2018年 中国城市低碳与达峰行动案例集

1 SEPTEMBER 2 0 1 8 | 中国城市低碳与达峰行动 | SEPTEMBER 2 0 1 8 上海 贵阳 呈贡 北京 成都 深圳 长沙 武汉 中国城市低碳 与达峰行动 案例集 parenleft.cap2018parenright.cap 城市碳达峰国际合作平台 C40城市气候领导联盟 parenleft.capC40parenright.cap 能源基金会 parenleft.capEFCparenright.cap 美国环保协会 parenleft.capEDFparenright.cap 可持续发展社区协会 parenleft.capISCparenright.cap 地方政府永续发展理事会 parenleft.capICLEIparenright.cap 交通与发展政策研究所 parenleft.capITDPparenright.cap 劳伦斯伯克利国家实验室 parenleft.capLBNLparenright.cap 自然资源保护协会 parenleft.capNRDCparenright.cap 落基山研究所 parenleft.capRMIparenright.cap 世界自然基金会 parenleft.capWWFparenright.cap 世界资源研究所 parenleft.capWRIparenright.cap ISPhyphen.capCEP成员伙伴 3 SEPTEMBER 2 0 1 8 | 中国城市低碳与达峰行动 | 目录 2 武汉：锐意进取，率先出台碳达峰行动计划 8 长沙：注重实效，制定可操作、能落地的碳达峰路线图 14 深圳：勇于创新，探索建设开放活跃的碳交易市场 18 成都：发展绿色低碳交通的西部引领城市 24 北京：积极有为，锁定超低能耗建筑规模化发展先机 30 呈贡：敢于突破，规划设计引领城市新区低碳发展 34 贵阳：西部欠发达地区的转型经验 38 上海：独到的街道设计导则，助力城市低碳交通 flickr.com/xiquinho/CC BY Cover, flickr.com/kevho86/CC BY pxhere.com/en/photo/865036/CC BY 1 SEPTEMBER 2 0 1 8 | 中国城市低碳与达峰行动 | 气候变化关乎全人类的福祉和未来。为应对气候变化挑战，中国 政府在2014年做出庄严承诺：将于2030年左右使二氧化碳排放达到峰 值并争取尽早实现，2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年 下降60%至65%。 在全球范围内，城市所产生的与能源利用相关的二氧化碳排放占全球总排放量的70% 以上，城市是实现碳达峰的关键。在2015年 9月举办的第一届“中美气候智慧型/ 低碳城市 峰会”上，北京、深圳、广州等十多个城市承诺将先于国家目标，即2030年前实现其二氧 化碳排放达峰。此后，更多的城市加入承诺提前达峰行列。 为了帮助中国城市顺利实现既定的达峰目标，多家在华国际机构共同发起和成立了 城市碳达峰国际合作平台（ISP-CEP, 下称“平台”）。本报告作为平台的一项产出，主要 目的是通过搜集、整理、展示部分城市的已有典型案例和做法，鼓励和激发各城市在 追求低碳发展和达峰目标时，学习和采纳最佳实践，勇于尝试创新机制。基于这一目 的，我们在甄选案例时主要遵循以下几个原则。即，以实践中的亮点/ 特色为首要考虑 因素；写案例，而非城市整体；优先考虑平台成员开展工作的城市；尽可能选择最新信 息；同时，考虑到我们的目标人群以城市政策制定者为主，而非针对技术人员，在编写 案例时，我们有意尝试去讲故事，而非罗列信息，力求简明、新颖、易读。 半年来，通过多次平台会议商讨，首批对以下8 个城市进行案例总结：武汉、长沙、深 圳、成都、北京、呈贡、贵阳、上海，尽可能覆盖不同工作领域。随后，工作组在平台成 员单位的帮助下搜集了许多有价值的资料，并开展了多次有针对性的访谈，最终形成了本 报告。大量的材料整理和访谈，使得我们得以更深入地了解各个城市的挑战和困难，也被 各城市的雄心和有创建的举措所鼓舞。可以说，每个城市都各具特色，又都表现出一些显 著的共性：认真对待气候变化、开放心态、勇于担当。我们真诚地希望更快地让这些积极 案例被更多其他城市所了解和借鉴。未来，我们还会继续搜集、跟踪和呈现更多的案例。 