碳中和背景下德国能效政策研究报告

碳中和背景下 德国 能效政策研究报告 中德能源与能效合作伙伴 II 版本说明 《 碳中和背景下德国能效政策研究 报告 》由德国国际合作机构 （ GIZ） 在中德能源与能 效合作伙伴项目框架下发布。旨在介绍能效 政策 对实现双碳目标的重要性，以及德国 能 效最佳实践措施与政策的 详细情况 和案例研究 。 该报告是中国国家发改委和德国联邦经 济和气候保护部（ BMWK） 指导的 中德能效工作组 框架下具体成果之一。中德能效工作 组 是落实中德能效领域合作相关备忘录要求的具体行动 ， 每年 开展一次工作组会议， 由 两国轮流举办 。 作为中德能源与能效合作伙伴框架下中德能效合作的官方平台，工作组 有力加强了中德在能效交流研讨、能力建设等方面的合作。 德国国际合作机构作为德方 实施机构， 与 中方执行机构 国家节能中心共同 推进中德能效工作组框架下具体工作的开 展 。 发行方 中德能源与能效合作伙伴 受德国联邦经济和能源部（ BMWi）委 托 北京市朝阳区亮马河南路 14号 塔园外交办公楼 1-15 邮编： 100600 c/o 德国国际合作机构（ GIZ） Torsten Fritsche Köthener Str. 2 柏林 10963 项目负责人 尹玉霞 德国国际合作机构（ GIZ） 作者： Wolfgang Eichhammer， Frederic Berger， 弗劳恩霍夫系统与创新研究所 Jan Steinbach， Nele Friedrichsen， Su- Min Choi，资源效率和能源战略研究所 感谢以下专家对本报告的贡献 ： Clemens Rohde， Elisabeth Dütschke， Joachim Schleich， Heike Brugger，弗劳 恩霍夫系统与创新研究所 本报告全文受版权保护。截至本研究报告发布前，德国国际合作机构和相关作者对出版物中所 涉及的数据和信息进行了仔细研究与核对，但不对其中所涉及内容及评论的正确性和完整性做 任何形式的保证。 本出版物中涉及到的外部网站发行方将对其网站相关内容负责，德国国际合 作机构不对其内容承担任何责任。 本文件中的观点陈述 不 代表委托方的意见 。 I 目录 版本说明 II 目录 I 缩略语 . III 前言 4 导言：能效在气候中和框架中的重要性 . 5 第一部分：能效框架（气候、供应安全、经济竞争力） . 8 能效的气候中和框架（在欧盟和巴黎协定层面） . 8 德国能效的气候中和框架 12 能效、经济竞争力及供应安全 17 第 二部分：能效最佳实践措施与政策的实情介绍和案例研究 19 跨领域能效政策 19 1.1.1 德国能源需求和能效的情况介绍 19 1.1.2 跨领域政策案例研究 22 碳定价 ——欧盟碳排放交易体系与《国家燃料排放交易法》 . 22 建筑节能 24 1.1.3 建筑节能措施实情介绍 24 1.1.4 建筑能效政策案例研究 26 节能建筑联邦资助计划 . 26 居住建筑能效建议联邦资助计划 . 28 电器节能 32 1.1.5 电器节能措施实情介绍 32 1.1.6 家用电器能效政策案例研究 34 电器生态设计与能源标识 . 34 “采用竞争性招标方式推动节电：充分提升电能效率潜力 ” （ STEP up！）试点 项目 . 36 工业节能 40 1.1.7 工业节能措施实情介绍 40 1.1.8 工业节能政策案例研究 42 能源审计和能源管理系统 . 42 能源税 . 51 交通运输能效 53 II 1.1.9 交通运输行业节能措施实情介绍 53 1.1.10 交通运输行业能效政策案例研究 56 乘用车和轻型机动车的二氧化碳排放性能标准 . 56 机动车税：增加乘用车二氧化碳排放量的权重 . 61 监测与实施最佳实践 63 第三部分：地方层面和接受度 66 地方（城市）层面政策制定及其与国家和欧洲层面的联系 . 66 案例研究：城市气候保护方案和市政供热规划 . 67 能效政策的分配效应 68 能效和能源贫困（分配效应） . 68 缓解能源贫困政策 . 68 社会接受度 69 参考文献 71 III 缩略语 CBAM 碳边境调节机制 CCS 碳捕集与封存 CCU 碳捕集与利用 CO2 二氧化碳 CO2 eq. 