2021-2022年第一季度中国各省煤电项目审批分析-绿色和平.pdf

2022年7月 | 1 2021年-2022年第一季度 中国各省煤电项目审批分析 核心结论 作者国际环保组织绿色和平 1. 2021年，中国新增核准煤电装机约18.55GW，同比减少了57.66，比“十三五”期间每年的平均核准装机减少 了34.91，这在总体上反映了2021年4月中国提出“严控煤电项目”后，企业与地方政府逐步收紧对新煤电项 目的审批。 2. 2021年9月 拉闸限电现象席卷全国20多省后，第四季度煤电核准装机大幅上升，第四季度装机量比前三季度 总和还要高出45.85 。2021年12月获得核准的煤电装机占到全年总核准装机的54.37，全年10个获核准 的非热电联产燃煤项目中的6个是在该月获得的。 而2022年第一季度获核准的煤电装机（8.63GW），将近 2021年全年总量的一半（46.55） 。 3. 拉闸限电事件致使电力保供和保障能源安全的地位在电力行业发展的各考虑因素中攀升到了新的高度。肩 负国家意志和履行社会责任的国有资本（央企、地方国企）随之行动 。2021年前三季度，国有资本参股并控 股的新核准煤电项目装机已降至核准总装机的58.63，拉闸限电事件后这一比例回升至93.85。 4. 2021年全年及2022年第一季度， 非热电联产煤电占总核准装机超六成，填补省内电力缺口成主因之一 。这一 时期，有12个非热电联产煤电项目获得核准，总装机达17.86GW。这些项目的新建原因主要分三种利用当地 资源优势服务西电东送和跨省区特高压、等容量高效机组替换、弥补当地电力缺口。其中，主要为弥补本地电 力缺口而新建的非热电联产煤电的项目集中在浙江、湖南与安徽三省，装机合计达10.62GW，这反映了部分省 份用新增煤电装机满足电力缺口的“传统思维”。此外，服务西电东送和跨省区特高压的新核准煤电装机达 6.64GW，集中在甘肃省和陕西省。 2022年7月 | 2 2021年是中国电力行业发展风云变幻的一年。 在这一年中，中国国家主席习近平在4月22日举 行的“领导人气候峰会”上首次提出，中国将“严控煤 电项目” 1 ；10月底，国务院发布的碳达峰顶层设计文 件2030年前碳达峰行动方案 2 提 出 ，将“ 推 动 煤 电 向基础保障性和系统调节性电源并重转型”，并“严控 跨区外送可再生能源电力配套煤电规模”，明确了煤 电 未 来 的 定 位 转 换 大 方 向 。另 一方 面 ，9 月 中 旬 开 始 ， “电力供需紧张潮”席卷全国20多省，对能源安全与 电力保供的担忧占据电力行业发展主导，并很大程度 上倒逼了后续的电力市场价格机制改革。 能源燃烧是中国最主要的二氧化碳排放源，约占 总排放量88，而电力行业排放则占能源行业排放的 约41 3 ，是中国实现“双碳”目标的主战场。作为煤炭 大国，在构建以新能源为主体的新型电力系统的政策 方 向 下，中 国 的 煤电定位转换问题 同时成为实现电力 安全保供和碳达峰碳中和双重目标的重要议题。在现 阶段，除大力支持可再生能源的发展外， 新增煤电装 机由于其所带来的碳锁定风险 4 ，及其在地方产业和 能源结构转型中扮演的角色，依旧需要被持续关注 。 煤电核准信息是揭示未来新增煤电装机体量的主 要量化指标之一。根据国际环保组织绿色和平此前的 梳理，截至2021年11月底，2020年核准的煤电项目中 85.6已明确开工，未开工装机中也有超三分之一已进 行工程招标 5 。煤电（包括热电联产）项目核准申请方为 各级电力企业，核准行政许可则由省级及以下的地方 发改委颁发。因此，核准数据和信息能够较为及时反映 业内企业及地方政府对于煤电电源及其定位的基本判 断、背后逻辑，同时为中央统筹全局的电力规划监管、 碳达峰碳中和目标协同等政策制定提供参考价值。 为追踪煤电发展情况，绿色和平根据各省市发改 委、投资项目在线审批平台等官方渠道的公开信息， 梳理了2021全年及2022年第一季度以来的煤电项目 核准情况，以探究各省市地方及业界相关方在“双碳 元 年 ”经 历 了“ 严 控 煤 电 项 目 ”承 诺 、拉 闸 限 电 等 重 大 事件后，对于煤电及其定位态度的变化及发展趋势。 