5 个草原碳汇发展片区 包头 市 2021 年 包头市深入推进林业草原碳汇 三年行动计划（20212023 年）（包府发〔2021〕21号） 包头市 人民政府 提 出 2023 年、2025 年、2030 年 草原年固碳量目标均为达到180万 吨 贵州 省 2021 年 关于印发贵州省“十四五”林 业草原保护发展规划的通知 （黔府办函〔2021〕86 号） 贵州省人民 政府办公厅 实施林草碳汇计量监测评估行动，开 展森林、草原和湿地碳储、碳汇与碳 利用研究，发布全省森林草原湿地碳 汇量情况 黑龙 江省 2021 年 关于进一步激发林草发展活力 助力全省经济高质量发展的意 见（黑政规〔2021〕13 号） 黑龙江省 人民政府 摸清湿地、草原碳汇基础数据底数， 提升林草碳汇增量，积极开发林草碳 汇项目，促进林草碳汇生态产品价值 转换 宁夏 回族 自治 区 2021 年 关于加强草原保护修复的实 施意见（宁政办发〔2021〕 102 号） 宁夏回族自 治区人民 政府办公厅 到2025年，全区基本草原面积稳定 在2600万亩以上，退化草原得到有 效修复和治理，草原综合植被盖度达 到57以上，草原质量稳步提升。 到2035年，基本草原面积继续保持 稳定，退化草原趋势得到有效遏制， 草原综合植被盖度稳定在58以上， 草原生态服务功能和生产力显著提升 执行摘要 11 湿地碳汇 2021年底颁布的中华人民共和国湿地保护法首次将“碳汇”纳入了 国家法律，第三十九条规定“县级以上地方人民政府应当按照湿地保护规划，因地制宜采 取水体治理、土地整治、植被恢复、动物保护等措施，增强湿地生态功能和碳汇功能”， 为湿地碳汇保护和发展奠定了法律基础。从立法角度来看，湿地碳汇保护走在了其他类型 生态系统前列。但目前关于湿地的法规政策主要聚焦湿地保护和修复，关于湿地碳汇能力 的巩固增强、湿地碳汇价值实现机制的具体法规、政策、标准几乎空白。 冻土碳汇 关于冻土碳源汇特征存在较大争议，我国目前对冻土碳汇的关注仍主要聚 焦于监测、调查评估和科学研究。有关冻土固碳能力保护及冻土碳汇能力开发的相关规则， 在国家立法层面处于空白，在冻土资源较为集中的省区也缺少相关政策规制。 海洋碳汇 近年来海洋碳汇逐步引起重视，相关的政策文件逐步增多。但总体来看， 海洋碳汇在立法层面仍为空白，国家层面有关政策文件中对于海洋碳汇的要求主要是引导 性、方向性的；地方方面，福建、海南、山东等海洋大省以及厦门、深圳、威海及湛江等 沿海城市在蓝色碳汇方面开展先行探索，取得了一定进展，但尚未形成成熟的制度体系。 地方层面海洋碳汇相关规定及实践见表 3。 表 3 地方层面海洋碳汇相关规定及实践一览表 地区 海洋碳汇相关制度及实践探索 福建 2021年5月，印发加快建设“海上福建”推进海洋经济高质量发展三年行动方案（2021 2023 年），将抢占海洋碳汇制高点作为重点任务之一 厦门 2020 年 6 月，福建省海洋碳汇重点实验室在厦门成立 2021 年 8 月，印发厦门市海洋经济发展“十四五”规划（厦府办〔2021〕56 号），提 出“探索开展蓝碳交易，推动海洋碳汇交易平台发展，推动海洋碳中和试点工程” 2021年9月，印发加快建设“海洋强市”推进海洋经济高质量发展三年行动方案（2021-2023 年）（厦府〔2021〕193 号），将“抢占海洋碳汇制高点，深入开展海洋碳汇科学研究， 推动海洋碳中和试点工程”作为重点任务，并提出了具体要求 2021 年 7 月，厦门产权交易中心设立了全国首个海洋碳汇交易平台 2021年9月，依托厦门产权交易中心海洋碳汇交易平台完成福建首宗海洋碳汇交易 