二氧化碳当量 EE 能效 EED 能效指令 EffSTRA 能效战略 EMS 能源管理系统 GHG 温室气体 GJ 千兆焦耳（ 109焦耳） H2 氢 kWh 千瓦时 Mtoe 百万吨油当量 MW 兆瓦 NAPE 《国家能效行动计划》 NECP 《国家能源和气候计划》 NEDC 新欧洲驾驶循环 PJ 拍焦 /千万亿焦耳（ 1015焦耳） PtG 电转气 PtL 电转液 SUV 运动型多用途汽车 SWOT 优势 -劣势 -机会 -威胁 TWh 太瓦时（ 1012瓦） ZLEV 零排放和低排放车辆 WLTP 全球轻型车统一测试程序 KSG 《 气候变化法案 》 GEG 《德国建筑能源法》 /《德国建筑规范》 4 前 言 全球越来越多的国家和地区承诺，将在 本世纪中叶或之后十年 间 实现 气候中和 。 能效政 策 对气候中和目标的实现 发挥着 支柱 作用 ，而且 能够对包括 可再生能源、氢能经济以及 可持续生物经济或碳捕集与封存 在内的 其他政策 产生协同效益，增强政策推行接受度， 提升实施效果 。 与此同时 ， 供应侧 的 低碳 措施 往往 会 带来更大的 环境 与经济 影响 ，例如 资源 利用 、（新的）进口 依赖 、消费者群体之间的分配效应以及 潜在 的接受度问题。 正是出于 上述 原因，欧盟将 “ 能效优先 原则 ” （ Energy Efficiency First Principle）纳入 欧盟法律，从而认可了能效的决定性作用。 “ 能效优先 原则 ” 被视作欧盟能源政策的指 导原则，应被纳入到包括金融业在内的欧盟所有行业的政策中。该原则不应仅局限于能 源系统，而应在各个层面得到体现。在为供应侧及其他政策领域制定新规则时，能效应 被视作规划和投资决策的首选 解决 方案。 本报告论述了德国能效政策的重要作用，并在三个章节中探讨了其主要机制： • 第一部分 阐释 能效框架 （涉及 气候中和 、供 应 安全及 经济性 ）。 • 第二部分从 行业视角出发 ，对德国能效政策（ 贯穿 各领域的政策，重点关注定价 与交易政策、建筑、电器、工业和交通运输领域）进行分析。第二部分还借助政 策案例研究，详尽阐述了德国能效政 策的成功和失败之处。此外，第二部分还特 别介绍了德国能源系统转型的监测分析方法，以及欧盟层面 Odyssee-MURE 项 目提供的分析工具。 • 第三部分指出了 地方层面 能效政策的强大作用、 针对弱势消费者群体 制定相关政 策的重要性以及提高能效政策接受度的重要性，尤其是定价与交易方案的 接受度 。 所有三个部分都 随附 SWOT 分析（ 态势分析法， SWOT 分别代表 优势 、 劣势 、 机会 、 威 胁），分析范围涉及框架政策、行业政策和 详细 的政策案例研究。 欧盟委员会于 2021 年推出的 “ 减碳 55%” （ Fit-for-55）一揽子计划中 规定了 欧洲 政策 框架设计 ， 新一届德国政府 也 于 同 年 11 月提出 了 更 高的气候 目标， 承诺在 2045 年 实现 气候中和 ， 这 将 助力 德国 在政策 实践 中有效贯彻 能效优先 原则。 基于 新的框架政策 带来 的 机遇， 本 书 将分析各项政策的优劣势 。 5 导言：能效在 气候中和 框架中的重要性 近年来，为了将本世纪全球平均气温上升幅度控制在 1.5°C 以内，实现 气候中和 已成为 世界各国的一项主要行动目标。中国已表示 力争在 2030年前 实现碳排放量 达峰 ， 2060年 前实现碳中和目标。欧盟于 2021 年提出 “减碳 55%”一揽子 计划 （欧盟委员会， 2021a） 。 在这一提案中，欧盟重申了到 2050 年实现温室气体（ GHG）中和的目标，以及 2030 年 温室气体排放量与 1990 年水平相比至少减少 55%的中期目标。 能效 是各 部门 实现 气候中和 目标 的关键要素。如 图 1 所示，在其发布的《世界能源转型 展望》（ World Energy Transition Outlook）中，国际可再生能源署 （ IRENA， 2021年） 在全球层面上就此进行了论述。根据该机构的分析，能效与可再生能源所能实现的 碳 减 排份额将占温室气体减排 目标 量的一半，而进一步的减排贡献则来自直接电气化。 如果 采用相关 可再生能源供应 措施 ， 包括氢 能 、工业中的碳捕集、封存和利用（ CCS/CCU） 以及生物能源碳捕集与封存 ， 整体效率有望 进一步提升， 甚至 实现 二氧化碳 负排放 和 碳 抵消 。 