中国交通运输行业气候目标及行动建议-交通运输部规划研究院.pdf
中国交通运输行业气候目标 及行动建议 Implemented by 编写说明 作为一家联邦企业, 德国国际合作机构（GIZ）支持德国政府实现 促进可持续发展领域国际合作的目标。 发布机构 德国国际合作机构（GIZ） 注册地 波恩和埃施波恩，德国uni00A0 联系方式 北京市朝阳区亮马河南路14号 塔园外交办公大楼2单元5楼 邮编 100600uni00A0 电话 +86-(0)10-8527 5589 传真 +86-(0)10-8527 5591 邮件 transition-china@giz.de 网址 www.mobility.transition-china.org uni00A0 项目 国家自主贡献亚洲交通减排倡议项目（NDC-TIA）是国际气候倡 议（IKI）的一部分。德国联邦经济和气候保护部（BMWK）根 据德国联邦议院的决定为该倡议提供支持。 负责人 Sebastian Ibold, 德国国际合作机构 (GIZ)uni00A0 邮件 transition-china@giz.de 网址 https://transition-china.org/mobility uni00A0 作者 交通运输部规划研究院 (TPRI)： 李晓易，谭晓雨，宋媛媛，徐洪磊，黄全胜，吴睿，王人洁 德国国际合作机构 (GIZ)： 夏云 设计/排版 北京须鲸壹场文化艺术有限公司 德国国际合作机构 (GIZ)： 胡昕，张珂 图片 封面及封底 urban road transport by 王安琦 P4 highway and mountain by ABCDstock P6 william-william-NndKt2kF1L4-unsplash P7 denys-nevozhai-7nrsVjvALnA-unsplash P15 Foshan Nanhai Tram by ngchiyui P24 Flag of the European Union by rustamank P30 zhang-kaiyv--NUPc2w31UM-unsplash P32 Collaboration people for success by Andrii Zastozhnov P34 Environment and ecology in green concept by Elnur P35 john-cameron-ftIPiEdrx2s-unsplash 致谢 作者向为本文提供支持和指导的机构和专家，特别是德国联邦环 境署（UBA）表示诚挚的感谢。 网址链接 本文所链接的外部网站的内容始终由其各自的出版方负责。 德国国际合作机构（GIZ）明确不对这些内容负责。uni00A0 北京, 2022 中国交通运输行业气候目标及行动建议 2 执行摘要 气候变化是一个全球性的问题，多国提出碳中和目标的目的是控制温室气体排放增加所导致的全 球升温，从而避免灾难性的后果。减少碳排放已然成为全世界各国的共同任务，很多国家都积极采取 实际行动，通过制定各类气候相关法案和指导意见减少各行业的温室气体排放，逐步迈向碳中和。中 国积极应对气候变化挑战，主动承担与国情相符合的国际责任，把碳达峰、碳中和纳入经济社会发展 全局统筹推进，于2020年提出“中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年 前实现碳中和”的目标，并在此后积极推动碳达峰行动的落实并加快长远的碳中和战略布局。 交通运输行业是化石燃料消费的重点领域，其能源消耗和温室气体排放问题一直以来得到了广泛 的关注。近年来，中国交通运输行业在推动节能减排方面作出了诸多努力，并已取得一定成效。但为 加速行业节能降碳进程，推动实现碳达峰目标和碳中和愿景，交通运输领域还存在诸多问题和挑战。 为此，本研究从运输规模、运输装备及基础设施规模发展等方面系统分析了中国交通运输发展现 状，并基于能源消费情况评估了交通运输碳排放现状。同时，本研究就中国交通运输行业的主要气候 目标和政策措施进行了梳理，并识别出中国交通运输领域碳减排面临的主要问题与挑战。 此外，德国和欧盟在交通运输行业温室气体减排方面设置了雄心勃勃的目标，且已有诸多尝试探 索和成功经验。