2000 吨红树林生态修复项目 2022年1月，依托厦门产权交易中心海洋碳汇交易平台完成连江县15000吨海水养殖渔业 海洋碳汇交易项目，标志着我国海洋渔业碳汇交易实现“零突破” 莆田 2022 年 5 月，莆田市秀屿区依托海峡资源环境交易中心完成了全国首例双壳贝类海洋渔业碳 汇交易，丰富了海洋碳汇产品类别 碳汇 法律制度研究 12 地区 海洋碳汇相关制度及实践探索 海南 2019 年 5 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的国家生态文明试验区（海南）实施方 案，支持海南“开展海洋生态系统碳汇试点，开展蓝碳标准体系和交易机制研究，依法合 规探索设立国际碳排放权交易场所” 2022 年 2 月，依托海南省环科院联合国内外科研院所共建的海南国际蓝碳研究中心经海南省 委、省政府批准成立 2022 年 2 月，海南国际碳排放权交易中心正式获批设立，拟注册在三亚市 2022 年 5 月，海南首个蓝碳生态产品（三江农场红树林修复项目）交易完成签约，交易碳汇 量 3000 余吨，交易额 30 余万元 深圳 2020 年 6 月，深圳市生态环境局发布由深圳大鹏新区编制完成的全国首个海洋碳汇核算指 南 威海 2016年12月，威海市蓝色经济研究院与我国水产科学院签署框架协议，共建国家海洋碳汇 研发基地暨海洋碳资源交易所 2021年4月，山东威海发布了全国首个蓝碳经济发展计划威海市蓝碳经济发展行动方案 （20212025 年） 湛江 2021 年 4 月，广东湛江完成我国首个蓝碳项目湛江红树林造林项目，为我国首个符合核 证碳标准（VCS）和气候社区生物多样性标准（CCB）的红树林碳汇项目 浙江 2021年5月，浙江省发展改革委 浙江省生态环境厅联合印发浙江省海洋生态环境保护 “十四五”规划（浙发改规划〔2021〕210 号），提出“加快发展海洋碳汇”等相关要求 青岛 2021 年 7 月，山东省青岛市海洋一所编制我国海洋碳汇经济价值核算标准（征求意见稿 编制），该标准提供了一套完整的用于核算我国海洋碳汇经济价值的实施方案，有助于实现 海洋碳汇经济价值核算 执行摘要 13 6. 中国生态碳汇发展面临的问题及对策建议 经过研究分析，项目组认为我国生态碳汇发展仍面临诸多问题，如生态碳汇上位法缺 失，现有制度规范法律层级低且不健全；碳汇法律属性不清，权属边界不明；湿地碳汇与 海洋碳汇、森林碳汇存在边界模糊情形；对生态系统的碳储量、固碳潜力、固碳机理及固 碳技术的科学认识仍然不足；部分生态系统的碳源和碳汇存在动态的相互转化情形；生态 系统普遍具有较大固碳能力，但多数生态系统面临碳释放风险；部分生态系统碳汇潜力不 高，碳汇项目开发难度大，经济性不高；生态碳汇交易与全国碳市场衔接不畅；生态碳汇 计量标准、监测方法不足，部分生态系统碳汇计量困难；现有生态碳汇项目减排方法学不足， 方法学开发难度较大；生态碳汇价值实现方式较为单一、价值实现困难等，并在此基础上 逐一提出对策建议。具体见表 4。 表 4 中国生态碳汇发展面临的问题及对策建议 面临的主要问题 森林 碳汇 草原 碳汇 湿地 碳汇 冻土 碳汇 海洋 碳汇 对策建议 1 生态碳汇上位法缺失 ▲▲▲ ▲▲▲ ▲▲ ▲▲▲ ▲▲▲ 推进应对气候变化专门立法，填补生态碳 汇立法空白；推动森林法草原法海 洋环境保护法等相关法律修订 现有制度规范法律层 级低且不健全 ▲▲ ▲▲▲ ▲▲▲ ▲▲▲ ▲▲▲ 在应对气候变化立法中专题规定碳汇内容， 完善相关配套制度、标准及激励保障措施 碳汇法律属性不清， 权属边界不明 ▲▲ ▲▲ ▲▲▲ ▲▲▲ ▲▲▲ 推动生态资源产权制度改革，明确生态碳 汇法律属性及判定原则。