2021年煤电核准同比减少57.66， 湖南、陕西、甘肃新批核准煤电装机最多 根据绿色和平的梳理，2021年，中国新增核准煤 电项目54个，总核准装机达18.55GW，核准装机容量 较2020年同比减少约57.66，比“十三五”期间每年 平均核准装机减少了35.95。这在总体上反映了中 央 3 0 6 0“ 双 碳 ”目 标 宣 布 后 ，企 业 与 地 方 政 府 基 于 对 煤电项目经济性、未来煤电发展和生存空间等因素考 量，逐步收紧煤电布局的意愿。 虽然2021年全年新增核准煤电同比大幅下降，值得注 意的是，在2022年第一季度中，中国新增的核准煤电装机 已达8.63GW，已达2021年全年总核准装机的46.55（见图 表1）。煤电核准出现重新“开口子”的趋势。 从2021年核准的煤电项目所在省份来看，湖南、陕 西、甘肃、安徽、福建五省新增的煤电装机总量最多， 这五省也是核准了大体量（60万千瓦及以上）的传统燃 煤发电（非热电联产）项目最多的省份。其他省份新增 核准煤电装机以满足工业和民用电、暖协同供应的热 电联产项目为主，新增核准装机体量较小（见图表2）。 1. 中华人民共和国生态环境部，习近平在 “领导人气候峰会 ”上的讲话（全文），2021-04-22，http//www.xinhuanet.com/2021-04/22/c_1127363132.htm 2. 国务院国务院关于印发 2030年前碳达峰行动方案的通知，2021-10-24，http//www.gov.cn/zhengce/content/2021-10/26/content_5644984.htm 3. 人民日报，打赢低碳转型硬仗，2021-04-02，http//www.nea.gov.cn/2021-04/09/c_139869435.htm 4. 清华大学碳中和研究院，2021全球能源基础设施碳排放及锁定效应报告，2021-12-24，https//www.tsinghua.edu.cn/info/1180/90318.htm 报告提出，火电等新建基础设施在未来还将运行数十年并持续产生碳排放，这将对低碳转型带来巨大挑战。报告认为，现阶段，包括中国在内的各国 需扭转高碳能源基础设施投资惯性，避免新的高碳增长带来的长期碳锁定效应，同时降低资产搁浅风险。 5. 绿色和平2020年核准煤电项目最新进展，2021-12，https//www.greenpeace.org.cn/wp-content/uploads/2021/12/E7BBBFE889 B2E5928CE5B9B3E7AE80E68AA5EFBC9A2020E5B9B4E6A0B8E58786E785A4E794 B5E9A1B9E79BAEE69C80E696B0E8BF9BE5B195.pdf 2022年7月 | 3 拉闸限电后地方审批重新“开口子”， 地 方 国 有 资本“ 强 势 回 归 ” 通过对2021年煤电核准数据的分时段梳理，绿色 和平发现，地方政府对煤电项目核准的松紧度把握， 与重大事件的发生存在较强的同步性。 2021年4月22日，在国家主席习近平在国际场合 首 次 公 开 宣 布“ 中 国 将 严 控 煤 电 项 目 ”后 ，业 界 对 煤 电未来发展空间“看跌”，第二、第三季度，中国的国 内煤电核准进入相对停滞的状态。两个季度累计通 过核准的煤电装机近3.3GW，仅占全年核准总装机的 17.76，其中第二季度没有任何传统燃煤电站（非热 电联产）项目获得核准（见图表3）。 