本研究总结了他们的主要减排目标和关键举措，并就交通气候目标制定、减排策略及 路径、减排措施建议等方面对中德在气候政策、能源战略、可持续交通、民航技术、城市交通、地方 交通运输等领域的专家进行了深度访谈，结合中国交通运输当前形势和发展实际，进一步提出中国交 通运输行业在优化运输结构，引导绿色出行，提高能源效率和进一步推广新能源使用等方面可采取的 措施和行动建议。为推动中国交通运输行业制定节能减排低碳政策，尽早实现碳达峰提供决策依据和 参考。 中国交通运输行业气候目标及行动建议 3 目录 ■ 1 背景 4 ■ 2 中国交通运输发展及二氧化碳排放现状 6 2.1 中国交通运输发展现状 8 2.1.1 运输规模 8 2.1.2 运输装备 10 2.1.3 交通基础设施 12 2.2 中国交通运输能耗与碳排放现状 13 ■ 3 中国交通运输减排主要目标及挑战 15 3.1 主要减排目标及相关措施 17 3.2 交通运输碳减排挑战 21 2.1.1 交通运输需求持续增长 21 2.1.2 减排措施存在不确定性 21 2.1.3 资金需求规模大 22 2.1.1 跨机构协调难度高 22 2.1.2 碳排放核算研究能力有待提升 23 ■ 4 应对气候变化国际经验：欧盟与德国低碳交通发展 24 4.1 欧盟和德国交通运输行业排放情况 25 4.2 欧盟和德国交通运输领域应对气候变化目标的战略和政策 26 4.3 小结 29 ■ 5 中国交通运输减排措施及行动建议 30 ■ 6 总结 34 1 背景 中国交通运输行业气候目标及行动建议 5 气候变化是不可避免的、紧迫的全球性挑战。2015年12月12日，178个缔约方通过了《巴黎协定》，旨在 减少全球温室气体排放，将全球气温上升幅度控制在工业化前水平的2摄氏度以下，并尽最大努力将上升幅度控 制在1.5摄氏度以下，以减轻气候变化对人类生活的影响。 2020年9月22日，中国国家主席习近平在第75届联合国大会一般性辩论上宣布了中国国家自主贡献的新 目标，即在2030年前达到碳排放峰值并争取在2060年前实现碳中和（即“双碳”目标）。 2021年10月，中国在其对《巴黎协定》最新提交的的国家自主贡献（NDCs）中承诺，到2030年，将单 位国内生产总值的二氧化碳排放在2005年的基础上降低65%以上，并将非化石能源在一次能源消费中的比重提 高到25%左右；森林蓄积量比2005年增加60亿立方米，风电和太阳能发电总装机容量超过12亿千瓦。“双碳” 作为新的国家自主贡献（NDCs）目标正式提交公约秘书处（UNFCCC）。 进一步提高的减排雄心，在政策制定、低碳技术研发、绿色投资和意识形态转变等方面对中国的决策者和相 关方提出了巨大挑战。因此，各行业也需要为节能和减少二氧化碳排放做出更多努力。 交通运输行业在全球与能源相关的温室气体（GHG）排放中占据很大比重。根据国际能源署的数据，全球 GHG排放总量的近1/4来自公路运输、航空、水运和铁路运输（IEA，2019a）。 中国交通运输行业正处于高速发展阶段。它被认为是未来几十年能源消耗和碳排放增加的主要驱动因素，也 是中国唯一最有可能无法在2030年达到碳排放峰值的行业（Zhu等，2017；Wang，2019）。因此，为推动交 通领域碳排放尽早达峰和深度减排，中国需要采取更加积极的减排措施。 “十四五”时期（2021-2025）是中国的碳达峰攻坚期，也是推动经济高质量发展和生态环境质量持续改善 的关键阶段。为了实现新的国家自主贡献（NDCs）目标，中国正在推进“双碳”顶层文件制定（见3.1主要减排 目标及相关措施），研究各行业各领域“双碳”政策措施。交通运输行业是其中一大重要领域。因此，结合国际 经验和中国交通发展的特点，总结分析中国交通气候目标和措施在十四五时期的进展，对参与交通运输行业及气 候保护工作的各方有重要的借鉴意义。 本研究将分析中国交通运输行业气候目标和相关行动的进展。下文将首先回顾中国交通运输行业的发展现状， 总结中国交通运输行业为达到气候目标已采取的措施和成效，以及在实现气候雄心目标过程中所面临的挑战。通 过回顾欧盟和德国的碳减排历程，本研究将探讨交通运输在欧盟气候战略中的定位、对碳减排影响较大的关键政 策和技术，以及它们对于中国的可借鉴性。根据上述研究结果，本研究提出对中国交通运输行业气候行动关键措 施的建议，以支撑交通运输行业为中国的“双碳”目标和雄心，以及在21世纪中叶建设美丽中国的目标 1 作出贡献。 