落实“损害担责、 恢复生态、堵疏补漏”原则，探索建立“生 态司法 碳汇补偿”的环境司法新模式。 生态系统普遍具有较 大固碳能力，但多数 生态系统面临碳释放 风险 ▲ ▲▲ ▲▲ ▲▲▲ ▲▲ 将巩固维持原有碳库放在首位，加强生态系 统保护修复；加强生态系统碳库及碳源流动 态监测，对于存在碳源风险的生态系统及时 做出预警，积极采取人为干预措施；明确维 护生态资源固碳功能的权力和义务，强调责 权对等。既要肯定生态系统增汇价值，也要 肯定生态碳库保护和维持的价值；对人为造 成生态碳库损失的行为予以法律惩罚 碳汇 法律制度研究 14 面临的主要问题 森林 碳汇 草原 碳汇 湿地 碳汇 冻土 碳汇 海洋 碳汇 对策建议 2 对生态系统的碳储 量、固碳潜力、固碳 机理及固碳技术的科 学认识仍然不足 ▲▲ ▲▲ ▲▲▲ ▲▲▲ ▲▲▲ 建立生态碳汇监测核算体系，开展碳汇本 底调查评估及潜力分析；加强生态碳汇基 础理论、基础方法、前沿颠覆性技术研究。 开发具有显著固碳增汇效果的生态系统保 护修复技术 部分生态系统的碳源 和碳汇存在动态的相 互转化情形 ▲ ▲▲ ▲▲ ▲▲▲ ▲ 加强湿地、冻土、海洋生态系统固碳机理、 碳源汇特征及动态变化规律的研究；针对 不同类别、不同区域、不同环境条件的生 态系统，开展碳源、碳汇特征调查评估， 建立分类管理制度；开展精细化管理，因 地施策；对于具有明显碳汇特征的生态系 统，进一步采取措施增加碳汇；对于呈现 碳中性或碳源特征的生态系统，及时采取 保护修复措施，控制温室气体排放，努力 恢复其碳汇能力 湿地碳汇与海洋碳 汇、森林碳汇存在边 界模糊情形 ▲▲ ▲▲▲ ▲▲▲ 对于边界模糊的部分，按一定原则划归某 一类生态系统，避免交叉重叠，保证管理 规则的一致性 生态碳汇计量标准、监 测方法不足，部分生态 系统碳汇计量困难 ▲ ▲▲ ▲▲ ▲▲▲ ▲▲ 对于增汇潜力较大、具备开发交易价值的生 态碳汇类型，开展精细化分类，出台针对性 和操作性强的碳汇计量标准、监测方法 现有生态碳汇项目减 排方法学不足，方法 学开发难度较大 ▲ ▲ ▲▲▲ ▲▲▲ ▲▲▲ 针对不同类型、不同边界、不同情景的生 态碳汇，开发项目减排方法学；加强方法 学开发、论证、研讨和实践应用 3 部分生态系统碳汇 潜力不高，碳汇项 目开发难度大，经 济性不高 ▲▲ ▲▲▲ 加强政府组织引导，创新碳汇项目开发和 收益分配模式；探索适宜的碳汇价值化模 式 生态碳汇交易与全国 碳市场衔接不畅 ▲▲▲ ▲▲▲ ▲▲▲ ▲▲▲ ▲▲▲ 开发各类生态碳汇自愿减排交易方法学， 明确生态碳汇交易主体的范围和权利义务、 项目开发程序，以及生态碳汇权属的产生、 归属、流转、确权规则。明确生态碳汇用 于质押、抵押、留置、抵销、期货交易、 项目碳中和、司法救济等的规则 生态碳汇价值实现方 式较为单一、价值实 现困难 ▲▲ ▲▲▲ ▲▲▲ ▲▲▲ ▲▲▲ 研究生态碳汇抵销机制；与生态保护补偿、 生态扶贫等进行政策衔接，创新生态碳汇 价值化实现机制；鼓励开展碳汇金融创新 注▲代表面临问题的程度，数量越多，程度越大；本表格仅代表项目组观点 执行摘要 15 7. 中国生态碳汇法律制度建设总体建议 （1）推动生态碳汇管理法治化 加快推进应对气候变化专门立法，在应对气候变化法中专题规定碳汇内容，出台保护 和发展生态碳汇的条例或部门规章，填补生态碳汇立法空白；推动森林法草原法海 洋环境保护法等相关法律修订，完善相关配套制度、标准及激励保障措施。