图表1 | 2021年全年与2022年第一季度新增核准煤电装机量对比 制图绿色和平 装机量（MW） 0 5000 10000 15000 20000 18548.5 8634 2021 2022 Q1 图表2 | 2021年核准煤电项目类型与省份分布情况 湖南 福建 浙江 河南甘肃 江苏 广西 内蒙古 山东陕西 湖北 河北 吉林安徽 黑龙江 江西 制图绿色和平 热电联产（cogeneration） 非热电联产（non-CHP） 6000 100 1390 277.5 415 580 234 202 182 178 156 100 100 50 24 20 4000 1980 600 2640 5320 4000 2000 0 装机量（MW） 九月底拉闸限电事件席卷全国20多省，叠加迎 峰度冬因素，中国国内对电力安全保供的担忧逐 渐占据上风，这一担忧也一定程度转化、反映在了 2021年第四季度和2022年第一季度的煤电项目核 准上。 在2021年前三季度核准装机均同比下降超过 6 5 （ 一 至 三 季 度 分 别 下 降 6 7 、8 9 、8 2 ）的 情 况下，2021年第四季度，获得核准的煤电项目同比 增长了41。第四季度煤电核准装机量大幅上升，比 前三季度总和还要高出45.85。其中 仅12月一个 月内获得核准的煤电装机（10.08GW）就占到全年 总核准装机的54.37，全年10个获核准的非热电 2022年7月 | 4 图表5 | 三个时段不同类型投资方对核准煤电的“贡献率”的变化情况 制图绿色和平 注“拉闸限电后”时段涵盖2021年第四季度与2022年第一季度 而从项目投资方的性质来看，2020年至2021年， 国有资本与民营企业在新增核准煤电中的比重发生 了显著变化。2021年前三季度，煤电核准呈现显著的 “国退民进”态势，国有资本的“核准煤电贡献率” 6 较2020年全年下降了33，相应地，民营资本的“核 准煤电贡献率”上升33（见图表5）。 6. “核准煤电贡献率 ”指国有或民营资本参股并控股的煤电项目装机占当年总核准装机的比例 图表4 | 2021年分月份煤电核准情况 制图绿色和平 核准月份 1 672 12 10085 4 329.5 8 57 10 96 2 2221 6 11 823 3 1358 7 820 9 1320 5 242 装机量（MW） 0 12500 10000 7500 5000 2500 525 央企 地方国企 民营企业 2020年 2021年前三季度 拉闸限电后 0.00 60.00 40.00 20.00 图表3 | 2021年分季度煤电核准情况 制图绿色和平 装机量（MW） 0 2500 5000 7500 10000 季度 4 11004 1 4251 2 1096.5 3 2197 联产燃煤发电项目中有6个在该月获得核准 （见图 表4） 。延续2021年12月煤电核准“开口子”势头， 仅2022年第一季度，已有超过8GW煤电获得核准。 2021年12月到2022年3月四个月内，中国累计核准 煤电装机近18.72GW。 2022年7月 | 5 拉闸限电事件发生后的第四季度与2022年第一 季度，保供和能源安全担忧占据电力行业发展有力 主导，肩负国家意志和保供任务的国有资本贡献率 回升至近94，煤电核准呈“国进民退”趋势。 而将国有资本进一步分成中央企业和地方国企两 类后 7 ，简 报 发 现 ， 拉闸限电事件后，地方国企再次成 为新增煤电核准项目的最大业主 。2020年，地方国企 对核准煤电装机的贡献就已超过一半（达55.7）。 拉闸限电后，地方国企的贡献率从2021年前三个季度 的6.54回升至50.06，这一时期，央企和民营企业 的贡献率则分别约为43.79和6.15。 非热电联产煤电占总核准装机超六成， 填补省内电力缺口成主因之一 从核准的煤电项目类型上看，2021年和2022年 第一季度， 传统燃煤机组（非热电联产项目）占到核 准总装机容量的65.7，是新增核准装机的主力 ， 而热电联产项目仅占到总核准装机的34.3。这一 时期通过核准的12个非热电联产项目中，有7个、共 计10.62GW（占此类项目总装机的59.46）的项目 以加强本省电力供给、弥补电力缺口为主要新建理 由，这七个项目集中在湖南、安徽、浙江三省。 