这本薄薄的小册子凝聚了平台各成员单位的付出和投入，是大家密切协作的结果， 是属于全体平台成员的。报告形成过程中得到了平台各家成员的大力支持，在此表示感 谢。特别感谢能源基金会中国低碳城市项目林微微女士在案例资料搜集、专家访谈、城 市对接及报告审阅中给予的帮助和指导。感谢能源基金会邹骥教授、王志高博士，可持 续发展社区协会曾磊博士、潘涛博士和余晓凌女士，世界资源研究所刘岱宗先生、宋苏 女士，人民大学教授王克博士，深圳排放交易所葛兴安先生，昆明市呈贡区规划土地服 务中心向泽涛先生及武汉节能监察中心项定先先生等专家抽出宝贵时间耐心地与我们座 谈。他们对城市转型和达峰的热爱和严谨扎实的态度令我们更加坚信我们城市低碳发展 之路是充满前景的，是有充分智力支持的创举。 报告编写组 2018年5月 报告撰写人：钱京京、姚怡亭、王雅玲、陈鸣、潘支明、Jamie Lam、权璟 前言 武汉: 锐意进取， 率先出台碳达峰 行动计划 经济快速发展的工业重镇武汉， 2015年提出 有雄心的碳排放达峰目标， 2017年率先以正式 文件形式确认具体行动方案。武汉的魄力来自市 领导的眼界和领导力。近年来，武汉市政府通过 积极开展低碳环保领域的国际合作，不断拓展视 野，了解和学习国际新理念和经验，及时结合本 地实践调整发展思路。在制定低碳发展目标的过 程中，武汉市通过国际合作认真进行碳排放基础 研究，并多年坚持实施“蓝天工程”，成效明显。 这座长江经济带的核心城市正在用实际行动证 明，保持经济发展的同时，依然可以实现有雄心 的低碳发展目标。 学习国际经验，开拓视野，在经济 快速发展的同时，勇于制定有雄心 的达峰目标 3 SEPTEMBER 2 0 1 8 | 中国城市低碳与达峰行动 | 上海 贵阳 呈贡 北京 成都 深圳 长沙 武汉 dfz.wuhan.gov.cn 武汉市在2015年 9月于美国洛杉矶举行的第一届 中美气候峰会上，向世界做出了2022 年左右碳排放 达峰的承诺，比国家的总体目标提前八年。在随后仅 一年多的时间里，武汉市政府雷厉风行，不仅将这一 目标写入《武汉市国民经济和社会发展第十三个五年 规划纲要》和《武汉市低碳发展“十三五”规划》，还于 2017年 12月正式用政府文件的形式印发了《武汉市碳 排放达峰行动计划（2017— 2022年 ）》（ 图 1），进 一 步明确了2022 年碳排放达峰的目标以及实现达峰目标 的具体举措 * 。武汉市政府用实际行动表明了对碳排 放达峰目标的郑重与认真。作为钢铁、石化、火电、 建材能耗占比较高的工业重镇，又是近年来经济快速 增长的城市，武汉市能够设立2022 年碳排放达峰的目 标绝非一帆风顺。 “十二五”期间武汉市的地区生产总值年均增长 率为10.4%。 2014年末，武汉市正式确立了“万亿 倍增”计划，即在2021年实现经济总量从一万亿向 两万亿的飞跃。要实现经济发展的“万亿倍增”计 图1 | 武汉市碳排放达峰行动计划（2017—2022年） 图片来源：武政[2017]36号，市人民政府关于印发武汉市碳排放达峰行动计划 （ 2017—2022年）的通知 学习国际经验，用低碳理念引领发展 武汉市是中部地区最重要的工业中心，长期以 来的经济发展也主要依靠工业，以往的发展思路中 较少关注低碳。但是近年来，武汉市政府通过积极 开展低碳环保领域的国际合作，不断拓展视野，了 解学习国际新理念和经验，并结合本地情况进行认 真思考，及时调整发展思路。 自 2012年以来，武汉市启动了“武汉市中法碳 值评估”、“中法生态武汉示范城”等多个合作项目， 图2 | 武汉市近年地区生产总值 数据来源：武汉市统计局统计数据，http://www.whtj.gov.cn/newslist.aspx?id=2012111010454262 0 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 14,000 16,000 2011 6,762.2 2017 13,410.34 2016 11,912.61 2015 10,905.6 2014 10,069.48 2013 9,501.27 2012 8,003.82 划，武汉市2016-2021年平均经济增长率需要达到 10.6%，这么快速的经济发展对能源的需求是不可忽 视的。武汉市“十二五”期间的能源消费年增长率为 6.11%，而要实现2022 年碳排放达峰的目标，武汉市 必须进一步降低能源消费的增长速度。 