1 “美丽中国”是中国共产党第十八次全国代表大会提出的概念，强调把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方 面和全过程。2012年11月8日，在十八大报告中首次作为执政理念出现。2015年，“美丽中国”被纳入“十三五”规划，首次被纳入五年计划。 2 中国交通运输发展及 二氧化碳排放现状 中国交通运输行业气候目标及行动建议 7 伴随着近几十年来的国民经济和城镇化高速发 展，中国交通运输需求不断上升，客货运量持续增 加，交通基础设施规模迅速扩大，相关能耗及二氧 化碳排放不断增长。本节将从我国交通运输行业的 运输规模、运输装备、交通基础设施、交通能耗排 放特征等方面，介绍我国交通运输行业发展历程及 现状，分析“双碳”背景下交通行业面临的挑战， 识别我国交通运输发展的阶段性特征和其对二氧化 碳排放的影响。 中国交通运输行业气候目标及行动建议 8 交通运输行业近年来发展迅速。运输规模、运输装备及基础设施规模发展情况如下： 货运方面，中国货物运输总量目前居世界首位。2020年全国公路、铁路、水路、航空、管道5种运输方式 完成货物运输总量472.9亿吨，较2010年增长45.9%，完成货物运输周转量20.22万亿吨公里，较2010年增 长42.6% (MoT, 2020)。2020年全年规模以上港口 2 完成货物吞吐量145.5亿吨，完成集装箱吞吐量2.64亿 标准箱。中国港口货物吞吐量及集装箱吞吐量指标多年来高居世界首位。 2.1 我国交通运输发展现状 2.1.1 运输规模 ■ 图 1 2010-2020 年货运量及货运周转量变化趋势 0 100 200 300 400 500 600 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 CWF GÿÄï XÅ D JñD “dD “A8Z 1ÑF 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 0 5 10 15 20 25 CWF EGÿ Ä7ï XGüÅ D JñD “dD “A8Z 1ÑF 2 年货运周转量超过1000万吨的港口。 中国交通运输行业气候目标及行动建议 9 客运方面，2020年全国公路（不含私家车）、铁路、水路、航空完成营业性客运量96.7亿人，完成旅客周 转量19251亿人公里，如图2所示(MoT, 2020)。从近年来的数据来看，铁路、民航客运量实现较快增长，水 运保持平稳，公路（不含私家车）则呈现下降趋势，但受疫情影响，2020年各种方式旅客运输量均大幅下降。 ■ 图2 2013-2020年客运量及客运周转量变化趋势 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 “d F ¼“A8ZÒF GÿÄïê!QÅ D ¼JñD ÒF GÿÄïê!QÅ 0 1 2 3 4 5 6 7 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200 D JñD “A8Z “dD “dF ÒF EGÿÄïêGüÅ D JñD “A8ZÒF EGÿÄïêGüÅ 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 D JñD “dD “A8Z 中国交通运输行业气候目标及行动建议 10 2.1.2 运输装备 中国运输装备保有量快速增长。截至2020年底，全国民用汽车拥有量 3 达到2.73亿辆，呈快速增长趋势， 近10年间年均增速为13.5% (NBSC, 2021)。其中，私人小汽车保有量已突破2亿辆，达到2.23亿辆，10年间 年均增速高达16.3%。 ■ 图 3 2010— 2020 年汽车拥有量情况 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 7E¶ “A+X“E /ñê?“E 国家铁路机车保有量呈上升趋势，2020年达到2.18万台。其中，内燃机车保有量逐步下降，电力机车保有 量逐步上升。 ■ 图 4 2010— 2020 年铁路机车拥有量及年增长率情况 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 -10% -5% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000 ÎK¯)· j E 9GÿÄ Å µ ó jE Gÿ +eË jE Gÿ µ ó jEÎK¯)· +eË jEÎK¯)· 3 除军用车以外车辆 中国交通运输行业气候目标及行动建议 11 ■ 图 6 2010— 2020 年民用机动运输船拥有量及年增长率情况 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 -10.00% -8.00% -6.00% -4.00% -2.00% 0.00% 2.00% 4.00% 6.00% 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 “A+X jØ8i8f Gÿ ÎK¯)· “A+X jØF EÃ8i Ä78Å ¤ÎK¯)· 民用运输飞机数量也在稳步上升。2020年，民用运输飞机数达到3903架，近10年年均增长9.3%。机队 整体装备较新，单位能耗已达到较低水平。 ■ 图 5 2010— 2020 年民用运输飞机及年增长率情况 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 0.00% 2.00% 4.00% 6.00% 8.00% 10.00% 12.00% 14.00% 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 4500 ¤ ÎK¯)· “A+XF EÃO j Ä æÅ “A+XO j ÎK¯)· 近10年民用机动运输船数呈略微下降趋势，2020年达到12.68万艘，年均增长率为-2.03%。 中国交通运输行业气候目标及行动建议 12 ■ 图 7 2010— 2020 年运输路线长度变化趋势 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 0 100 200 300 400 500 600 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 D Gü0;Ä7GüÅ QFOD ÃJñD õ“ã8ZFÄ7GüÅ JñD QFOD µ“ã8ZF D 2.1.3 交通基础设施 近10年来，中国的交通基础设施建设稳步推进。2020年，全国铁路营业里程从2010年的9.12万公里增长 到14.63万公里；公路里程达到519.81万公里，其中高速公路里程达到16.1万公里，稳居世界第一；内河航道 总里程为12.77万公里 (MoT, 2020)。 从过去的交通运输发展趋势来看，中国运输装备规模持续提档升级，客货运输总量快速增长，交通基础设施 网络加速完善。交通运输需求总量不断增长，随之产生的能源消耗和碳排放也将保持增长的趋势。如何在满足持 续增长运输需求的前提下尽早实现交通领域碳达峰是亟待解决的问题。 中国交通运输行业气候目标及行动建议 13 2.2 中国交通运输能耗与碳排放现状 交通运输行业碳排放是指道路机动车、铁路机车、船舶、飞机等运输装备在使用过程中燃烧化石燃料造成的 二氧化碳排放。基于《中国能源统计年鉴》（2020） 4 ，2019年中国能源消费总量为48.6亿吨标准煤，交通运 输行业（含私人车辆 5 ）占比约为9%。其中，石油消费约占全国石油终端消费总量的60%（OCRPG, 2019）。 本研究计算出中国交通运输用能情况 6 （如图8所示），发现目前交通能源消费结构依然以化石燃料为主，但随着 交通电动化的发展（见下文3.1中“推广新能源车辆及装备”部分），电力消费总量将逐渐提升。 ■ 图 8 中国交通运输行业用能结构 （ 2019） 0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 1.2 1.4 1.6 1.8 2.0 ““é “é $“é óÉ“é #â F.#“é“D Y f“D #â FY f“D +eË ï X 7ö 按照本研究的计算，2019年中国交通运输行业（含私人车辆）的碳排放总量约占到全社会碳排放的11% (Li et al.,2021)。从交通运输方式来看，公路运输（包括私家车辆）是中国交通运输行业碳排放的主要来源，其占比 高达87%，其中公路货运碳排放占到交通运输行业总排放的一半以上。