图 1：在国际可再生能源署的 1.5°C 情景下有助于减少碳排放的主要政策组成部分 资料来源：国际可再生能源署（ 2021 年） 6 2021 年发布的最新 “ 长期情景 ” （ Long-term Scenarios） 在德国各行业详尽地证实了 这 一论断 。提出这些情景的目的是深入研究实现 气候中和 目标的不同路径 1，特别是以下路 径 2（如 图 2 所示）： • 方案 1（情景 TN-电力），对电力的依赖程度很高 • 方案 2（情景 TN-氢能 ），主要基于 氢能 • 方案 3（情景 TN-电转气 /电转液），在很大程度上基于（以 氢能 为原料制备的） 合成燃料，包括从大气中回收二氧化碳 图 2：德国实现 气候中和 目标的主要脱碳路径 资料来源： （弗劳恩霍夫系统与创新研究所等， 2021 年） 分析表明，与当前水平相比， 终端能源需求 3至少需减量 28-37%（弗劳恩霍夫系统与创 新研究所等， 2021 年）。尤其值得一提的是， 建筑行业和交通运输行业 （其能耗在德国 能源消耗总量中分别占比 35%和 29%）需要大幅锐减 41-50%的能耗需求（见 表 1 和 图 3）。此外，工业和电器行业（其能耗在德国能源消耗总量中分别占比 22%和 14%）也 需大幅锐减其能耗需求。 与使用大量 氢能 或合成燃料的情景相比，电力情景中的终端能源需求 需减少更多 （电力 情景降幅为 37%，而 氢能 或合成燃料情景降幅则为 38-30%）。这是因为在这些情景中， 进口 氢能 的价格似乎更加低廉，因为 氢能 出口国的 氢能 生产成本较德国更低，因此 氢能 方案在德国能够发挥比能效方案更大的作用。然而，这 也掩盖了 氢能 和合成燃料在很大 程度上依赖进口的事实。此种依赖不仅会引发新的进口依存度问题，还会涉及 氢能 出口 国如何在 氢能 出口、可持续发展以及出口国自身经济脱碳需要之间求取平衡的问题。 1 情景路径还研究了方案 4，其中包括二氧化碳封存以补偿持续使用化石甲烷燃料而导致的环境问题。然而，即使与二氧 化碳封存结合使用，人们不继续使用化石燃料的原因也可以多种多样，尤其是石油和天然气的资源可用度，以及与其开采 相关的环境破坏以及进口依存度。 2 应当指出的是，涉及能源消耗的行业包括建筑、工业、交通运输和电器。节能目标应针对建筑、工业、交通运输和电 器，而减排目标则应针对建筑、工业、交通运输、能源、农业和废弃物处置等行业。 3 原则上，必须将提高能效和减少能源需求区分开来。在这方面，由于能源需求不再增长，因此欧 盟各国的情况大致相 同。但是在中国等到目前为止能源需求仍在不断增长的国家，情况则可能有所不同。然而，倘使全球实现 气候中性 目标， 那么像中国这样的大国也需走上减少能源需求（类似于减排）的道路，而不是仅仅关注能效提升。这一原则也适用于即将 发展成为主要排放国的印度及其他发展中国家。 7 总而言之， “长期情景 ”已从广义上表明，能效路径需要独立于脱碳路径，成为一项强有 力的贡献因素，否则不同能源供应方式仍会对环境产生较大影响。这是欧盟制定 “能效优 先 原则 ”的主要原因。 表 1 在截至 2050 年的最新 气候中和 路径中德国需要减少的终端能源（ FE）需求量 与当前水平相比的减少量 TN-电力 TN-氢能 TN-电转气 /电转液 建筑行业 -41% -26% -26% 工业 -23% -21% -18% 交通运输行业 -50% -44% -40% 服务业电器行业 -30% -30% -30% 家用电器行业 -34% -30% -34% 所有行业 -37% -30% -28% 资料来源：（弗劳恩霍夫系统与创新研究所等， 2021 年） 图 3：德国 2020 年各行业能源消费量 资料来源：基于 （ 德国联邦经济和气候保 护部 ， 2021b）的数据自行绘制 8 第一部分：能效框架（气候、 供应 安全、 经济 竞争 力） 能效的 气候中和 框架（在欧盟和巴黎协定层面） 欧盟从 2015 年起批准了《 巴黎协定》 ——这是一项具有法律约束力的全球气候变化协定。 根据该协定，所有缔约方承诺共同努力将全球变暖限制在远低于 2 摄氏度的水平，并承 诺采取措施以实现将全球升温限制在 1.5 摄氏度的目标。为此，欧盟迅速确立了减排目 标。对于本世纪下半叶， 气候中和 的目标是通过消除 排放 温室气体到大气中的活动来抵 消剩余排放量。