然而，武汉市目前还处在大建设、大发展、快速 工业化的阶段，而其偏重的产业结构、工业结构及 能源结构决定了武汉经济的发展对能源的刚性增长 需求；其城镇化建设特别是基础设施建设、人口的 持续增长又具有很强的碳锁定效应；且随着全国综 合交通枢纽中心的建设，能源的消费还将进一步增 加，所有这些都会导致武汉市碳排放量持续增长。 此外，武汉市面临着“缺煤、少油、乏气”的天然制 约，风能、太阳能、水能、生物质能低碳资源也不 充沛，实现清洁能源替代将面临较大困难。面临如 此严峻的挑战，武汉市是怎样树立起碳排放提前达 峰的雄心壮志，又是如何不断细化具体措施的？ 亿元 * 武汉市政府印发《武汉市碳排放达峰行动计划（2017-2022年）》（以下简称《行动计划》），明确：到2022年，全市碳排放量基本达到峰值，碳排放量控制在1.73亿吨。 5 SEPTEMBER 2 0 1 8 | 中国城市低碳与达峰行动 | 学习国际城市先进的低碳发展经验；积极参与或承 办了“中美气候智慧型／低碳城市峰会”，“C40城市 可持续发展论坛“，“中欧低碳城市会议”等多个高端 的国际合作平台。这些国际活动不仅提高了专业和 工作层面人员的认知，更重要的是让市政府领导层 有更多机会开拓视野，了解国际新趋势和新理念， 对照国外城市的低碳发展实践，思考和谋划武汉的 发展方向和路径。开放的城市发展战略和市领导的 国际化眼光，坚定了武汉走低碳和可持续发展道路 的信念，促成了对碳排放达峰的承诺，并为后续武 汉市多项低碳发展文件的制定和出台打下了良好的 基础。 对低碳发展的重视也让武汉市荣获了诸多国 际奖项，包括“C40(城市气候领袖群)2015城市奖”， “联合国开发计划署：2015中国可持续发展城市 奖” ， 2017年C40城市奖“城市的未来”奖项。 汇智集力，夯实低碳基础研究 一系列的国际合作项目和国际论坛的举办不仅 让武汉市学习到国际经验，也让该市与诸多国际机 构建立了良好关系。在2012年国家批准武汉市成 为低碳试点城市之后，市政府高度重视并立刻启动 了相关工作。武汉市于2013年 8月发布了低碳城市 试点工作实施方案；同年启动了温室气体排放清单 编制工作，并完成了2005年、2010年、2012年、 2014年、2015年、2016年温室气体排放清单的编 制，且将其纳入以后的常态化工作。 在 2013年至2016年期间，武汉市安排了三十多 个和低碳相关的课题，委托专业机构做研究。在数 据搜集和调研阶段，武汉市也积极开展国际合作， 与能源基金会合作，联合绿色创新发展中心、武汉 大学、华中科技大学等研究机构组成联合课题组， 进行全方位的数据收集和调研。在对武汉市碳排放 情景进行模型预测研究时，市发改委积极协调和组 织多方参与讨论，包括劳伦斯伯克利美国国家实验 室、落基山研究所、能源基金会、绿色创新发展中 心、华中科技大学以及武汉大学等。武汉市碳排放 达峰的研究对减排水平、时间、路径及保障措施都 提出了专家们认为比较切实的方案。同时，在与自 然资源保护协会的合作中，武汉市完成了“十三五” 煤炭消费总量控制方案和政策的研究。 为实现2022 年碳排放达峰的目标，武汉市政府 在大力调整能源结构。武汉市“十三五”规划中严格 控制煤炭消费总量：到2020年，煤炭消费占比减少 到 41%以下 1 。在能源发展“十三五”规划中，武汉市 进一步提出到2020年，煤炭在全市能源消费总量的 占比由2015年的50.03%下降至36.58%，原油消费量 较 2015年实现零增长的严格目标 2 。对煤炭和石油 消费的控制能够限制钢铁、石化、火电、建材等传 统高耗能行业的发展，推动武汉市的工业转型。 “蓝天工程”先行，为碳达峰行动提供 经验 武汉从2013开始推出“ 蓝天工程“ ，即《改善 空气质量行动计划（2013-2017）》，投资280 亿元，大手笔治理雾霾。该计划的一些主要里程 碑目标包括：2014年化工企业关停或搬迁出三环 线，2015年城区公交车新能源和清洁能源车的比 例达 65％以上， 2016年淘汰所有黄标车， 2017年 全面安装油烟净化装置等。随后，武汉市政府每 年制定年度实施方案，分解出几十条具体目标和 任务，采取全方位措施增加城市清洁能源供应， 上海 贵阳 呈贡 北京 成都 深圳 长沙 武汉 图3 | 武汉市高污染燃料禁燃区示意图 图片来源：都市网，范围再扩大！