湖南的三个项目除了都明确指出本省未来电力缺 口外，还提及“培育新增长点”、“通过‘煤电联营’引 煤入湘缓解湖南省一次能源短缺压力”、“增强负荷中 心 接 受 区 外 来 电 的 能 力 ”等 理 由 。 安徽的两个非热电联产项目均为中央企业主导 项目，且均被列入“安徽省电力供应保障三年行动方 案（2022-2024）”重点电力项目 8 。根 据 该 行 动 方 案，该省“十四五”电力需求将保持年均7的增 长，未来三年将存在较为明显的电力供应缺口。据此， 行动方案规划落实10.55GW的电力保供能力，其 中6.99GW将通过新建煤电装机实现。 浙江省的浙能六横电厂二期工程21000MW项 目、国能浙江舟山发电厂三期2660MW扩建工程项 目均在2022年一季度获得核准。据报道，浙能六横电 厂二期工程项目将“缓解舟山和宁波地区电力缺口、助 推电力电量供需平衡” 9 ，还将“增强我省电网的自供 能力、减少省际间的大功率交换” 10 。而 国 能 浙 江 舟 山 发电厂三期2660MW扩建工程项目，则旨在满足因石 化项目投产等因素带来的舟山用电负荷的“飞跃式增 长” 11 。两个项目均被列入浙江省能源“十四五”规划建 设 重 点 项 目，规 划 提 出 ，到 2 0 2 5 年 ，浙 江 计 划 新 增 煤 电 装机632万千瓦，以“发挥煤电安全托底保障作用” 12 。 除上述以填补本省电力缺口为理由核准的项目外， 另外两个主要新建原因包括支持西电东送战略和高效 机组等容量替代。其中，服务西电东送和跨省区特高压 的核准煤电装机达6.64GW，集中在甘肃、陕西两省。 下 表 非 热 电 联 产 大 体 量 项 目“上 马 ”原 因 的 背 后 ， 反 映了安 徽、湖 南、浙 江 等 省 仍 持以 新 增 煤电 装 机 满足电力缺口的“传统思维”。这将增加经济浪费 和社会资源错配的风险，还将削弱电力系统发展与 “ 双 碳 ”目 标 的 协 同 性 。此外，该思路也不利于现代 能源体系的构建，不仅将影响“煤电由电量主体电源 向支撑性、调节性电源转型”目标的实现，也将为推动 可再生能源在2035年成为主体电源增加难度 13 。 7. 项目由中央、地方国企联合参与的情况下，认定项目投资占比或项目公司持股占比更大的一方为项目业主或最终控制人。 8. 安徽省发改委，安徽省电力供应保障三年行动方案（20222024），2021-7-12，http//fzggw.ah.gov.cn/public/7011/145904951.html 9. 北极星电力网，重磅浙能六横电厂 2100万千瓦二期工程项目获省发改委核准，2022-2-10，https//news.bjx.com.cn/html/20220210/1203370.shtml 10. 浙江舟山群岛新区六横管理委员会，六横加快推进煤电二期建设助力电力绿色保供，2021-11-05，http//lhgwh.zhoushan.gov.cn/art/2021/11/5/ art_1571647_58883889.html 11. 舟山人民政府，舟山市生态环境局关于 2022年 4月 2日受理建设项目环评文件的公告国能浙江舟山发电厂三期 2660mw扩建工程环境影响报告书 （公示版），2022-04-02，http//xxgk.zhoushan.gov.cn/art/2022/4/2/art_1229029280_59091697.html 12. 浙江省人民政府，关于印发浙江省能源发展 “十四五 ”规划的通知，2022-05-19，http//www.zj.gov.cn/art/2022/5/19/ art_1229019365_2404305.html 13. 国家发改委，国家能源局，“十四五 “现代能源体系规划，2022-03-22，http//www.nea.gov.cn/1310524241_16479412513081n.pdf 2022年7月 | 6 14. 项目核准后曾发生建设单位调整。