在最初提交的《欧盟及其成员国国家自主贡献计划》（ Nationally Determined Contribution of the EU and its Member States）中，欧盟承诺到 2030 年， 欧盟整体温室气体排放量比 1990 年减少 40%。之后，欧盟对这一承诺进行更新，并将 其提升至到 2030 年，欧盟整体温室气体排放量比 1990 年至少减少 55%。 随着 2021 年 7 月 《欧 洲 绿色协议》（ EU Green Deal）和《欧洲气候法》（ European Climate Law） 的实施，欧盟成员国就 一系列目标 达成一致，承诺共同努力使欧 洲 到 2050 年成为世界上首个实现 气候中和 的大陆。为此，欧盟的主要目标是到 2030 年，欧 盟整体温室气体排放量比 1990 年至少减少 55%； 到 2030 年，可再生能源将占欧盟最终 能源消费量的至少 40%，到 2030 年，欧盟最终能源消费量和一次能源消费量比 1990 年 分别减少 36%和 39%（在 2020年的基础上减少 9%）。之后，欧盟进一步提出了到 2030 年减少 3.1 亿吨二氧化碳排放以及到 2030 年绿色经济为欧盟创造 16 万个就 业机会的目 标。 通过 《欧洲绿色协议》 的 融资约 6,000 亿欧元 （欧盟委员会， 2021a） 。 所有欧盟成员国同意为推动上述目标的如期实现做出贡献。此外，欧盟还在 《欧盟治理 条例》（ Regulation of the Governance of the European Union） 中对治理进行了规 定。各成员国需要参照一套通用模板，制定本国的 《 2030 年国家能源和气候计划》 （ NECP） 。该计划应涵盖脱碳、能源安全、能效、内部能源市场以及研究、创新和 竞 争力等领域。成员国需在 2024 年之前对这一计划进行更新。此外，成员国亦需制定国家 长期战略。 成员国还必须每年向欧盟报告其 二氧化碳 排放量 及其他 温室气体 排放量， 而 欧盟每年也都会通报整个欧盟的进展情况。成员国将于 2023 年 3 月首次报告本国能源和 气候计划进展情况 （欧盟委员会， 2021h） 。 随着 2007 年《欧洲能源指令》（ European Energy Directive）的颁布，欧盟在欧 洲层面 设定了到 2020 年需要实现的三项 目标 ，并要求各国制定相应的国家目标。这三项目标是： 到 2020 年欧盟整体温室气体排放量比 1990 年减少 20%；到 2020 年可再生能源将占欧 盟最终能源消费量的 20%；以及到 2020 年能效比 2007 年设定的基线水平提高 20%。该 指令已于 2018 年进行修订，设定了到 2030 年温室气体减排 32.5%的目标，并随附了到 2023 年上调减排目标的条款。然而，欧盟实际实现的减排量仅占最终能源消费量的 29.4%，占一次能源消费量的 29.7%（欧盟委员会， 2021e） 。 2021 年 7 月，作为 “履行《欧洲绿色协议》 ”（ Delivering on the European Green Deal） 一揽子计划的一部分，欧盟提出了制定一项新能效指令的提案。新版提案建议将节能目 标设定为 36%和 39%，意味着一次能源消费总量最多不超过 10.23 亿吨油当量 （折合 14.62 亿吨 标准煤） 、终端能源消费总量最多不超过 7.87 亿吨油当量 （折合 11.24 亿吨 标煤） 。这意味着欧盟成员国必须将其年度节能 目标 从之前的 0.8%提高到现在的 1.5%， 几近翻番。对于 公共 建筑、 公共 交通运输、供水和街道照明等部门，将节能目标设定为 1.7%就是一个值得参考的良好示例 （欧盟委员会， 2021c） 。 9 新版提案还包括一条关于 修改治理规例 的建议。与针对可再生能源目标确立的硬性规定 相比，人们发现，为了规范欧盟成员国在实现节能目标过程中所采取的行动而设 立的软 性机制导致合规水平普遍较低。为此，欧盟进一步在法律层面明确了 “能效优先 原则 ”的 地位。 专题 1： 能效优先 原则 能效的决定性作用在《能效指令》中得到了 “能效优先 原则 ”的支持。 “能效优先 原则 ”被 视作欧盟能源政策的指导原则，应被纳入到包括金融业在内的欧盟所有行业的政策 中。该原则不应仅局限于能源系统，而应在各个层面得到体现。