武汉这些地方全面禁止销售燃用高污染 燃料http://www.ctdsb.net/html/2017/1030/hubei118093.html 禁燃区 绕城高速 在众多国家低碳试点城市还在进行峰值研 究时，武汉市率先以市人民政府红头文件 的形式发布了《武汉市碳排放达峰行动计 划（2017-2022年）》（以下简称《行动计 划》），提出到2022年，全市煤炭消费总量 控制在1950万吨标准煤以内，力争控制在 1600万吨标准煤以内。 7 SEPTEMBER 2 0 1 8 | 中国城市低碳与达峰行动 | 划定了严格控制高污染燃料使用的区域（图3 ），并不断扩 大禁燃区的范围。对于不同的燃用设施（包括燃煤锅炉，其 他煤炭及其制品燃用设施、油页岩、原油、重油、渣油、煤 焦油燃用设施以及石油焦燃用设施）限制在不同期限前拆除 或者改用清洁能源。《武汉市2017年拥抱蓝天行动方案》提 出了2017全市煤炭消费总量在2016年的基础上削减100 万吨 标准煤的目标。 言出必行，红头文件领导具体行动 提出碳排放达峰目标的城市不止武汉一个，但目前以正 式文件形式确定目标的只有武汉市。在众多国家低碳试点城 市还在进行峰值研究时，武汉市率先以市人民政府红头文 件的形式发布了《武汉市碳排放达峰行动计划（2017-2022 年）》（以下简称《行动计划》），提出到2022 年，全市煤炭消 费总量控制在 1950万吨标准煤以内，力争控制在 1600万吨标 准煤以内。《行动计划》包括了分行业分地区的行动步骤，以 确保工业、建筑、交通、能源领域和全市14 个区（开发区） 的二氧化碳排放得到有效控制，基本建立以低碳排放为特征 的产业体系、能源体系、建筑体系、交通体系，基本形成具 有示范效应的低碳生产生活“武汉模式”。 市政府印发《行动计划》是对武汉市低碳发展的强力引 领。《行动计划》要求市、区财政加大资金投入，整合现有 的财政专项资金，对低碳发展的重大项目和科技、产业化示 范项目采取引导、激励、奖励或者贴息贷款等方式给予支 持。《行动计划》还提出了项目准入、低碳市场化、绿色金 融体系、财税激励以及节能监察五项长效机制，以保证各项 碳排放控制工作的落实。对于强化项目准入机制，强调通过 “能评 +碳评”的方法，严控高污染、高能耗项目的建设。在财 税激励机制方面，努力落实节能低碳财税支持政策，支持节 能减排重点工程建设、能力建设以及公益宣传。《行动计划》 也不忘进一步加强国际合作，通过深化中美、中欧气候合作 机制和利用C40城市气候领袖群平台等，推进国际合作，宣 传武汉低碳发展工作。武汉市对于全市分领域分区域的目 标，每两年对责任单位目标任务完成情况进行评估并通督促 整改，在 2022年对目标任务完成情况进行考核，作为对各 区、各部门领导班子、领导干部综合考核评价的重要依据， 强化各区县各部门对于低碳发展的理解和重视。 上海 贵阳 呈贡 北京 成都 深圳 长沙 武汉 flickr.com/onion83/CC BY 长株潭城市群的“老大哥”长沙展现先锋姿 态，定下2025 年达峰目标，并联手国际和外 部专家队伍，研究制定可操作的碳排放达峰 路线图，确定可落地的低碳项目。项目团队 在克服碳排放基础数据不足、质量不高方面 探索出了可行的方法，对其他城市有借鉴意 义。此外，项目团队开创性的设计进行了“碳 经济性”分析，帮助长沙市明确了解全市低碳 发展的投资成本及回报周期，分析了重大投 资对于碳减排的效率，为政策制定者找到最 佳减排路基提供依据。 借助外部专家力量，精心做好碳排放 研究，摸清成本效益 长沙: 注重实效，制定 可操作、能落地的 碳达峰路线图 9 SEPTEMBER 2 0 1 8 | 中国城市低碳与达峰行动 | 上海 贵阳 呈贡 北京 成都 深圳 长沙 武汉 cs.loupan.com/photo/6192536/tu4-2076158.html 自 2010年 7月国家发改委发布《关于开展低碳省 区和低碳城市试点工作的通知》以来，全国各地方积 极响应，开始将碳排放的总量及控制作为重要发展指 标。随着越来越多的城市加入到低碳试点的行列中， 各地对于低碳发展的概念已经有了更加清晰的了解。 此时没有哪个省市想要被落下，低碳发展正在形成绿 色浪潮。作为中部大省，湖南有低碳发展的意识和决 心， 在 2016年发布了《湖南省实施低碳发展五年行 动方案（2016-2020年）》，但方案比较粗线条，只 包含了工作年限和重点。