而水路运输碳排放量约占6.5%，民航运 输碳排放量约占到6.1%，铁路运输占比不足1%（TPRI，2021）。 4 《中国能源统计年鉴》（2020）发布的2019年官方数据。 5 社会车辆，指企业、政府机构及其他组织规定的除准予通行的车辆以外的其他车辆。 6 依据生态环境部2021年发布的《二氧化碳排放达峰行动方案编制指南》，基于能源平衡表对各行业进行拆分计算出交通运输行业能源消耗量。 中国交通运输行业气候目标及行动建议 14 2013年以来，中国交通运输行业碳排放年均增速保持在5%左右，成为中国温室气体排放增长最快的领域 (Peng, 2021)，已和工业、建筑共同成为中国化石能源消耗及二氧化碳排放的三大领域。 一方面，为了支撑经济社会快速发展和人民群众生产生活需要，中国交通运输行业预计还将继续快速发展， 并对二氧化碳排放产生深远影响。 另一方面，数字化进程的加快和新产业、新技术的出现带动了中国电动汽车、电池和储能技术、共享交通、 基于智能和大数据的交通管理系统等领域的高速发展。电动化、共享化、智能化发展为更快推动交通行业低碳转 型提供了契机。 ■ 图 9 中国交通各子行业排放情况 , 2019 “dD F EÃ, 6.5% 8Z0ªF EÃ, 6.1% JñD F Eà , 0.6% D CWF , 53.1% D ÒF , 33.7% 3 中国交通运输减排主 要目标及挑战 中国交通运输行业气候目标及行动建议 16 中国承诺将力争在2030年前达到碳排放峰值,努力争取2060年前实现碳中和目标。为此，中国开始构建 碳达峰碳中和“1+N”政策体系（图10所示）。国家发展改革委负责履行碳达峰碳中和工作领导小组办公室职责， 及时跟踪、定期调度各地区各领域工作进展。交通运输领域绿色低碳发展实施方案目前仍在研究阶段，相关目标 仍在讨论中。本研究采访的专家指出，中国应采取各行业梯次有序达峰的方式，交通运输行业达峰时间将晚于工 业和建筑部门。然而，交通运输行业如不采取积极措施，达峰时间将晚于2035年 (Yu, et al, 2021)。因此，制 定可操作的交通运输减排战略，设立合适的阶段目标十分重要。本节将梳理当前中国交通运输行业的主要气候目 标和政策措施，并指出相关挑战。 ■ 图 10 中国碳达峰碳中和“1+N”政策体系框架图 1 N £¾¼¤ö.MC_«à *6%.ãEî .ã] ¼,´??ñ ¤}.ãEî |Øé x ½ 7-$À5/8¢~.ãE »|Ø ½ 8²7-L}.ãÎx|Ø ½ JN¶.ãEî |Ø ½ þ*.ãEî |Ø ½ ÔFJF EÃ5/8¢~.ã|Ø ½ Ú)ß4ÿ#~ÙËL}.ã|Ø ½ 5/8¢~.ã0°Kà|Ø ½ .ã“w7-Ë * w|Ø ½ 5/8¢~.ã“A|Ø ½ 4 ` j ß!Q 9¿.ãEî |Ø _ÁÚí LÌo1 ½ 0°_Á ½ .ã“w7-Ë ½ 5AÑ h1Ç ½ -63 h ½ CRo ½ H=½ ½ l 中国交通运输行业气候目标及行动建议 17 3.1 主要减排目标及相关措施 2022 20352050 2060 2025 2030 ● 碳中和 ● 交通基础设施规模质 量、技术装备、科技创 新能力、智能化与绿色 化水平位居世界前列 ● 基 本建成拥有安全、便 捷、高效、绿色、经济 的现代化综合交通体 系的交通强国 ● 公共领域全面电动化 ● 全社 会碳达峰 ● 新能源车达到新车销售总 量20% ● 乘用车新车平均燃料消耗 量水平下降至4 L/100km ● 60%以上的参与绿 色出行创建行动的城 市绿色出行比例达到 70%以上 ■ 表 1 中国近、中和远期交通气候目标路线图 自第十二个五年计划（2010-2015）以来，中国已经为其绿色低碳发展确定了方向。2020年9月22日， 中国提出了“双碳”发展目标。2021年10月28日，中国《联合国气候变化框架公约》国家联络人向公约秘书 处将其作为新的国家自主贡献（NDCs）目标正式提交。与中国在2015年6月30日提交的国家自主贡献（NDCs） 目标相比，这一新目标更加雄心勃勃。新的中国国家自主贡献（NDCs）目标不仅对全球气候保护议程，也对中国 未来几十年的国内政策制定产生了深远的影响。为达到碳中和目标，中国必须在2060年之前逐步淘汰煤炭、石 油和天然气的常规使用，并实现社会经济结构的全面转型，这需要对所有部门制定具有约束力的减排目标，并相 应地制定实施有效的政策、路线图和改革措施。 