在为供应侧及其他政 策领域制定新规则时，能效解决方案应被视作规划和投资决策的首选方案。在欧盟能 源基础设施的未来投资决策中，能效应被视为一项关键因素和优先考虑因素。在运用 “能效优先 原则 ”时，应首先考虑系统效率方法，并从社会影响的角度看待该原则。因 此，该原则应有助于提高单个终端使用行业和整个能源系统的效率。对于为了实现环 境目标而在节能解决方案领域做出的投资而言，该原则的运用还应为此类投资提供支 持。例如，所有欧盟成员国、国家监管部门、输配电系统运营商应遵循 “能效优先 ”原 则，在能源网络运营中，废止所有针对节能增效改善工作的监管措施、技术措施及非 监管措施。 为了切实发挥作用，在每笔价值超过 7,500 万欧元的交通基础设施项目大规模投资或 者每笔超过 5,000 万欧元的其他项目大规模投资中，决策者需要始 终如一地运用 “能效 优先 原则 ”，因为此类大型投资可影响能源消费量和供应量。 现引述 “能效优先 原则 ”第三条如下： 1.根据 “能效优先 原则 ”，欧盟成员国应确保在与以下行业相关的各项规划、政策和重大 投资决策中将能效解决方案纳入考量： (a)能源系统，和 (b)对能源消耗和能效有影响的非能源行业。 2.欧盟成员国应确保，在政策、规划和投资决策须符合审批要求和监督要求的领域， “能效优先 原则 ”的运用得到相关实体的验证。 3.在运用 “能效优先 原则 ”时，欧盟成员国应： (a)推广成本效益分析方法的运用，并在需要进行成本效益评估时确保采用成本效益 分析方法，以便从社会角度对能效解决方案的更广泛效益进行适当评估； (b)确定一家实体，负责监测 “能效优先 原则 ”的运用以及各项规划、政策和投资决策 对能源消费量与能效的影响； (c)根据欧盟第 (EU) 2018/1999 号法规第 17 条 能效优先 的规定， 作为 国家能源和气候 进展综合报告 的一部分，欧盟成员国应 向欧盟委员会 提交 如何在国家和区域规划 中 以及 与国家和区域能源系统有关的政策和重大投资决定 中 考虑 “能效优先 原则 ” 的报告 。 资料来源： （欧盟委员会， 2021c） 10 新条款（第 3 条）要求欧盟成员国在非能源行业以及在政策和投资决策中也确保运用这 一原则，并及时监测和报告这一原则的运用和预期社会效益。欧盟向成员国提供的建议 和详尽指南应该有助于切实推动这一原则的实施 （欧盟委员会， 2021d） 。此外，欧盟 还提出了 一套用于在欧盟成员国之间分配排放量的新公式 ，以期通过设定客观标准来确 保上述目标的最终实现。此公式包含一个固定比率份额、一个基于人均国内生产总值的 份额、一个基于能源强度的份额和一个基于成本效益潜力的份额。此外，成员国还必须 针对最终能源消费量和一次能源消费量设定相应的国家目标，以便与由此计算出的目标 保持一致。最近一项研究 （弗劳恩霍夫系统与创新研究所 /Scheuer， 2021 年） 评估了欧 盟委员会发布的 “减碳 55%”（ Fit-for-55）一揽子计划以及由欧盟成员国提出的公式。该 研究在上述公式的基础上，通过提高实现降本增效型能效潜力的权重，为制定更宏远目 标提供了建议。 该提案进一步引入了一套 强化版 “缺口填补机制 ”，以帮助落后于其目标的国家摆脱困境。 此外，该提案还要求成员国采取有效措施缓解能源贫困现象，以 支持弱势群体 ，通过强 制性要求这些弱势消费者分担节能份额来确保缓解这一现象。欧盟碳排放交易体系（ EU Emission Trading Scheme）中建筑与交通运输行业的收入将为相关工作提供资金，这些 收入将汇入新成立的 社会气候基金 （欧盟委员会， 2021k） 。 针对公共部门的进一步修订案包括将 改造 率提高至建筑物总建筑面积的 3%；在 公共采购 中考虑各级各类能效标准；以及公共部门的最终能源消费量应以每年 1.7%的速度缩减 （ Pause 等人， 2021 年） 。 该提案 的 进一步 设想 是， 将能源管理系统 作为 大型能源消费 者的默认义务，概述了更严格的规划管控措施， 涉及到 地方层面和区域层面各级各类要 求， 并要求 确保能源服务提供商、审计公司、管理人员和安装人员的能力 （欧盟委员会， 2021k） 。此外，还规定必须统筹规划制冷供热设施，并不断提高供热 制 冷 管网 的能效 标准。各成员国必须树立起需要 对 “能效优先 原则 ”运用情况进行监 控 的立场和观点。