此时，国际NGO可持续发展 社区协会（Institute for Sustainable Communities，以 下简称“ ISC “）与湖南省发改委联系，提出愿意开展 合作，通过引入技术专家，协助湖南省发改委开展长 株潭三个城市的达峰研究和低碳发展规划，以支持湖 南省制定低碳发展五年行动计划。2016年 6月，ISC同 湖南省发改委签署了合作备忘录，上海环球可持续研 究中心（ISEE）为外部专家，湖南联创低碳经济发展 中心（HILCC）作为地方协调和技术支撑单位合作， 以三市中数据基础相对较好的长沙市为试点，率先开 展长沙市达峰路线图的制定工作，未来以长沙市的经 验为基础，将达峰和低碳发展研究推广到株洲、湘潭 以及省内更多城市。 然而，制定一个达峰路线图并不简单，尤其是 需要这份文件能够真正为将来省市发改委的政策制 定工作提供有效的支撑。ISC项目团队决定以国内专 家提供技术支持，利用地方机构的优势开展工作， 同时注重多利益相关方的参与，确保工作高效且“接 地气”。面对低碳发展基础仍较薄弱的长沙市，项目 团队是如何一一克服困难，在最短的时间内为城市 量身打造出可操作的具体方案呢？ 克服基础数据薄弱的难题 达峰路线图的研究主要包括如图4 所示7 个步 骤，编制碳排放清单是第一步。在长沙市达峰研究 中，由ISEE潘涛博士带领的由国内专家和地方机构 组成的项目团队在这一步就遇到了数据来源和数据 质量两方面挑战。 首先，长沙市没有公开的完整能源平衡表，能源 活动碳排放清单所需的基础数据缺失，项目团队必须 去各行业部门一一搜集数据完善能源平衡表。其次， 在数据质量方面也存在挑战，有个别行业部门的数据 汇总到一起的总和与统计部门获得的数据，相差了近 50%。面对这一问题，项目团队反复讨论后决定数据 处理原则，即在行业部门数据有着清晰来源的条件 下，直接使用行业部门数据和部门规划目标进行预测 分析；对于统计部门和行业部门数据之间相差的不明 来源数据，则按照总体规划趋势计算分析。 不仅如此，项目团队还将不同的计算结果进行 了从上至下和从下至上的交叉验证。例如，项目组 从长沙统计年鉴中获得不同汽车类型保有量数据， 根据年均行驶里程数据和百公里能耗数据对标计算 得到非营运交通用能数据。该数据又和长沙能源平 衡表的非营运交通用能数据进行对比，发现误差很 小（低于5%），最后微调部分参数后取得上下一致 图4 | 达峰路线图及达峰路径分析步骤 图片来源：长沙市温室气体排放达峰研究 长沙市碳排放 清单研究 达峰成本收益分析 重点项目 碳经济性分析 政策建议 7 6 5 4 321 达峰关键排放 基于LEAP模型的长沙市 碳排放峰值分部门模拟 达峰路线图及达峰路径 （重点领域、达峰目标） 11 SEPTEMBER 2 0 1 8 | 中国城市低碳与达峰行动 | 图5 | 长沙碳排放情景分析 图片来源：长沙市温室气体排放达峰研究 的结果，基本可以确定非营运交通排放数据质量是 可靠的。但是对于营运交通部门的数据，分析从长 沙交运局获得长沙市公交车、出租车、地铁和货运 的分品种能源消费量，项目组发现有50%的排放数 据无法分辨来源，原因之一可能是由于货运统计口 径不全，导致非常大的非公司化散装货运排放未纳 入统计范畴。这些数据质量提升问题都有待更进一 步的实证研究进行辨析。 接下来，项目团队基于GREAT模型，结合长沙 数据可得性，构建了LEAP--长沙碳排放情景分析模 型 * 。然后根据《国民经济和社会发展第十三个五 年规划》、《长沙市城市总体规划（2003-2020年） （ 2014年修订）》、《低碳城市实施方案》等政府报 告和政策文件模拟出了以下五种情景，模型运算结 果如图5： • 基准情景（既有政策下可能发生情景） • 节能情景（在基准情景之上，各部门能源利 用效率提高速度高于基准情景） • 减排情景（在节能情景基础上，可考虑更多的 公交出行，新能源车利用和清洁能源利用） • 达峰情景（在减排情景之上，进一步提高清 洁能源和新能源车比重，加大产业结构调整 力度、保持经济适度增长） • 低碳情景（最优化、最理想的情景，考虑外 调电力碳排放因子下降快） 在基准情景下，长沙市碳排放在2030年以前都 无法达峰；在达峰情景下，2025 年峰值总量达到 7254万吨，比基准情景减排30%。项目团队进而根据 不同减碳措施，设定多个子情景，根据不同情景的 组合，模拟计算各项措施的减排贡献率。