第十四个五年计划（2021-2025年）是2030年实现碳达峰的关键时期，也将为2060年实现碳中和打下重 要基础。至2025年，二氧化碳排放强度（单位GDP二氧化碳排放量）相比2021年将降低18%，能耗强度（单 位GDP能耗）降低13.5%，非化石能源消费占比将提高至20%。为指导碳达峰工作的实施，研究制定碳达峰实 施路径是十四五期间的重要工作内容。 除了正在制定的交通碳达峰方案以外，为进一步推动交通运输行业绿色低碳发展，中国制定了各种短、中和 长期的顶层政策（见表2）。 中国交通运输行业气候目标及行动建议 18 ■ 表 2 中国近期重要交通气候行动时间图 《2030年前碳达峰行动方案》面向交通领域提出了交通运输绿色低碳发展的各项措施，指出中国要加快形成 绿色低碳运输方式，确保交通运输领域碳排放增长保持在合理区间。2030年，营运交通工具单位运输周转量碳排 放强度比2020年下降9.5%左右，陆路交通运输石油消费力争于2030年前达到峰值。 2022年正式发布的《绿色交通十四五规划》中进一步明确了2025年车辆与船舶碳减排的目标值。营运车 辆单位运输周转量二氧化碳（CO 2 ）排放较2020年下降5%；营运船舶单位运输周转量二氧化碳（CO2）排放较 2020年下降3.5%。 管理部门的降耗减排措施主要集中在车辆燃料消耗量限值标准、运输结构调整、引导绿色出行和推广新能源 车辆及装备方面，并制定了以下相关目标，以支撑交通运输气候目标的实现。 ● 《绿色交通“十四五”发展规划》发布 ● 提出为双碳目标建立“1+N”的管理体系 ● 《关于全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳 中和工作的意见》发布 ● 《2030年前碳达峰行动方案》发布 ● 《绿色出行创建行动方案》发布， 倡导绿色出行 ● 发布《乘用车燃料消耗量限值》 （GB 19578-2021） ● 《交通强国建设纲要》发布 ● 《大气污染防治法》 修订发布 ● 中国提交国家自主 贡献（NDCs）目标 ● 《国家综合立体交通网规划纲要》发布， 明确到2035年交通网发展规模 ● 中国提交新的国家自主贡献（NDCs） 目标 2022 2015 2019 20202021 中国交通运输行业气候目标及行动建议 19 为推动传统燃油汽车节能降耗，并推进运输结构调整，2021年2月20日，工业和信息化部组织制定的最新《乘 用车燃料消耗量限值》强制性国家标准（GB 19578-2021）由国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会批 准发布，并定于2021年7月1日起正式实施。该标准规定乘用车新车平均燃料消耗量水平要在2025年下降至4 L/100km（二氧化碳排放约为95 g/km）。《2030年前碳达峰行动方案》对铁路提出了2030年国家铁路单位 运输周转量综合能耗比2020年下降10%的目标。 燃料消耗量限值标准 运输模式转移 运输结构调整将是推进交通运输节能减排的重点工作。“十四五”期间，要进一步推进大宗货物及中长距离 货物运输向铁路和水运有序转移。运输结构调整工作将努力做到由主要依靠行政手段向更多发挥市场作用转变。 《推进多式联运发展优化调整运输结构工作方案（2021—2025年）》中指出到2025年，多式联运发展水平明 显提升，基本形成大宗货物及集装箱中长距离运输以铁路和水路为主的发展格局，全国铁路和水路货运量比2020 年分别增长10%和12%左右。《2030年前碳达峰行动方案》提出，“十四五”期间，集装箱铁水联运量年均 增长15%以上。 中国2001年启动车辆燃料消耗限值标准及政策研究，2005年开始实施燃料消耗量限值标准，近年来燃料消耗限值 标准体系不断完善，限值标准不断加严。 2017年12月，中央经济工作会议提出“要调整运输结构，减少公路货运量，增加铁路货运量”。2018年9月， 国务院办公厅印发《推进运输结构调整三年行动计划（2018— 2020年）》，进一步强化运输结构调整政策。 自政策实施以来，2019年铁路货运量比2017年增长了19%，铁路货物周转量比2017年增长了14.7%，年均增 长5.8%。实现运输量从高碳排放的公路运输向低碳排放的铁路、水路运输转移，从而有效降低交通运输行业的总 排放。