该 政策还针对国家能源监管机构提出直接要求，要求它们在天然气和电力网络运营中也有 效运用 “能效优先 原则 ”。另一方面，欧盟成员国也有责任和义务确保网络运营商在网络 规划中运用 “能效优先 原则 ”（ Pause 等人， 2021 年） 。 欧盟还在 《建筑能效指令》（ Energy Performance of Buildings Directive） 中对建筑 行业的能效进行规管。根据计划，该指令将于 2021 年底更新。 2020 年 10 月，作为《欧 洲绿色协议》的一部分，欧盟委员会提出了 建筑改造 浪 潮战略 。为了实现 到 2030 年建筑 物 改造 率至少翻一番 的目标，该战略包含一套多措并举的具体行动计划。该战略还将在 即将推出的 《建筑能效指令》 更新版中发挥作用。为此，欧盟借助各类研讨会，收集了 公众意见和利益相关者的意见和建议。目前，该指令包括多项措施，譬如， 欧盟成员国 有义务制定长期战略以在 2050 年之前实现存量建筑物的脱碳 ；自 2021 年起，成员国只 能新建近零能耗建筑；向消费者发放能 效证书；制定检查方案；推广包括监管系统在内 的智能建筑技术。为支持《建筑能效指令》，欧盟委员会还制订了一套标准，即《建筑 能效标准》（ Energy Performance of Buildings Standards），并随附一份相关技术报告 （欧盟委员会， 2021f） 。 改造 浪潮战略还致力于提高居民生活质量、创造绿色就业机会和解决能源贫困问题。此 外，欧盟还推出了一项全新的智能就绪指标（ smart-readiness indicator），其目的在于 通过提高人们对建筑物能力的认识来优化能效，使建筑物运行在适应居民需求的同时适 应电网信号，从而推进数字友好型建筑物 改造 、整合可再生能源并实现实际能源消耗量 的测定。 长期 建筑 翻新 改造战略必须包括对国家存量建筑物概况的描述、旨在提高建筑物 改造 成 本效益的政策（尤其需要针对能效最差建筑物制定政策），以及旨在提升相关行业技术 11 和能力的举措。此外，必须列出已纳入规划的各项措施和可衡量的指标。欧盟存量建筑 物观测工具（ EU Building Stock Observatory tool）将为这一转型提供支持，该工 具可提 供有关所有欧洲国家各种存量建筑物特征和能效指标的广泛数据 （欧盟委员会， 2021f） 。 该工具可以用于监控进度和保障规划。除了适用于建筑行业的更常见的欧盟资金流之外， 欧盟还将在 2021 年至 2027 年间开发更具体的金融工具 （欧盟委员会， 2021g） 。此外， “新欧洲包豪斯 ”（ New European Bauhaus）运动还有效推动了可持续节能建筑的发展。 欧盟支持发电能效提升的一个重要手段是强制性要求欧盟成员国针对热电联产潜力开展 成本效益分析 （欧盟委员会， 2021b） 。自 2012 年出台《欧盟能效指令修订版》以来， 能源公司还被直接要求通过帮助最终消费者提高能效（例如通过保温隔热、改变行为习 惯或启用全新 供热 系统），必须实现平均累积年度终端节能不少于年度能源销售额的 1.5% 的目标 （欧盟委员会， 2021i） 。 此外，欧盟通过欧洲能源标签和生态设计要求，对电器能效产生重大影响。 能效的 气候中和 框架 ——能源政策 SWOT 分析 优势 —现行框架 劣势 —政策优化 一整套雄心勃勃且相互作用的强有力政策： ▪ 《欧洲绿色协议》 ▪ 《欧洲气候法》 ▪ 一整套雄心勃勃的 2030/2050 年目标。 2030 年目标（温室气体减排 55%）与 2050 年目标（实现 气候中和 目标）保持一 致 ▪ 《欧盟治理条例》 ▪ 《 2030 年国家能源和气候计划》 （ NECP） ▪ 国家长期战略 ▪ “能效优先 原则 ”及其具体实施指南 ▪ 强化版 “缺口填补机制 ” ▪ 用于在欧盟成员国之间分配排放量的新公 式 ▪ 在转型过程中支持弱势群体 ▪ 欧盟目标与成员国目标之间存在不一致问 题 ▪ 成员国未能在国家层面的各项政策中体现 “能效优先 原则 ” ▪ 缺失 “能效优先 原则 ”的可操作性实施举措 （仅停留在喊 “口号 ”阶段） ▪ 目标并不能代表全部的节能潜力 机会 —新颁政策和政策方案 威胁 —壁垒和市场短板 ▪ 欧盟在其 “减碳 55%”（ Fit-for-55）一揽子 计划中出台 /更新了 11 项一揽子监管方 案，特别是： o 能效指令 o 《建筑能效指令》 ▪ 不能接受能效政策对转型过程的影响 （例如抵制提高能源税和能源价格；对 既有建筑进行 翻新 改造的义务等） 12 德国能效的 气候中和 框架 德国气候保护框架（见 图 4）由总体目标、目标、战略、措施和方案构成。