在综合分 析碳排放减量效果后，项目组确定了长沙市2025 达 峰情境中7 大行动领域：能源和电力结构优化、能效 提升（工农交建）、产业结构调整、适度经济增长、 交通低碳、废弃物资源化利用、以及绿色碳汇和气 候变化适应，以及其相对于基准情景的减排量。 在确定了达峰情景之后，需要将目标具体化， 便于各部门落实行动。在综合考虑长沙经济发展目 标、建设宜居城市目标、空气污染治理目标等的协 同效益后，项目团队与各有关部门及利益相关方进 行了商讨，从而对7 大行动领域制定了19项达峰行 动目标和23项关键落实指标。关键指标是针对行动 上海 贵阳 呈贡 北京 成都 深圳 长沙 武汉 0 28 55 83 110 2015 2030 4.4% 11.4% 7.3% 12.0% 20252020 基准情景 节能情景 碳排放量，百万吨CO 2 减排情景 达峰情景 低碳情景 * LEAP 软件是由瑞典斯德哥尔摩环境研究所（Stockholm Environment Institute， SEI）美国中心的Charlie Heaps 为主开发的一个用于能源政策分析和减缓气候变化评估的有效工具。美国劳伦斯伯克利 国家实验室中国能源研究室基于LEAP 软件开了一个专门针对中国省市一级的能源政策分析和温室气体排放评估的应用框架，叫作GREAT 模型（Green Resources and Energy Analysis Tool，绿色资源和 能源分析工具）。城市可以在GREAT 模型基础上，根据城市数据可得性对该模型进行二次开发，以满足城市能源碳排放达峰情景分析的需求。 在长沙的带动下， 目前株洲和湘潭也 开始进行达峰路径 研究相关工作。 13 SEPTEMBER 2 0 1 8 | 中国城市低碳与达峰行动 | 目标选取的具体可落实、可考核的指标，便于政策制定者评估政策实施 效果，找到短板，及时补缺。值得称赞的是，在选择关键指标时，项目 团队尽量避免了使用比例，而是使用物理量，以此确保指标的客观严谨 性和可考察性。 瞄准项目落地的经济效益研究 确保达峰目标的实现，一方面需要科学的方法指导具体行动步骤， 另一方面需要从经济性上对达峰有整体的了解和把握。达峰的目的是尽 早让碳排放与经济增长开始脱钩，而不是限制城市发展。对于长沙市来 说，达峰规划时间大约为8年，实现达峰投资的回报周期是中长期的。因 此对政府来说，在部署大规模低碳行动和项目之前，需要了解达峰投资 成本多少，需要政府投付多少财力，以及中长期经济回报是否有保障等 因素。以此为出发点，项目团队进一步对长沙市进行了达峰投资研究。 研究结果显示，到 2025年达峰，累计投资将达到 3261.7亿元，长沙 市达峰目标实现带来的社会成本节省和直接经济效益将每年达到220 亿 元，将相当于市财政总收入的10% 左右。整体达峰投资回报期接近15年， 具有稳定的经济回报并长期可持续。根据此结果，项目团队建议长沙 市每年设立10 亿元生态文明专项资金，做好低碳城市、循环经济、生态 城市、海绵城市、公交都市、新能源示范等国家品牌项目落地的政策研 究、项目规划、资金引导，撬动每年300亿 -500亿元社会资本投入生态 文明和低碳城市建设。 有了数据分析和经济效益分析来支持决策，接下来的一个问题就是 融资。项目团队根据国家发改委《绿色债券发行指引》对长沙市低碳试 点方案中不同类别的重点项目进行梳理，并结合长沙市循环经济项目 表、生态建设规划项目表和海绵城市项目表，整理出 6大类别 50个符合 绿色融资要求的项目，并对重点项目进行了碳经济度分析 * 以及排序。该 分析及排序的意义在于帮助有关部门在碳减排和投资经济性这两者之间 找到平衡点，以便对项目优先度进行选择。 目前，根据项目组的研究成果，长沙市低碳试点工作领导小组已印发 《长沙市低碳城市建设2018年行动方案》作为任务分解文件，进一步确保 低碳项目的落地。项目团队建议下阶段在建筑交通工业能耗转换等重点领 域进行深入的达峰路线图研究，更有针对性的指导各个职能部门的工作。 在长沙的带动下，目前株洲和湘潭也开始进行达峰路径研究相关工作。 上海 贵阳 呈贡 北京 成都 深圳 长沙 武汉 www.muniao.com/show_news_798.html * 项目碳经济度指的是项目碳减排占总减排比例除以项目投资量占总项目投资比例，当碳经济度大于1 时，显示项目碳经济性超过平均值，反之小于1时，显示项目碳经济性低于平均值，该比值越高说明在 花钱少的条件下可获得最大减排量。 