此外，此项政策的推进也使得多式联运取得较快发展。公铁联运增势良好，2019年，全国铁路完成集装箱发 送量同比增长28%，连续四年实现增幅20%以上，市场需求得到了较好的满足。铁水联运稳步增长，全国规模以 上港口完成集装箱铁水联运量同比增长14.2%，全国集装箱铁水联运量占港口集装箱吞吐量比例约2%，铁水联运 能力不断增强。 中国交通运输行业气候目标及行动建议 20 绿色出行 推广新能源车辆及装备 交通基础设施配套建设 2020年7月，交通运输部、国家发展改革委印发《绿色出行创建行动方案》，提出到2022年，60%以上 的参与创建行动的城市绿色出行比例力争达到70%以上，绿色出行服务满意率不低于80%。《2030年前碳达 峰行动方案》中提出，到2030年，城区常住人口100万以上的城市绿色出行比例不低于70%。 国务院办公厅发布的《新能源产业发展规划（2021—2035年）》及中国汽车工程学会组织编撰的《节能与 新能源汽车技术路线图2.0》指出，到2025年，纯电动乘用车新车平均电耗将降至12.0千瓦时/百公里，新能 源汽车新车销售量将达到汽车新车销售总量的20%左右，高水平自动驾驶汽车将实现限定区域和特定场景的商业 化应用。到2035年，纯电动汽车将成为新销售车辆的主流，公共领域用车将全面电动化，燃料电池汽车将实现 商业化应用，高水平自动驾驶汽车实现规模化应用。《2030年前碳达峰行动方案》提出当年新增新能源、清洁能 源动力的交通工具比例达到40%左右。 《2030年前碳达峰行动方案》提出要有序推进充电桩、配套电网、加注（气）站、加氢站等基础设施建设， 提升城市公共交通基础设施水平。到2030年，民用运输机场场内车辆装备等力争全面实现电动化。 目前,中国现有交通运输节能减排政策所规划的目标年份集中于2025年~2035年。为实现碳达峰目标和碳 中和愿景，中国需要站在更长的时间尺度上系统谋划，制定中长期的行动目标，以应对气候变化，实现气候雄心。 中国目前已成为全球第一大新能源汽车市场，公安部数据显示，截至2021年底，全国新能源汽车保有量达784万辆， 占汽车总量的2.60%。纯电动和插电混合动力汽车发展迅速，已经大规模进入私家车、城市公交、城市出租、城市 配送等领域，并且正在向矿卡、渣土车、环卫车等领域发展，技术日益成熟。 中国践行公共交通优先发展战略，努力建设绿色出行友好环境、增加绿色出行方式吸引力、增强公众绿色出行意识， 进一步提高城市绿色出行水平。在“十三五”期间，以城市为单位全面推进公交都市创建工作。截止2020年底， 全国拥有城市公共汽电车70.44万辆，建设公交专用车道16551.6公里，城市公共汽电车全年客运量442.36亿人。 目前，全国（不含港澳台）共有44个城市开通运营城市轨道交通线路233条，运营里程达到7546公里。此外， 共享单车日均使用量约为4500万人次。 中国交通运输行业气候目标及行动建议 21 最大程度减少交通行业能耗与排放的同时，必须保证人们高质量、多元化的运输需求。因此，中国交通运输 行业的减排工作面临如下挑战： 中国仍处于工业化和城镇化推进过程中，客货运需求仍处在高速上升阶段。随着区域经济一体化进程的推进、 东部产业逐渐向中西部梯度转移、及交通基础设施网络不断完善等相关因素影响，可以预见客货运需求将在未来 很长一段时间内继续呈现上涨趋势 (Li, 2020)。 《国家综合立体交通网规划纲要》指出货物运输高价值、小批量、时效强的需求快速攀升。外贸货物运输保 持长期增长态势，大宗散货运量2035年前仍将高位运行。 随着人民生活水平的提高，全社会对运输的时效性、个性化、舒适度等要求越来越高。据世界银行统计（2019）， 2019年中国千人汽车拥有量达到173辆，与美国的837辆、德国的589辆相差甚远，未来还有很大的增长空间。 高铁、民航、小汽车出行占比将不断提升。由于城市群的发展，城市群旅客出行需求将更加旺盛。随之而来的交 通能源需求也将无可避免地刚性增长，交通部门将面临巨大的减排压力 (Tang，2019)。 ● 目前中国交通运输装备整体较新，更新周期较长。整体能效水平达到现有技术条件下较高水平，因此能效提升 空间有限。装备制造业需要加快技术创新以提供更加节能的车辆和船舶。 ● 老旧车辆淘汰制度监管执行缺乏严格、完整的机制，影响装备及时更新换代为低排放或零排放装备。 