详见陕西省发展和改革委员会关于榆神恒力电厂首台机组调整建设的公示，2022-03-03，http//sndrc. shaanxi.gov.cn/fgyw/tzgg/67bAj2.htm 省份 项目名称 装 机 量（ M W ） 投资方类型 新建目的 陕西 大唐陕西西王寨煤电一体化项 目电厂2660MW 新建工程 1320 中央企业 作为陕北湖北特高压直流通道的电源，发 挥地区资源优势，带动地方经济发展 恒力能源（榆林）热电有限公司 2660MW燃煤空冷机组项目 14 1320 民营企业 支持西电东送，利用煤基地的资源优势，推动陕 北火电基地的开发，带动当地经济发展 甘肃 陇东至山东特高压直流输电 工程配套扩容升级华能正宁 21000兆瓦调峰煤电项目 2000 中央企业 支持西电东送，陇电入鲁工程配套调峰煤电 项目 陇东至山东特高压直流输电工 程配套扩容升级山东能源灵台 21000兆瓦调峰煤电项目 2000 地方国企 支持西电东送，陇电入鲁工程配套调峰煤电 项目 湖南 大唐华银株洲退城进郊2100 万千瓦煤电项目 2000 中央企业 提升供电能力、培育新增长点 长安益阳发电有限公司三期 （21000MW）扩建工程 2000 地方国企 成为湖南省电网主力电源，提高湖南电网核 心区域的电压和电力支撑，增强负荷中心接 受区外来电的能力 陕煤石门2660MW燃煤发电 工程升级替代项目 1320 地方国企 填补湖南省电力缺口，解决小水电关停后湘西 北地区的电力紧缺问题，通过“煤电联营”引煤 入湘缓解湖南省一次能源短缺压力 安徽 中煤新集利辛板集电厂二期 项目 1320 中央企业 有利于促进公司产业结构优化，增强公司市场竞 争力；安徽省人民政府办公厅安徽省电力供应保 障三年行动方案（2022-2024） 重点电力项目 安徽池州九华发电有限公司二 期扩建项目 660 中央企业 安徽省人民政府办公厅安徽省电力供应保障三 年行动方案（20222024） 重点电力项目 浙江 浙能六横电厂二期工程 21000MW 2000 地方国企 浙江省“十四五”期间重大建设项目，对缓解 舟山和宁波地区电力缺口、助推电力电量供 需平衡具有重要意义 国能浙江舟山发电厂三期 2660MW扩建工程项目 1320 中央企业 浙江省“十四五”建设清洁煤电重点项目，为 保障浙江省电力供应安全，满足舟山地区十 四五及后续用电需求增长，提高电网运行的 经济性和供电可靠性。 福建 华夏电力一期机组1600MW 燃煤发电机组等容量替代项目 660 中央企业 等容量替代，用超超临界燃煤机组替代亚临 界机组，实现大容量、高参数、高效节能、清洁 环保电力生产 图表6 | 2021年与2022年一季度核准通过的12个非热电联产项目基本情况梳理 注新建目的主要可以分成三类（分别以三种颜色标出）服务西电东送和跨区特高压，填补本省电力缺口与等容量替代。 2022年7月 | 7 15. 绿色和平，中国电力供应安全的经济分析与保障路径研究，2020-6，https//www.greenpeace.org.cn/wp-content/uploads/2022/03/ lcdppowersafetyreport_329single.pdf 16. 清华大学碳中和研究院，2021全球能源基础设施碳排放及锁定效应报告，2021-12-24，https//www.tsinghua.edu.cn/info/1180/90318.htm “十四五”期间，中国电力缺口将主要以短时尖 峰负荷缺口为主。华北电力大学袁家海教授研究团队 在和绿色和平联合发布的中国电力供应安全的经济 分析与 保 障 路 径 研 究 中 15 表 示 ，在 中 国 三 产 居 民 用 电 负荷成为新增负荷主体、叠加极端气象因素，用电负 荷特性持续恶化，电网负荷率降低、 尖峰负荷短而高 的电力需求“新常态”下，尖峰负荷不能再单纯依靠 电源建设来满足，而应从综合资源规划角度着手来 优化电力供应结构 。