深圳市产业相对清洁，碳交易 体量较小，碳交易市场条件较其他 试点城市较为薄弱，但严格的碳交 易法律法规、开放透明的碳交易管 理、碳市场多参与主体及碳市场的 创新运行为深圳碳市场保驾护航， 打造健康公正公平的碳市场环境， 帮助碳市场保持活力。 面对可交易碳指标量较小的现状， 通过政策创新激励碳市场发展 深圳: 勇于创新，探索 建设开放活跃的 碳交易市场 15 SEPTEMBER 2 0 1 8 | 中国城市低碳与达峰行动 | 上海 贵阳 呈贡 北京 成都 深圳 长沙 武汉 flickr.com/kevho86/CC BY 深圳于2011成为国家确定的7 个碳交易试点省 市之一，也是其中唯一的计划单列市，在2013年率 先启动了碳交易市场，拉开了中国碳市场的帷幕。 2015年起，为做好全国碳交易市场启动相关服务和 支撑工作，深圳排放权交易所已先后为全国十余省 市提供碳市场建设与咨询服务；截至2017年 11月 30 日，总交易量达2602.89万吨，总交易额7.99亿元， 分别居全国试点第三位和第二位。市场价格基本保 持在每吨25 ～ 35元，长期居于全国前列 3 。（图6 深 圳碳交易发展历程） 深圳市以清洁产业为主，全市高耗能高排放的 企业只涉及到 8家电厂，其中只有 1家是煤电厂，而 且与同类煤电厂相比，其碳排放效率非常高。因而 深圳可进行的碳交易标的在全国七个碳市场试点城 市中是比较薄弱的。深圳是如何在此基础下开创卓 有成效的碳交易市场业绩呢？ 完善法规，严格实施 深圳市率先形成了国内较为完整的碳交易的法 律法规体系。首先，相对于其他试点城市采取的先 建立碳市场后立法的模式，深圳市在碳交易启动之 前，即以地方人大立法形式通过了《深圳经济特区 碳排放管理若干规定》，成为国内首部确立的碳交 易制度的法律，这也曾获评为当年全球气候变化立 法的九大亮点之一。之后市政府又颁布了《深圳市 碳排放权交易管理暂行办法》，管理规则达到86 条，内容之广和规定之细居各试点省市出台的碳交 易管理办法之首。 不仅如此，法规中还规定了细致而严格的惩罚 条款，例如：未履约企业按配额市场平均价格三倍 罚款；如果确认相关未履约、造假等违规行为立 即执行相应处罚，如罚款、暂停优惠、甚至列入 “黑名单”等措施。一旦被列入“黑名单“，企业在财 务、税务等方面被“一票否决”。这些目前国内最为 严格的处罚措施，帮助深圳碳交所维持了很高的企 业碳交易履约率。在前三个履约期，履约率分别实 现 99.4%、 99.7%和 99.8%，管控单位履约数量也居 全国首位。 面对碳市场不履约等企业违法行为，政府如何 在碳交易市场中公平公正地处理是政府管理者的重 要任务。深圳市在市发展改革委成立了专职负责碳 交易工作的处室 — 碳交易工作办公室，这是全国最 早的专门负责碳交易工作的发改职责部门。它专门 聘请法律顾问，按照法律规定公平公正的处理企业 不履约、不服行政处罚的案例，对不履约企业进行 催缴、通报、处罚，并将处理情况在新闻媒体上以 黑白名单的形式来公布企业履约的情况，形成舆论 压力，保证惩治违法行为的效果。 放宽参与主体，鼓励多方投资 深圳碳市场纳入了800多家企业， 是七大试点 中纳入控排企业最多的两个试点之一，仅次于北 京，而其他几个碳市场的纳入规模平均只有200多 家。由于深圳市工业企业数目较少，也相对比较清 洁，工业可交易碳指标数量偏小，因此，深圳市碳 交易所在设计市场时扩大了参与主体，对 636家重点 图6 | 深圳碳交易发展历程 2011 2013 2015 2012 2014 2017 确定全国7个碳交易试点深圳碳市场正式筹备 深圳首个碳交易法律法规出台（人大立法） 深圳率先引进境外投资者 全国碳交易建设启动 深圳碳市场正式启动 开展碳交易区域合作 碳交易管理规章出台（政府管理令） 17 SEPTEMBER 2 0 1 8 | 中国城市低碳与达峰行动 | 工业企业和197 栋大型公共建筑开放。在设定控排企 业参与深圳碳市场排放量门槛时，深圳在法律法规 中设定年排放量超过3000吨二氧化碳的企业，都被 纳入。而其他碳市场的纳入标准，基本都是年二氧 化碳排放量1 万—2 万吨，湖北省的碳交易市场纳入 主体标准设在了6 万吨。 另外，深圳碳市场从一开始就对个人投资者和 机构投资者开放，并且后来对境外投资者开放，这 也是各试点省城中第一个为个人境外投资者开放的 碳市场，体现了深圳碳市场鼓励多方投资的特点。 