其标题由《巴 黎协定》指定。德国在《能源 方案 》（ Energy Concept）、《气候行动计划》（ Climate Action Plan）及《气候 变化 法案》 （ Bundes-Klimaschutzgesetz， 2019 年） 中明确了国 家目标和长期战略。《能源效率战略》（ EffSTRA）阐明了更具体的能效目标和措施 （ 德国联邦经济和气候保护部 ， 2019 年） 。未来，通过推动资源效率与能效政策的更紧 密 结合 ，该框架可能会得以强化。 4 这些目标与具体措施的方案相辅相成，措施包括《国家能效行动计划》（ NAPE）、 《 2045 年能效路线图》（ Roadmap Energy Efficiency 2045）、《气候行动计划》以及 《即时行动计划》。目标和计划与监控和评估相辅相成。 继 2011 年宣布在 2022 年底之前逐步淘汰核电的决定之后，德国又于 2020 年宣布了在 2038 年底之前逐步淘汰褐煤和硬煤的决定。这两项决定定义了德国能源和气候政策的重 要边界条件。 图 4：德国气候保护框架概览（自行编制） 资料来源：自行汇编。 德国管辖权法院的一项裁决要求气候治理方式绝不可损害子孙后代的共同利益。该项裁 决规定，国家有责任采取行动， 以 防止对青年一代的基本自由权和规划安全的过度限制。 该项裁决旨在强调气候保护重要性，并推 动 了德国《气候变化法案》的修订。 长期战略 —《气候行动计划》 在 2016 年首次发布的《气候行动计划》中，德国强调了其对这一目标的承诺。作为一项 推动社会转型和行业转型的长期战略，该计划旨在提供明确指导，以避免投资失败。该 计划明确了德国减排的长期目标以及所有行业的关键节点和目标。此外，该计划还规定 了各个行动领域应采取的指导原则和战略措施。根据《巴黎协定》的规定，该计划须定 4 能效路线图建议将这两个主题更紧密地联系起来。此外，路线图还特别建议负责资源效率和能源的不同部委有效整合相 关信息和指南，以方便利益相关者获取 （ 德国联邦经济和气候保护部 ， 2021a:14） 。此外，路线图还建议将材料效率指 标纳入工业能效支持计划。 13 期更新。年度气候保护报告将负责记录该计划的实施情况，并 作为 该计划及时 修 正的依 据。 减排目标 —《气候变化法案》修订版 德国在《气候变化法案》中明确了具有约束力的减排目标，即，到 2045 年实现 气候中和 的目标。到 2030 年德国二氧化碳排放量比 1990 年减少 65%；到 2040 年德国二氧化碳 排放量比 1990 年减少 88%。自 2050 年起，德国的目标是通过吸收天然碳汇来实现负排 放。 德国减排总体目标被分拆为六个行业的减排目标，这六个行业是 “能源行业 ”、 “工业 ”、 “交通运输行业 ”、 “建筑行业 ”、 “农业 ”和 “废弃物行业 /其他行业 ”。得益于这种明确且差异 化的目标设定，实现 气候中和 目标的途径变得清晰透彻且具可预见性。此外，政府部门 还可测定和监控目标完成进度。德国联邦环境署负责将年度报告提交给专家委员会。一 旦相关行业超过排放总量控制指标，则政府必须立即制定行动计划，以确保该行业下一 年实现减排目标。专家委员会在提出方案草案之前会对方案草案进行审查，并在草案之 中随附审查声明。自 2022 年起，专家委员会将每半年提交一次专家意见，以阐明对气候 政策目标、措施和趋势的洞见。 5 在 2030 年之前，德国每年的减排目标将保持恒定不变。德国将最迟在 2024 年，确定 2031年至 2040年的减排目标。到 2034年，德国将制定 2041年至 2045年的减排目标。 我们在 图 5 中分列了自 1990 年以来德国的温室气体排放总量水平以及《气候变化法案》 规定的到 2030 年力争减排 5.43 亿吨的目标。 