推动生态资 源产权制度改革，明确生态碳汇法律属性及判定原则。完善碳汇监督管理机制，建立政府 部门生态碳汇进展定期报告评估制度。将生态碳汇作为重要指标纳入相关制度性评价体系 以及政府绩效指标考核体系。明确维护生态资源固碳功能的权力和义务，强调责权对等， 对于破坏已有碳汇资源以及“造假骗补”等行为进行严厉惩处，对人为造成生态碳库损失 的行为予以法律惩罚。落实“损害担责、恢复生态、堵疏补漏”原则，探索建立“生态司 法 碳汇补偿”的环境司法新模式。 （2）推动生态碳汇管理科学化 既要肯定生态系统增汇价值，也要肯定生态碳库保护和维持的价值，将巩固维持原有 碳库放在首位，加强生态系统保护修复。针对不同类别、不同区域、不同环境条件的生态 系统，开展碳源、碳汇特征调查评估，建立分类管理制度。加强湿地、冻土、海洋生态系 统固碳机理、碳源汇特征及动态变化规律的研究，开展精细化管理，因地施策。对于具有 明显碳汇特征的生态系统，进一步采取措施增加碳汇；对于呈现碳中性或碳源特征的生态 系统，及时采取保护修复措施，控制温室气体排放，努力恢复其碳汇能力。加强生态系统 碳库及碳源流动态监测，对于存在碳源风险的生态系统及时做出预警，积极采取人为干预 措施。加强生态碳汇基础理论、基础方法、前沿颠覆性技术研究，开发具有显著固碳增汇 效果的生态系统保护修复技术。 （3）推动生态碳汇管理标准化 建立生态碳汇监测核算体系，开展碳汇本底调查评估及潜力分析。加强生态碳汇方法 学的开发、论证、研讨和实践应用。对于增汇潜力较大、具备开发交易价值的生态碳汇类型， 开展精细化分类，出台针对性和操作性强的碳汇计量标准、监测方法。针对不同类型、不 同边界、不同情景的生态碳汇，分门别类开发项目减排方法学；对于不同类型生态碳汇的 边界模糊的部分，按一定原则划归某一类生态系统，避免交叉重叠，保证管理规则的一致性。 碳汇 法律制度研究 16 （4）推动生态碳汇管理市场化 加强政府引导，探索适宜的碳汇碳价实现机制，开发各类生态碳汇自愿减排交易方法 学，推进生态碳汇进入全国碳市场。明确生态碳汇交易主体的范围和权利义务、项目开发 程序，以及生态碳汇权属的产生、归属、流转、确权规则。明确生态碳汇用于质押、抵押、 留置、抵销、期货交易、项目碳中和、司法救济等的规则。拓宽碳汇价值化实现渠道，推 进生态碳汇保护发展与生态保护补偿、生态扶贫、脱贫攻坚、精准帮扶、乡村振兴等政策 的衔接。创新碳汇项目开发和收益分配模式，鼓励开展碳汇金融创新。 （5）推动生态碳汇管理国际化 近年来，我国在植树造林方面取得了举世瞩目的成就，但中国生态碳汇发展成效对全 球应对气候变化的贡献未得到国际社会的充分重视。当前欧盟碳边境调节机制已完成欧盟 委员会和欧洲议会的立法进程，七国集团峰会倡议建立的“气候俱乐部”也传递了在国际 会计规则、气候贸易团体壁垒等方面的倾向。欧盟碳泄漏清单中包括我国对欧出口强度较 高的产品，会形成国际标准制定、第三方市场的垄断地位，对发展中国家的企业造成非生 产性劣势。根据欧盟议会通过的碳边境调节机制法案版本，如果非欧盟生产商能够证明， 进口商品的生产过程已经在第三国支付了碳价，欧盟进口商就可以全额扣除相应的成本。 因此，应加强中国生态系统碳汇对全球应对气候变化的贡献研究，积极做好欧盟碳边境调 节机制预案。 联系我们 地址中国北京市朝阳区东三环北路 38 号泰康金融大厦 1706 邮编100026 电话86 10 5927-0688 传真86 10 5927-0699 2022.07www.nrdc.cn Photo by Nathan Dumlao on Unsplash