碳市场管理开放透明 深圳碳市场的主管部门一直坚持开放透明的原 则来管理碳交易市场。深圳市发展改革委要求每项 新型业务的出台必须先出台相应的管理制度和规 则，这些制度或规则的制定要有较长时间征求意见 的过程，经过法定的文件制定程序后出台，并在规 则范围之内最大程度的向公众保持开放透明并稳定 持续严格执行，具体操作宜简不宜繁等。这既保持 了市场的自主性和积极性，也无疑是对市场运行的 最有力的保障。 深圳碳市场管理开放还突出体现在碳排放数据 的核查和监管及碳市场交易信息及时完整的披露 方面。在深圳碳市场启动前颁布了《组织的温室 气体量化与报告指南》、《组织的温室气体核查指 南》，在碳排放权交易试点期间，控排企业必须首 先量化并报告其年度二氧化碳排放量，每年向主管 部门提交温室气体排放报告，然后由独立第三方核 查机构对其排放报告进行核查。并且，对于第三方 核查机构的选择深圳做出了由政府出资为企业分配 核查机构到企业出资，自主选择核查机构的转变， 这也是碳排放权交易向市场化迈进的重要一步。 深圳碳交所是七个试点省市中唯一将碳市场启 动之日起到目前为止的所有历史交易数据都有保留 和呈现的试点城市，坚持及时、完整、持续公开碳 交易信息，这也体现了深圳碳市场管理的透明化。 同时，深圳碳市场管理尊重市场，简约治理。 这体现在深圳碳市场的规则自发布以来没有更改 过，不对市场价格、发放规则做任意更改，尽可能 的给市场提供最大的可预测性和稳定性。 尝试碳市场金融化 碳市场功能的发挥和金融行业的参与程度关系 密切。从机构管理的角度，深圳市整合多方力量， 将市金融办、市人民银行和外汇管理局、前海管理 局和主要金融机构等部门和机构的力量进行整合， 共同合力加快金融和碳的融合。 深圳在碳市场金融上，鼓励创新，大胆尝试。 首先，从2014年起持续开展金融和碳相融合的创新 实践，在碳金融市场方面也创造国内多项第一：成 为首个对境外投资者开放碳市场、成功发行国内首 支碳债券、支持发起国内首只碳基金、推出碳配额 质押、配额相关的结构性存款等产品；并积极研究 探索其他创新交易品种，为其他城市提供了有力经 验。这些创新尝试和经验为国家出台碳金融政策提 供了实践基础， 2018年 1月份，中国人民银行正式发 布了《关于进一步完善人民币跨境业务政策促进贸 易投资便利化的通知》，明确了开展碳排放权交易 人民币跨境结算业务等措施。 深圳不但打造了自身创新开放的碳市场，还 积极开展区域合作，随后又围绕全国碳市场的建 设，转变工作重点，在深圳设立“碳市场能力建设中 心”，重点介绍全国碳市场立法、MRV 方法、配额分 配等方面的规定和进展，以及深圳碳市场的管理经 验，主动帮助非试点省市兄弟单位提高碳市场管理 各项能力。 国家发改委于2017年 12月 19日正式启动全国碳 市场，这距离2011年国家发改委确定深圳等7 个碳交 易试点，历时6 年。深圳碳市场未来还会在全国碳市 场的引领下继续开拓创新之路。 上海 贵阳 呈贡 北京 成都 深圳 长沙 武汉 作为小汽车保有量居全国第二的城市， 成都市在发展公共交通、治理交通拥堵上付 出了卓有成效的努力，成为西部绿色低碳交 通发展的一个领跑者。近年来，成都市在实 践交通需求管理的过程中，不断强化公共交 通系统，并通过国际合作项目获取更多技术 支持；同时紧跟时代潮流，鼓励共享单车的 发展，推广新能源汽车，成绩显著。面对不 断上升的小汽车保有量，只要采取正确的交 通需求管理政策，依然可以限制小汽车的使 用，引领绿色低碳交通的发展。 主打“公交+共享”，用快与慢的 结合建设西部大都市的绿色交通 成都: 发展绿色 低碳交通的 西部引领城市 19 SEPTEMBER 2 0 1 8 | 中国城市低碳与达峰行动 | 上海 贵阳 呈贡 北京 成都 深圳 长沙 武汉 blogg.flygstolen.se/blog/2017/02/15/hit-ska-du-resa-april 成都市是第三批国家低碳试点城市之一， 2017年 3月正式出台了《成都低碳城市试点实施方案》，提 出 2025年之前实现碳排放总量达到峰值的目标。然 而，成都的机动车保有量近年来居全国第二位。过 去五年，成都市小型汽车保有量以年均43万余辆的 速度增长，年均增长率保持在 17%左右。 2012年成都 市的汽车保有量突破200万辆，截至2017年 12月底， 已经达到452 万辆，远超重庆、上海、苏州、深圳等 城市。就生产端而言，从2003年的小型汽车的“零产