图 5：德国历年排放量以及《气候变化法案》规定的 2020 年至 2030 年减排目标 资料来源：基于 （德国联邦环境署， 2021b） 的数据自行汇编 5 https://www.bundesregierung.de/breg-de/themen/klimaschutz/transparenter-klimaschutz-1792144 14 节能目标 德国政府的目标是使德国成为 “全球最节能的经济体 ”，因为只有 “不断提高能效，才能以 降本增效方式实现能源转型和气候保护目标 ”（ 德国联邦经济和气候保护部 ， 2019:6） 。 可再生能源和能效是实现减排目标的两种重要手段。从短期来看，能效在满足用户用电 需求的同时减少所需常规发电量，从而 直接促进减排。对于以可再生能源为主导的能源 系统，能效的 二次 效应变得更加重要：能效有助于地球上有限资源的节约和综合利用， 例如可再生能源设施或合成燃料的应用领域。因此，提高能效能够最大限度地降低能源 供应成本 （ 德国联邦经济 和气候保护部 ， 2019:33） 。 在 《 2050 年能效战略》（ EffSTRA） 中，德国政府将能效目标设定为：到 2030 年，德 国一次能源消费量比 2008 年减少 30%，到 2050 年减少 50%（见 表 2）。然而，随着减 排力度的加大和《气候保护法案》的修订，这些目标也必须变得更加宏远。据初步规划， 德国应在 2030 年实现减量 40%的目标。到 2045 年应实现减量 50%的目标，即提前五年 完成当前减排目标 （ 德国联邦经济和气候保护部 ， 2021a；普罗诺斯研究所 Prognos、应 用生态学研究所 Öko-Institut 及伍珀塔尔气候、环境、能源研究所 Wuppertal-Institut， 2021 年） 。除设定目标之外，《能效战略》中还包含 《国家能效行动计划 2.0》 （ National Action Plan for Energy Efficiency 2.0） 。该行动计划是为了实现多项减排 目标而制定的一系列措施，这些减排目标主要包括到 2030 年减排 30%的目标以及 《 2050 年能效路线图》中规定的减排目标。后者是以利益相关者为导向的模式而制定的 一系列路径和措施，目的是实现 2050 年减排目标。路线图现已更新为 《 2045 年能效路 线图》（ Roadmap Energy Efficiency 2045） ，最终版 预计 2022 年下半年 正式发布 。 表 2 德国能效和减排目标概览 《国家能效行动计划》和《 2045 年能效路线图》 2019 年，作为 《 2050 年能效战略》 的一部分，德国颁布了新版 《国家能效行动计划 2.0》 （ NAPE 2.0） （ 德国联邦经济和气候保护部 ， 2019 年） 。尽管 电力 系统 改革 将为一次 能源消费量减量目标贡献近半壁江山，但显而易见的是，需求也必须大幅减少才能够实 现减量目标。因此，新版《国家能效行动计划》专注于解决能源系统需求侧问题。其中 涉及所有相关行业，包括建筑、工业和商业、交通运输及农业。该计划着力于 制定措施 以 减少这些行业终端能源需求。《国家能效行动计划 2.0》的实施将推动 2030 年目标如 期实现，即 到 2030 年一次能源需求量减少 300 太瓦时 （折合约 3687 万吨标煤） 。该计 划以《 2030 年气候保护计划》中已达成一致的节能措施为基础，并在此基础上加以扩展。 15 《 2045 年能效路线图 》 6设置了利益相关者进程，涉及 到企业 、 社会团体 、科学家及各 联邦州代表。目的是制定出到 2045 年大幅减少一次能源需求的路径，并制定具体措施， 以期在一个与所有利益相关者的密切对话和协作的环境中实现目标。路线图进程由全体 会议和工作组组成，这些会议和工作组部分侧重于解决行业问题，部分侧重于解决跨领 域问题。 德国联邦经济和气候保护部 于 2021 年初启动了名为 “2045年 供热领域 气候中和 ”的第二个 对话进程，作为对《能效路线图》的补充。 为符合欧盟政策（ “ 减碳 55%” 一揽子计划）和德国新设目标的要求，德国正在修订能 效战略。之后，在可再生能源份额不断增加且减少终端能源需求刻不容缓的社会背景下， 德国还需讨论制定一项恰当的能效指标。《 2045 年能效路线图》将讨论是否应将主要指 标从一次能源需求转变为终端能源需求 （ 德国联邦经济和气候保护部 ， 2021a） 。 绿色经济刺激计划和辅助计划 与其他多个国家如出一辙的是，德国也出台了经济刺激计划，