能效提升方面 3.2 交通运输碳减排挑战 3.2.1 交通运输需求持续增长 3.2.2 减排措施存在不确定性 据国家综合立体交通网规划纲要（2021）： 2021至2035年旅客出行量（含小汽车出行量）年均增速预计为3.2%左右； 同期全社会货运量年均增速为2%左右；邮政快递业务量年均增速为6.3%左右。 中国交通运输行业气候目标及行动建议 22 运输结构调整方面 新能源发展方面 3.2.3 资金需求规模大 3.2.4 跨机构协调难度高 ● 公路、铁路合理比价关系尚未形成，公路货运和铁路货运市场化改革进程步伐不一。公路运输市场化程度远高 于铁路运输，定价更为灵活。 ● 目前干线铁路和铁路专用线均存在能力制约，铁路基础设施的建设以及铁路货运市场规模的形成均需要时间， 铁路货运增量无法在短时间内迎来爆发性增长。 ● 电动汽车仍存在续航里程短、充电慢、充电难等问题。 ● 重型运输装备（重型货车、大型船舶、飞机）的清洁燃料替代技术路线发展尚不明确。 ● 交通运输的低碳发展依赖于中国发电结构的进一步优化。我国电网结构以煤炭发电为主，发电行业完成低碳转 型才能实现交通用电清洁化。替代能源的大规模应用还需要上下游产业链同步配套。然而，目前新能源的规模 化产业链尚未形成，电网优化调整、基础设施配套任务艰巨。 政府间气候变化专门委员会第六次评估报告（IPCC AR6）中指出，交通运输行业碳减排成本显著高于工业、 建筑等行业。因此地方政府、运输企业和个体运输户将因成本问题缺乏减排内生动力，影响减排进展。 交通运输行业减排涉及领域广，协调部门多，涵盖营业性车辆、船舶、铁路、民航以及非营业性车辆、私家车等。 整个交通领域的碳达峰工作由发改委和交通运输部牵头，涉及交通、铁路、民航、生态环境、工信、公安等部门。 在政策实际推进过程中，各部门将花费大量的时间和精力进行反复的沟通与协调，因此，需要组建拥有跨部门协 调权力的领导小组进行协调统筹，以避免职责分工重复或缺失、沟通渠道不畅、数据共享标准不统一等问题。 目前采取的“公转铁”、“公转水”、老旧柴油货车淘汰等减排措施资金投入大、经济收益小。(Yuan et al., 2021) 车辆电动化提高了运输成本。以重型货车为例，氢能源重型货车平均价格是传统燃油重型货车的2-3倍（信息基于 专家访谈），如要将现有货车大幅替换成新能源货车，资金需求量巨大。 中国交通运输行业气候目标及行动建议 23 3.2.5 碳排放核算研究能力有待提升 碳排放可测量、可报告、可核查（MRV）系统建设能力直接影响交通气候战略的决策，也是交通相关企业参 与碳市场机制的基础。现阶段，我国的交通领域污染物排放研究相对成熟，但在碳排放量化研究方面，尚未建立 完善的交通MRV核查机制。目前能源统计与交通部门统计在行业划分中存在差异，交通移动源的能耗统计和碳 排放核算能力有待提升。 ■ 表 3 中国推动交通碳达峰工作的主要政府主管部门 国家发展和改革委 员会 履行碳达峰碳中和工作领导小组办公室日常工作职能。承担国家应对气候变化及节能减排工作领 导小组有关节能方面具体工作。涉及完善电价优惠政策，加气站、充换电站建设的政策审批和相 关促进政策，运输结构优化中铁路、水路货运运价相关政策以及“十四五”后期绿色出行促进政策。 财政部 涉及老旧车辆淘汰、新能源车辆推广应用、加气站和充换电站建设、燃料电池核心技术研发、运 输结构调整中强制“公转铁”的大宗货物、物流园区和工矿企业铁路专用线建设的相关财政补贴。 生态环境部 涉及老旧车辆淘汰补贴政策、加气站建设审批和财政补贴政策、将铁路专用线建设纳入国家绿色 发展基金支持范围，以及企业运输结构调整的激励与督查政策等。 工业和信息化部 涉及新车燃料消耗量限值标准、新能源车双积分政策、天然气车出厂的燃料消耗量限值标准和天 然气车辆维修保养标准规范等。 交通运输部 涉及营运车辆燃料消耗量限制标准、新能源车辆使用环节路权便利和停车保障等方面的政策、加 气站和充换电站建设审批和财政补贴政策、燃料电池技术在行业内推广应用的相关促进政策、 “十四五”后期绿色出行促进政策，以及延续“十三五”期间车购税资金支持、集疏港铁路建设 政策等。 住房与城乡建设部涉及加气站、充换电站建设审批和财政补贴政策。 国家能源局涉及加气站、充换
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