报告指出，“通过新建煤电机组 解决尖峰电力缺口问题是极其不经济的，会造成极大 的 社 会 资 源 浪 费 。” 另外值得注意的是，中国当前煤电机组服役年 限平均偏低。2020年，中国现役煤电机组平均服役 年限为11年、服役年限小于15年的机组占到75。 分省来看，安徽、重庆、内蒙古、山东等13省（市、自 治区）煤电机组平均服役年限均低于全国平均（11 年） 16 ，未 来 ，这 部 分 煤 电 机 组 有 较 大 的 分 区 分 类 改 造 、挖 掘 存 量 价 值 的 空 间 。 地方通过新建煤电装机来满足电力缺口，通过新 建煤电项目推动煤炭资源优势开发的传统思维，在短 时间内将会给地方带来一批新就业岗位，推动当地 GDP增长，但也将进一步加剧电力行业的高碳锁定， 推迟电力行业的碳达峰年限、推高峰值，给地方能源 结构调整和转向清洁、高质量发展带来更大挑战。 政策建议 2021年，在中央发布碳达峰碳中和顶层设计文件 后，目前，各行业、各省级政府均在制定碳达峰、碳中 和行动方案。电力行业作为中国实现减排任务的主战 场，应该尽早先于全国布局减排，为其他行业达峰创 造积极条件。 基于上述分析，为实现“双碳”目标、电力行业低 碳转型和电力安全保供的协同，绿色和平建议 1、国家能源主管部门应进一步落实国务院印发的 2030年前碳达峰行动方案的通知中关于“严格控 制 新 增 煤 电 项 目 ”的 要 求 ，在“ 十 四 五 ”电 力 发 展 规 划中进一步明确严控煤电项目；通过掌握新增煤电 项目的审批权或更新煤电规划建设风险预警等政 策工具，严格控制煤电装机规模的持续增长。 2 、国 家 发 展 和 改 革 委 员 会 、国 家 能 源 局 应 出 台 相 关引导政策鼓励通过挖掘现有煤电机组潜能和源网 荷储一体化的解决方案来满足电力缺口。警惕在保供 思维下，地方规划有关部门不考虑电力行业转型和达 峰形势要求，走依靠新增燃煤发电项目来满足短时间 电力缺口及尖峰负荷的“老路”。 3、省级及地方发改委、国资委特别是社会责任局 应加强对地方国有企业新增煤电项目的审查，除了综 合本省常规的优势资源利用、经济和就业拉动效益、 能耗双控和节能审查等方面，也应深入研究新增煤电 装机带来的长期碳锁定、本省煤电企业资产搁浅和信 贷风险等中长期风险，以及对省内的能源、产业结构 低碳转型路径产生的影响。此外，地方发改委应该鼓 励和指导本省能源电力企业，特别是对煤电等高碳资 产占比较大企业提出转型的相关要求，推动企业主动 制定并严格执行自身的低碳战略转型计划，促进业务 多 元 化 、低 碳 化 发 展 。 4、推动煤电定位功能改变，即由主体电源转向基 础保障性和系统调节性电源转型。 1. 国家有关部门应积极研究煤电定位转换中的 关键问题，包括煤电机组未来转型为应急备 2022年7月 | 8 免责声明 本简报的著作权由绿色和平单独享有。本简报是基于对公开信息的研究、分析产出的成果。所涉数据 均来自公开渠道，包括但不限于省市发改委官方网站、投资项目在线审批监管平台、研究报告等。股权 分析结果来源于天眼查。 简报所用数据的收集时间截至2022年3月底，后续发生的数据更新、修订将不会被反映在本简报分析 中。绿色和平不对简报中所涉数据的及时性、准确性和完整性作担保。 本简报作环保公益和信息分享目的使用，不作为公众及任何第三方的投资或决策的参考，绿色和平亦不 承担因此而引发的相关责任。 如 您 有 任 何 问 题 或 建 议 ，请 联 系 xwanggreenpeace.org 用和调峰电源后运营和营收模式、新建煤电 未来搁浅成本由谁承担等问题；同时，抓紧 落实辅助服务市场和容量市场的完善和建 立；在绿色低碳转型的视角下重新挖掘各类 电 力 资 源 的 价 值 ，更 好 地 指 导 并 监 督 地 方 发 展规划和电力部门协同，平衡好电力保供与 绿色低碳转型之间的关系。 2. 地方政府、企业应该在国家政策的指导下，充 分挖掘、盘活和优化现有存量煤电机组的容 量与辅助服务价值，加快对符合条件的机组 进行灵活性改造和延寿备用。